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Entscheid
VGH 2017/097
vom 29.09.2017
Gericht VGH
Typ Beschluss
Spruch zurückgewiesen
Status
Publiziert in
Übersicht
Kurzbeschreibung
Amtshilfe gemäss FMAG an AMF
VGH 2017/097
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VGH 2017/097
BESCHLUSS
Der Vorsitzende des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, lic.iur. Andreas Batliner, hat
in der Sache der
Antragstellerin:
Finanzmarktaufsicht Liechtenstein (FMA)
Landstrasse 109
9490 Vaduz
wegenAmtshilfe gemäss FMAG, Ersuchen der AMF vom 08. September 2017, FMA 1722/17/19
am 29. September 2017
entschieden:
Der Antrag der Finanzmarktaufsicht Liechtenstein vom 22. September 2017 zu FMA 1722/17/19, der Verwaltungsgerichtshof wolle gemäss Art. 27i FMAG den Vollzug der Amtshilfe dahingehend genehmigen, dass der AMF die Erlaubnis erteilt wird, die mit Schreiben vom 09. Februar 2015 durch die FMA übermittelten Informationen und Unterlagen an die französische Staatsanwaltschaft zu übermitteln, wird zurückgewiesen.
TATBESTAND
1.
Mit Schreiben vom 08. September 2017 ersuchte die Autorité des Marchés Financiers (AMF), Paris, Frankreich, die Finanzmarktaufsicht Liechtenstein (FMA) um Zustimmung zur Weiterleitung jener Informationen, die die FMA der AMF mit Schreiben vom 09. Februar 2015 zu AZ: 1722/14/36 (= VGH 2015/002) übermittelte, an die französische Staatsanwaltschaft.
Die AMF führte aus, sie habe im Rahmen ihrer Untersuchung - in welche auch die von der FMA an die AMF übermittelten Informationen der A Bank AG, Vaduz, einflossen - festgestellt, dass einige Transaktionen in Aktien der französischem Gesellschaft B französisches Strafrecht verletzten. Deshalb sei die AMF aufgrund französischen Rechts verpflichtet, die französische Staatsanwaltschaft (Public Prosecutor) unverzüglich zu informieren und die dazugehörigen Informationen und Urkunden vorzulegen.
Über Anfrage der FMA bestätigte die AMF am 22. September 2017, dass die Weiterleitung von Informationen an die französische Staatsanwaltschaft ausschliesslich zum Zweck der Untersuchung des Insiderhandels (Insider Trading) erfolgt. 
2.
Die FMA prüfte das Ersuchen der AMF vom 08. September 2017 (siehe Erwägungen der FMA zu AZ: 1722/17/19 vom 22.09.2017) und stellte mit Schreiben vom 22. September 2017 beim Verwaltungsgerichtshof den Antrag, dieser wolle gemäss Art. 27i FMAG den Vollzug der Amtshilfe wie folgt genehmigen:
Der AMF wird die Erlaubnis erteilt, die mit Schreiben vom 09. Februar 2015 durch die FMA übermittelten Informationen und Unterlagen an die französische Staatsanwaltschaft zu übermitteln. 
3.
Der Vorsitzende des VGH, lic.iur. Andreas Batliner, entschied am 29. September 2017 wie aus dem Spruch ersichtlich.
ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE
1.
Bisher hat der erkennende Richter über Anträge der FMA auf Genehmigung des Vollzugs der Amtshilfe betreffend die Erteilung einer Erlaubnis an die ausländische ersuchende Behörde um Weiterleitung der aus Liechtenstein durch die FMA erlangten Informationen jeweils materiell entschieden (VGH 2017/94, VGH 2017/88, VGH 2017/78). Seine Zuständigkeit leitete er aus der analogen Anwendung von Art. 27i und Art. 27m FMAG ab. Diese Rechtsprechung ist zu überdenken und wird hiermit geändert.
2.
Die Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden im Bereich der Wertpapieraufsicht ist in den Bestimmungen von Art. 27a bis 27s FMAG (Gesetz vom 18. Juni 2004 über die Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz; FMAG), LGBl. 2004 Nr. 175, in der gültigen Fassung, geregelt.
