StGH 2009/82
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17.09.2009
StGH
Urteil
Sprüche: - nicht vergeben -
StGH 2009/82
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 17. September 2009, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, lic. iur. Siegbert Lampert und Prof. Dr. Klaus Vallender als Richter; Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller als Ersatzrichter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin
Antragsteller:
139 Stimmbürger des Fürstentums Liechtenstein


alle vertreten durch:

S G
Belangte Behörde: Regierung des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz
auf: Aufhebung der Verordnung über die Abänderung der Tabakpräventionsverordnung vom 14. April 2009, LGBl. 2009 Nr. 121
wegen: Verfassungs- und Gesetzwidrigkeit (Streitwert: CHF 5'000.00)
zu Recht erkannt:
1. Art. 2 Abs. 6 der Verordnung vom 24. Juni 2008 zum Tabakpräventionsgesetz (Tabakpräventionsverordnung; TPV), LGBl. 2008 Nr. 156, in der Fassung LGBl. 2009 Nr. 121, wird als gesetz- und verfassungswidrig aufgehoben.
2. Die Rechtswirksamkeit der Aufhebung dieser Bestimmung wird um sechs Monate ab dem Tage der Kundmachung aufgeschoben.
3. Dieses Urteil ist gemäss Art. 21 Abs. 3 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 StGHG unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen.
4. Die Verfahrenskosten trägt das Land.
Sachverhalt
1.
Der Landtag hat in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2007 ein Gesetz über den Nichtraucherschutz und die Werbung für Tabakerzeugnisse (Tabakpräventionsgesetz, TPG; LGBl. 2008 Nr. 27) verabschiedet. Das Gesetz sah in Art. 3 Abs. 1 lit. c ein generelles Rauchverbot "in geschlossenen Räumen gastgewerblicher Betriebe, soweit diese für Gäste zugänglich sind", vor. Das Gesetz trat per 1. Juli 2008 in Kraft. Gegen den Landtagsbeschluss wurde kein Referendum ergriffen.
2.
Am 29. August 2008 meldete die Vereinigung Gastronomie Liechtenstein, vertreten durch die Hoteliers Hubertus Real (Präsident) und Rolf Berger (Vizepräsident), bei der Regierung ein Initiativbegehren zur Lockerung des Rauchverbotes an. Das TPG sollte wie folgt geändert werden:
"Art. 3 Abs. 1 lit. c
c)
in geschlossenen Räumen gastgewerblicher Betriebe, soweit diese für Gäste zugänglich sind; ausgenommen davon werden:
1.
geschlossene Räume, welche speziell als Raucherräume gekennzeichnet und abgetrennt sind;
2.
gastgewerbliche Betriebe, welche über nur einen Gastraum verfügen und vom Amt für Lebensmittelkontrolle und Veterinärwesen als Raucherräume genehmigt sind;
Art. 8 Abs. 4
4)
Die Regierung legt mittels Verordnung die näheren Vorschriften zur Erteilung einer Bewilligung zur Führung eines Raucherbetriebes gemäss Art. 3 fest. Das Amt für Lebensmittelkontrolle und Veterinärwesen erteilt die Bewilligung zur Führung eines solchen Raucherbetriebes.
Art. 9 Abs. 2 lit. c
c)
einen Raucherbetrieb ohne Bewilligung gemäss Art. 3 führt."
3.
Nach der Vorprüfung durch die Regierung und den Landtag (Geschäftsnr. 116/2008) begann am 25. September 2008 die Unterschriftensammlung, die am 7. November 2008 endete. 2'382 gültige Unterschriften wurden eingereicht. Die Initiative fand am 19. November 2008 im Landtag mehrheitliche Zustimmung. Ein Antrag auf Anordnung einer Volksabstimmung wurde mit 14 gegen 11 Stimmen abgelehnt. Gegen den Beschluss des Landtags wurde in der Folge erfolgreich das Referendum mit 2'568 Unterschriften ergriffen.
Am 27./29. März 2009 fand die Volksabstimmung statt und endete mit einer mehrheitlichen Zustimmung mit 52,2 Prozent Ja gegen 47,8 Prozent Nein bei einer Stimmbeteiligung von 80,8 Prozent.
4.
Die nach der Gesetzesänderung vorgesehene Verordnung wurde von der Regierung am 14. April 2009 beschlossen, am 16. April 2009 ausgegeben und trat am 24. April 2009 in Kraft (LGBl. 2009 Nr. 121). Demgemäss können Einraumbetriebe der Gastronomie wie in der Gesetzesänderung vorgesehen Antrag auf Bewilligung als Raucherlokal stellen. Bei Betrieben mit mehreren Räumen ist es den Betrieben freigestellt, welchen Raum sie als Raucherraum deklarieren wollen.
5.
Diese von der Regierung als "liberale" Auslegung definierte Haltung ist aus Sicht der Antragsteller jedoch mit der in der Volksabstimmung beschlossenen Gesetzesrevision nicht vereinbar.
Nach Ansicht der Antragsteller sehe der Gesetzestext für die Raucher "geschlossene Räume, welche speziell als Raucherräume gekennzeichnet und abgetrennt sind", vor. Dies könne keinesfalls so interpretiert werden, dass der Hauptraum einer Gaststätte als Raucherraum deklariert werden könne. Die "spezielle Kennzeichnung" weise bereits darauf hin, dass es sich dabei nicht um den "normalen" Gastraum handeln könne. Ferner heisse es, dass die Raucherbereiche "abgetrennt" sein müssten. Auch dies weise darauf hin, dass die Raucherbereiche als gesonderte Zonen oder Nischen zu betrachten seien, die von den Haupträumen abgetrennt seien. Keinesfalls könne aus dem Gesetzestext geschlossen werden, dass die Nichtraucher in Nischen oder abgesonderte Gaststättenbereiche verbannt würden.
Die in der Volksabstimmung beschlossene Gesetzesrevision entspreche im Wortlaut der Vorlage, welche die Vereinigung Gastronomie Liechtenstein im Sommer 2008 als Volksinitiative eingereicht hat. Auch wenn es sich formal um eine Volksabstimmung über den Landtagsbeschluss gehandelt habe, sei nach Auffassung der Antragsteller die Intention der Initianten bei der Entscheidfindung relevant. Die Intention der Initianten sei nie im Sinne der nun beschlossenen Verordnung. Sogar die Vereinigung Gastronomie Liechtenstein spreche sich explizit gegen die Verordnung aus. In einem Brief an die Regierung vom 7. April 2009 habe sie sich zum Verordnungsentwurf wie folgt geäussert:
"Die Gastronomie Liechtenstein hat bereits bei der Stimmensammlung für das Initiativbegehren kommuniziert, dass es um die Möglichkeit zur Einrichtung von geschlossenen Raucherräumen und für Einraumbetriebe um die Möglichkeit zur Genehmigung als Raucherbetriebe geht. In unseren Wortmeldungen vor der Abstimmung haben wir dies präzisiert und gesagt, dass Raucherräume nach unserem Verständnis Nebenräume sind und die Hauptgasträume rauchfrei bleiben. In diesem Sinne wurde auch der vorliegende Verordnungsentwurf entwickelt.
Die Möglichkeit, dass der Gastronom frei entscheidet, welches der Raucherraum und welches der Nichtraucherraum ist, sehen wir als problematisch, da hier in der Praxis nicht Raucherräume, sondern Nichtraucherräume eingerichtet werden bzw. wir hier das TPG aushebeln und die Selbstdeklaration wieder einführen. Dafür haben wir den Wähler nicht zur Urne gebeten. Vielmehr wollten wir die Möglichkeit eines geschlossenen Raumes für unsere rauchenden Gäste, damit diese nicht mehr vor die Tür müssen."
Die Vereinigung Gastronomie Liechtenstein sei nach Auffassung der Antragsteller die Initiantin und die aktivste Unterstützerin im Vorfeld der Volksabstimmung vom 27./29. März 2009 gewesen. Sie habe in ihren Stellungnahmen zu erkennen gegeben, dass die Raucher und die Gastronomie unter dem restriktiven Rauchverbot stark zu leiden hätten. Der Kommunikationstenor sei darauf hinausgelaufen, dass für die Raucher innerhalb der Gastrobetriebe Nischen zu schaffen seien, damit sie nicht vor der Türe rauchen müssten. An keiner Stelle sei den Stimmberechtigten suggeriert worden, dass dabei in Betrieben mit mehreren Räumen die Haupträume zu Raucherbereichen gemacht werden könnten. Die nunmehr erlassene Verordnung könne sich daher in keiner Weise auf eine diesbezügliche Mehrheitsmeinung des Volkes abstützen. Der Gesetzesrevision hätten viele Nichtraucher nur deshalb zugestimmt, weil sie den Rauchern nicht weiter zumuten wollten, zum Rauchen ins Freie gehen zu müssen. Dass nun die Nichtraucher diskriminiert würden, liege sicherlich nicht in der Absicht der Mehrheit der Stimmberechtigten. Wenn der Verordnungsinhalt im Vorfeld bekannt gewesen wäre, hätte es nach Ansicht der Antragsteller wohl keine Mehrheit für die Gesetzesrevision gegeben, zumal diese sehr knapp ausgefallen sei.