Das diesbezügliche (inländische) Amtshilfeverfahren stellt sich für den typischen Fall eines ausländischen Ersuchens auf Einholung von Informationen im Inland (in Liechtenstein) und Übermittlung dieser Informationen an die ersuchende ausländische Behörde wie folgt dar: Die ausländische ersuchende Behörde stellt ihr Amtshilfeersuchen an die FMA (Art. 27 Bst. b FMAG). Die FMA prüft das Ersuchen und lehnt es allenfalls ab (Art. 27f und 27g FMAG). Stellt die FMA die Zulässigkeit des Ersuchens fest - worüber keine gesonderte Verfügung erlassen wird (Art. 27g Abs. 3 FMAG) -, beschafft sich die FMA die verlangten Informationen beim (inländischen) Informationsinhaber (Art. 27h Abs. 1 FMAG). Im Aufforderungsschreiben an den Informationsinhaber teilt die FMA mit, dass das Amtshilfeersuchen und die Vorgänge im Zusammenhang mit dem Amtshilfeersuchen gegenüber betroffenen Personen und Dritten geheimzuhalten sind (Informationsverbot), bis die FMA dem Informationsinhaber die Aufhebung dieses Informationsverbotes mitteilt (Art. 27h Abs. 1 Bst. c FMAG). Das Informationsverbot besteht von Gesetzes wegen. Nachdem die FMA sich die Informationen beim (inländischen) Informationsinhaber beschafft hat, prüft sie nochmals, ob und inwieweit die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Amtshilfeersuchens weiterhin vorliegen und sie leitet das Amtshilfeersuchen samt den zu übermittelnden Informationen und einer allfälligen Äusserung des Informationsinhabers an den Einzelrichter des Verwaltungsgerichtshofes zur Genehmigung des Vollzugs der Amtshilfe weiter (Art. 27i FMAG). Erteilt der Richter des Verwaltungsgerichtshofes die Genehmigung - worüber keine gesonderte (anfechtbare) Verfügung erlassen wird (Art. 27i Abs. 3 FMAG) -, übermittelt die FMA die Informationen der ersuchenden ausländischen Behörde (Art. 27k Abs. 1 Satz 1 FMAG). Die FMA erlässt (gleichzeitig oder zeitnah) eine Schlussverfügung (Art. 27k Abs. 1 Satz 2 FMAG). Zu gegebener Zeit hebt die FMA das Informationsverbot auf (Art. 27l FMAG) und informiert hierüber den Informationsinhaber sowie weitere betroffene Personen (Art. 27n FMAG). Danach können betroffene Personen die Zustellung der Schlussverfügung verlangen (Art. 27o Abs. 1 FMAG) und dann Beschwerde an die FMA-Beschwerdekommission erheben (Art. 27p Abs. 1 FMAG).
Das FMAG regelt in ähnlicher Weise die Verlängerung des Informationsverbotes: Das Informationsverbot ist in der Regel nach zwölf Monaten ab Zustellung des Aufforderungsschreibens an den Informationsinhaber aufzuheben (Art. 27l FMAG), doch kann es verlängert werden. Hierzu bedarf es einer entsprechenden Erklärung der ersuchenden ausländischen Behörde, eines Antrages der FMA beim Verwaltungsgerichtshof und einer entsprechenden Entscheidung des Einzelrichters des Verwaltungsgerichtshofes, wobei letzterer keine gesonderte (anfechtbare) Verfügung erlässt (Art. 27m Abs. 1 und 2 FMAG). Die FMA informiert den Informationsinhaber über die Verlängerung des Informationsverbotes und erlässt (gleichzeitig oder zeitnah) eine entsprechende Entscheidung (Verfügung) (Art. 27m Abs. 3 FMAG). Wenn das Informationsverbot nach Ablauf der verlängerten Frist endet, informiert die FMA den Informationsinhaber und die weiteren betroffenen Personen (Art. 27n FMAG) auch über seine Verfügung betreffend Verlängerung des Informationsverbotes. Die betroffenen Personen können dann auch die Zustellung der Verfügung über die Verlängerung des Informationsverbotes verlangen (Art. 27o Abs. 1 FMAG) und dagegen Beschwerde an die FMA-Beschwerdekommission erheben (Art. 27p FMAG).
Demgegenüber sieht das FMAG in Bezug auf die Weiterleitung von Informationen durch die ersuchende ausländische Behörde lediglich vor, dass eine solche Weiterleitung "nur nach vorgängiger schriftlicher Zustimmung der FMA zulässig ist" (Art. 27e Abs. 1 FMAG). Damit stellt sich die Frage, ob die FMA in eigener, ausschliesslicher Kompetenz über den Antrag einer ersuchenden ausländischen Behörde auf Genehmigung der Weiterleitung von Informationen entscheiden kann oder ob auch diesbezüglich der Richtervorbehalt (analog zu Art. 27i und Art. 27m FMAG) gilt, und ob die FMA eine anfechtbare Entscheidung (Verfügung) erlassen muss, die zu gegebener Zeit von den betroffenen Personen angefochten werden kann (analog zu Art. 27o Abs. 1 und Art. 27p Abs. 1 FMAG).
3.