Es sei zu begrüssen, dass der Staat nicht über Gebühr in die Freiheitsrechte der Bürgerinnen und Bürger eingreifen solle. Das Tabakpräventionsgesetz sähe denn auch kein Rauchverbot vor, sondern das Verbot des Rauchens an Orten, in denen sich Menschen aufhalten, die nicht rauchen oder sonst dem Rauch nicht ausgesetzt sein möchten. Dies betreffe insbesondere auch sensible Personengruppen wie Kleinkinder, Kinder und Jugendliche, Menschen mit Bronchien- und Lungenproblemen, ältere Menschen usw. Die Verordnung stehe ferner auch in krassem Gegensatz zu den gleichzeitig mit öffentlichen Mitteln subventionierten Kampagnen zum Gesundheitsschutz und zu einem gesünderen Leben.
Nicht zuletzt gehe es auch um den Schutz des Personals im Gastgewerbe, welches nicht gezwungenermassen permanent dem Rauch ausgesetzt sein sollte. Die Gesetzesrevision sähe zwar insofern eine Unterminierung des Gesundheitsschutzes der im Gastgewerbe Beschäftigten vor, dass die Bedienung durch das Servierpersonal auch in den Raucherräumen erfolgen solle. Eine Alternative in Form von nicht bedienten Fumoirs sei aber leider vom Landtag nicht als Gegenvorschlag zur Gesetzesinitiative aus dem Volk der Volksabstimmung unterbreitet worden. Auf der Basis der Verordnung würden nun aber deutlich mehr Hauptgasträume, in denen sich das Personal mehrheitlich aufhalte, dem Rauch ausgesetzt sein. Dies vergrössere nicht nur den Kreis von unfreiwillig den Rauchimmissionen ausgesetzten Angestellten, sondern reduziere auch die Zahl raucharmer Arbeitsplätze für das Personal und damit die freie Wahl von Arbeitsstellen.
6.
Gestützt auf Art. 20 StGHG stellen die Antragsteller mit Eingabe vom 11. Mai 2009 den Antrag, der Staatsgerichtshof wolle die Verordnung über die Abänderung der Tabakpräventionsverordnung vom 14. April 2009 ,LGBl. 2009 Nr. 121, auf ihre Gesetzmässigkeit hin überprüfen und die Verordnung oder die in ihrer Eingabe beanstandeten Teile der Verordnung aufheben.
7.
Mit Schreiben vom 1. Juli 2009 reichte die Regierung des Fürstentums Liechtensteins ihre Gegenäusserung an den Staatsgerichtshof in Sachen Verordnungsprüfungsverfahren bezüglich Tabakpräventionsverordnung ein.
Nach Ansicht der Regierung stelle sich im Rahmen des Normprüfungsantrages die Frage, wie der Gesetzestext zu interpretieren sei. Es sei herrschende Lehre, dass bei einer Gesetzesinterpretation als erstes die grammatikalische Interpretation, also die Wortinterpretation, herangezogen werde. Nach der Wortinterpretation lasse das Gesetz eindeutig offen, ob mit dem Begriff "Räume" alle Arten von Räumen gemeint sein könnten oder ob eine Einschränkung auf Nebenräume vorgenommen werde. Die Regierung könne sich der Ansicht nicht anschliessen, dass aus Begrifflichkeiten wie "speziell gekennzeichnet" und "abgetrennt" der Schluss gezogen werden könne, dass nur Nebenräume als Raucherräume deklariert werden könnten. Die spezielle Kennzeichnung diene nach Ansicht der Regierung der Orientierung für die Gäste und solle verhindern, dass der Raucherraum ständig gewechselt werde. Die bauliche Abtrennung sei nach Überzeugung der Regierung eine Schutzmassnahme für die Nichtraucher. Es wäre demnach paradox, den Mehrraumbetrieben einen einzelnen Raucherraum zu gestatten und dann gleichzeitig keine bauliche Abtrennung vorzuschreiben, da sich der Rauch ansonsten im ganzen Gastbetrieb verteilen könnte und der Nichtraucherschutz somit faktisch aufgehoben wäre.
Als weitere Interpretationshilfe könnten die amtlichen Abstimmungsunterlagen und das Landtagsprotokoll herangezogen werden, da der Landtag dem Initiativbegehren nach eingehender Diskussion zugestimmt habe. In den amtlichen Abstimmungsunterlagen werde weder vom Landtag als Befürworter der Initiative noch von der Freien Liste als Referendumskomitee die Einschränkung auf Nebenräume thematisiert. Auch dem Landtagsprotokoll sei kein Hinweis auf eine mögliche Einschränkung auf Nebenräume zu entnehmen. Der Gesetzgeber habe daher offensichtlich keine Beschränkung auf Nebenräume vorgesehen. Dies werde auch durch die Tatsache gestützt, dass in den amtlichen Abstimmungsunterlagen nach Aussagen der Regierung die Selbstdeklaration der Wirte vom Landtag befürwortet werde. Mittels eines Grössenschlusses lasse sich daraus ableiten, dass der Wirt, wenn er selbst wählen können sollte, ob in seinen Räumlichkeiten geraucht werden dürfe oder nicht, auch bestimmen könne, in welchem Raum geraucht werden dürfe. Des Weiteren sei im Sinne der systematischen Interpretation darauf hinzuweisen, dass in Art. 4 Abs. 2 des Tabakpräventionsgesetzes das Wort "Nebenraum" explizit erwähnt sei beziehungsweise eine räumliche Einschränkung auf Nebenräume erfolge. Diese Tatsache sei ein weiteres Indiz, dass mit dem Begriff "Räume" in Art. 3 Abs. 1 lit. c Ziff. 1 TPG alle Arten von Räumen gemeint seien, da ansonsten wohl gleichartige Begrifflichkeiten hätten verwendet werden müssen. Die Initianten der Gesetzesinitiative, die Vereinigung Gastronomie Liechtenstein, hätten sich in ihrem Schreiben für eine Einschränkung auf Nebenräume ausgesprochen. Sie hätten ihren Willen aber nicht im Gesetzestext verankert.
In die Entscheidung der Regierung flössen auch Überlegungen zum faktischen Vollzug der Verordnung ein. Bei einer Einschränkung der Raucherräume auf Nebenräume wäre die Verwaltung nach Ansicht der Regierung an ihre Grenze gestossen: Es existiere keine Definition der Begriffe "Hauptraum" und "Nebenraum". Die Erarbeitung wäre Aufgabe der Regierung. Dies zu definieren sei aber kaum möglich: Zu viele Faktoren könnten als Parameter für die Definition des Begriffs "Hauptraum" herangezogen werden (Grösse, Anzahl Sitzplätze, Vorhandensein der Theke, Vorhandensein des Stammtisches, Frequentierung durch die Gäste, Umsatzzahlen etc.). Dadurch werde es praktisch unmöglich, Parameter für die Bestimmung des Hauptraumes festzulegen, ohne dass dadurch starke Ungerechtigkeiten zwischen den Betreibern auftreten würden, da jeder Gastronomiebetrieb eine andere räumliche und faktische Ausgangssituation habe und damit unzählige Kombinationsmöglichkeiten einer Definition des Hauptraumes entgegenstünden. Eine andere Möglichkeit wäre nach Ansicht der Regierung, die Definition des Hauptraumes in das Ermessen des Amtes für Lebensmittelkontrolle und Veterinärwesen (ALKVW) als vollziehendes Organ zu legen. Dies überschreite aber nach Meinung der Regierung das erträgliche Mass an Ermessensspielraum, damit würden das Legalitätsprinzip und das Bestimmtheitsgebot in inakzeptabler Weise strapaziert werden.
In Anbetracht dieser Überlegungen sei die Regierung zum Schluss gekommen, dass der Wortlaut des Gesetzestextes in die Verordnung zu übernehmen sei, da es nach Meinung der Regierung nicht gerechtfertigt sei, in der Verordnung die Raucherräume auf Nebenräume einzuschränken. Aus diesem Grund ersuche die Regierung den Staatsgerichtshof als Verfassungsgericht, dem Antrag auf Aufhebung der Verordnung zur Abänderung der Tabakpräventionsverordnung wegen Gesetzwidrigkeit keine Folge zu leisten. Sollte der Staatsgerichtshof zur gegenteiligen Auffassung gelangen, ersuche die Regierung den Staatsgerichtshof zur Setzung einer angemessenen Frist, bis zu welcher die Verordnung in Kraft bleiben solle. Damit bestehe für die Regierung die Möglichkeit zur Schaffung einer neuen Verordnung und den Gastronomen bliebe eine Übergangsfrist zur Anpassung an die rechtlichen Gegebenheiten.