Die Bestimmungen über die "Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden im Bereich der Wertpapieraufsicht" (Kapitel IVa. FMAG) wurden mit LGBl. 2010 Nr. 464 neu in das FMAG aufgenommen. Mit LGBl. 2015 Nr. 337 wurden einige dieser Bestimmungen abgeändert und weitere Bestimmungen in dieses Kapitel neu aufgenommen, wobei durch diese Novelle an der Bestimmung von Art. 27e FMAG nichts geändert wurde.
Im Bericht und Antrag Nr. 92/2010 heisst es zu Art. 27e, dass diese Bestimmung das wichtige Prinzip der Spezialität statuiert. Dies bedeutet insbesondere, dass Informationen nicht zu steuerlichen oder weiteren sachfremden, nicht wertpapieraufsichtsrelevanten Zwecken weitergegeben werden dürfen (S. 45 f.). Sowohl aus dem Gesetzestext als auch aus dem Bericht und Antrag Nr. 92/2010 ist ersichtlich, dass auch die Weitergabe von Informationen für wertpapieraufsichtsrelevante Zwecke vorgängig von der FMA genehmigt werden muss. Diesbezüglich führte die Regierung aus (S. 46f): "Gemäss Art. 27d [richtig: Art. 27e] ist die Weiterleitung von Daten nur mit Zustimmung der FMA möglich. Ein Verbot der Weitergabe würde dem Sinn und Zweck der MMoUs von IOSCO und CESR nicht gerecht werden. Vorstellbar ist z.B. dass eine ausländische Wertpapieraufsichtsbehörde ein Amtshilfeersuchen an die FMA stellt, um Informationen in einer mutmasslichen Betrugssache zu erhalten. Nachdem die ausländische Behörde die Informationen verarbeitet hat, kommt sie zum Schluss, dass die Strafverfolgungsbehörde mit der weiteren Bearbeitung des Betrugsfalles betraut werden muss. Die FMA könnte unter diesen Umständen die Weitergabe der Informationen genehmigen. (...) Ein Ermessen der FMA ist zwar bei der Genehmigung der Weiterleitung vorhanden, aber eingeschränkt durch Sinn und Zweck des FMAG bzw. der Amtshilfebestimmungen und vor allem auch durch das jeweilige Ersuchen, welches ja richterlich geprüft wurde."
Gerade aus dem zuletzt zitierten Satz kann geschlossen werden, dass (nur) das ursprüngliche Amtshilfeersuchen richterlich geprüft wird, nicht aber die Frage, ob die Weiterleitung von Informationen durch die ersuchende ausländische Behörde bewilligt werden soll. Letztere Entscheidung hat die FMA zu fällen.
In der Stellungnahme Nr. 124/2010 nahm die Regierung Bezug auf die in der ersten Landtagssitzung aufgeworfenen Fragen und angebrachten Bemerkungen. Dazu führte die Regierung im Wesentlichen Folgendes aus (S. 8 - 11): "Es sei hier nochmals erwähnt, dass ausländische Behörden Informationen nur nach Zustimmung durch die FMA weitergeben dürfen. Die FMA wiederum erteilt die Zustimmung zur Weitergabe nur dann, wenn die Weitergabe zum Zwecke der Wertpapieraufsicht erfolgen muss (...). Die FMA erteilt die Zustimmung zur Weitergabe also nur dann, wenn die Weitergabe zum Zwecke der Wertpapieraufsicht im Land der ersuchenden Behörde erforderlich ist. (...) Die grundlegende Voraussetzung für die Bewilligung der Weiterleitung durch die FMA ist also, dass die Weiterleitung aus Gründen der Wertpapieraufsicht, im Rahmen der Sachverhalte bzw. Tatbestände von Art. 27a, notwendig ist. (...) So kann es in grossen Betrugsfällen gut sein, dass ein Sachverhalt mehrere Länder und damit verschiedenste internationale Aufsichtsbehörden betrifft. Diese müssen schnell und unbürokratisch zusammenarbeiten können. Die FMA muss deshalb in der Lage sein, z.B. die Weitergabe an eine andere Aufsichtsbehörde zu genehmigen. Dies natürlich immer unter der Prämisse, dass es sich um einen Fall in der Wertpapieraufsicht handelt. Ein Ermessen der FMA ist zwar bei der Genehmigung der Weiterleitung vorhanden, aber eingeschränkt durch Sinn und Zweck des FMAG bzw. der Amtshilfebestimmungen und vor allem auch durch das jeweilige Ersuchen, welches ja richterlich geprüft wurde."
Auch aus diesen Ausführungen der Regierung ist nicht zu erkennen, dass die Zustimmung der FMA zur Weiterleitung von Informationen durch die ersuchende ausländische Behörde der richterlichen Genehmigung bedarf.  
4.
Nochmals ist darauf hinzuweisen, dass die Zustimmung zur Weiterleitung von Informationen durch die ersuchende ausländische Behörde nur erteilt werden kann, wenn diese Weiterleitung wertpapieraufsichtsrelevanten Zwecken dient (Art. 27e Abs.1 FMAG). Das damit statuierte Spezialitätsprinzip bedeutet, dass die von der FMA der ausländischen Behörde übermittelten Informationen nur für jenen wertpapieraufsichtsrelevanten Zweck verwendet werden dürfen, den die ersuchende ausländische Behörde in ihrem Amtshilfeersuchen nannte. Vor Übermittlung der (liechtensteinischen) Informationen an die ausländische Behörde muss die richterliche Genehmigung des Vollzugs der Amtshilfe vorliegen (Art. 27i FMAG). Wenn diese richterliche Genehmigung vorliegt, werden die Informationen der ausländischen Behörde übermittelt (Art. 27k FMAG) und die ausländische Behörde darf diese Informationen zu jenem Zwecke, den sie in ihrem Ersuchen genannt hatte, verwenden. Für diese Verwendung bedarf sie keiner weiteren Zustimmung der FMA oder des Richters des Verwaltungsgerichtshofes. Hiervon statuiert jedoch Art. 27e FMAG eine Ausnahme: Wenn die ausländische Behörde die liechtensteinischen Informationen - entsprechend dem Spezialitätsprinzip im Rahmen der im Ersuchen genannten wertpapieraufsichtsrelevanten Zwecke - weiterleiten will oder muss, bedarf sie der schriftlichen Zustimmung durch die FMA. Eine solche Weiterleitung ist insbesondere dann notwendig, wenn die ausländische Behörde aufgrund der liechtensteinischen Informationen erkennt, dass sie bei anderen in- oder ausländischen Behörden oder Behörden in Drittstaaten weitere Informationen einholen muss, um den von ihr in Untersuchung genommenen Verdachtsfall weiter zu untersuchen. Eine Weiterleitung ist auch dann notwendig, wenn die ausländische Behörde zum Schluss kommt, dass ein Strafdelikt verwirklicht wurde und deshalb die strafprozessualen Behörden (insbesondere Staatsanwaltschaft) und Gerichte (Strafgerichte) zur weiteren Bearbeitung des Verdachtfalles zuständig sind.
Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass für diese Art der Verwendung (Weiterleitung) von liechtensteinischen Informationen durch die ersuchende ausländische Behörde es nicht nur der Zustimmung durch die FMA, sondern auch noch der richterlichen Genehmigung bedurfte, wäre zu erwarten, dass er dies ausdrücklich im Gesetz aufgeführt hätte. Dies hat der Gesetzgeber jedoch nicht getan.
5.
In die Überlegungen zur Interpretation der Bestimmungen des FMAG über die Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden im Bereich der Wertpapieraufsicht kann auch einbezogen werden, wie sich die Situation in einem rein inländischen Verfahren darstellt.
Untersucht die FMA einen wertpapieraufsichtsrelevanten Sachverhalt, kann sie Auskünfte und Unterlagen selbst erheben (vgl. Art. 26, insbesondere Abs. 4 FMAG). Andere Behörden haben ihr dabei Verwaltungshilfe zu leisten (Art. 25 LVG). Hierfür hat die FMA weder eine (anfechtbare) Verfügung zu erlassen noch eine richterliche Zustimmung einzuholen.
Stellt die FMA bei ihren Untersuchungen fest, dass eine Straftat verwirklicht wurde, ist sie verpflichtet, Anzeige an die Staatsanwaltschaft zu erstatten (§ 53 Abs. 1 StPO). Auch für eine solche Anzeige bedarf es weder einer (anfechtbaren) Verfügung der FMA noch der richterlichen Genehmigung.
6.
Zusammenfassend kommt der erkennende Richter zum Schluss, dass die der Weiterleitung von Informationen durch die ersuchende ausländische Behörde zwar der vorgängigen schriftlichen Zustimmung durch die FMA bedarf (Art. 27e Abs. 1 FMAG), nicht jedoch der richterlichen Genehmigung. Die Bestimmungen von Art. 27i und Art. 27m FMAG betreffend den Richtervorbehalt sind nicht (analog) auf Art. 27e Abs. 1 FMAG anwendbar.
Somit kommt dem Richter des Verwaltungsgerichtshofes im Zusammenhang mit der Zustimmung zur Weiterleitung von Informationen durch die ersuchende ausländische Behörde keine Zuständigkeit und Kompetenz zu. Deshalb war der Antrag der FMA vom 22. September 2017 zurückzuweisen.