8.
Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Begründung
1.
Nach Art. 20 Abs. 1 Bst. c StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof über die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit sowie über die Staatsvertragsmässigkeit von Verordnungen oder einzelnen Bestimmungen von Verordnungen auf Antrag von mindestens 100 Stimmberechtigten, wenn dieser innerhalb einer Frist von einem Monat seit der Kundmachung der Verordnung im Landesgesetzblatt gestellt wird. Die vorliegende Verordnungsanfechtung ist von 139 Stimmberechtigten erhoben worden. Der Staatsgerichtshof verlangt als Beleg für die Stimmberechtigung der Unterzeichner entsprechende Bestätigungen der jeweiligen Gemeindekanzleien (StGH 2004/18, LES 2006, 102 [104, Erw. 1]; StGH 2003/2, LES 2005, 281 [288]). Solche Bestätigungen wurden im Anlassfall für 139 Unterzeichner der Unterschriftenlisten beigebracht. Der Antrag auf Prüfung der Verordnung vom 14. April 2009 über die Abänderung der Tabakpräventionsverordnung, LGBl. 2009 Nr. 121, wurde innerhalb der bestimmten Frist erhoben; er ist entsprechend Art. 20 StGHG zulässig. Der Staatsgerichtshof hat daher über den Antrag zu erkennen. Im Verordnungsprüfungsverfahren ist namentlich kein besonderes Interesse nachzuweisen (Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, LPS Bd. 27, Vaduz 1999, 86; Andreas Schurti, Das Verordnungsrecht der Regierung des Fürstentums Liechtenstein, St. Gallen 1989, 387; vgl. auch StGH 2003/2, LES 2005, 281 [288, Erw. 1] und StGH 2004/18, LES 2006, 102 [104, Erw. 1]).
2.
Die Antragsteller ersuchen den Staatsgerichtshof, eine Prüfung der Verordnung über die Abänderung der Tabakpräventionsverordnung vorzunehmen. Sie machen geltend, die Verordnung verstosse gegen das Tabakpräventionsgesetz, insbesondere gegen Art. 3 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1. Nach dieser Bestimmung werden vom Rauchverbot nach Art. 3 Abs. 1 geschlossene Räume, welche speziell als Raucherräume gekennzeichnet und abgetrennt sind, ausgenommen.
Die Antragsteller beantragen, die Verordnung oder die in der Eingabe beanstandeten Teile der Verordnung aufzuheben. Die Antragsteller bezeichnen die beanstandeten Teile der Verordnung in ihrer Eingabe nicht ausdrücklich. Prüfungsgegenstand des vorliegenden Antrags ist jedoch klarerweise Art. 2 Abs. 6 der Verordnung, welcher Raucherräume im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 TPG definiert als "Räume gastgewerblicher Betriebe, die baulich so abgetrennt sind, dass kein ständiger Luftaustausch mit anderen Räumen besteht". Dabei ist in jedem gastgewerblichen Betrieb nur ein Raucherraum zulässig. Die restlichen Teile der Verordnung werden vor dem Staatsgerichtshof inhaltlich nicht bestritten.
3.
Die vorliegende Verordnung der Regierung stützt sich auf Art. 13 TPG, welcher die Regierung zum Erlass der zur Durchführung dieses Gesetzes erforderlichen Verordnung ermächtigt. Art. 8 Abs. 4 TPG, der die Regierung ermächtigt, mittels Verordnung die näheren Vorschriften zur Erteilung einer Bewilligung zur Führung eines Raucherbetriebs gemäss Art. 3 festzulegen, ist im vorliegenden Zusammenhang nicht einschlägig.
Nach Art. 92 Abs. 2 LV erlässt die Regierung die zur Durchführung der Gesetze erforderlichen Verordnungen, die nur im Rahmen der Gesetze erlassen werden dürfen. Der Regierung ist somit kein gesetzesvertretendes Rechtsverordnungsrecht übertragen, sondern nur die Durchführung von Gesetzen (StGH 2005/78, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 1977/10, LES 1981, 56 [57, Erw. 2]). Der Grundsatz der Gewaltenteilung verlangt, dass bei der Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen an den Verordnungsgeber die Grundsätze der Gesetzesdelegation eingehalten werden (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, N 1872). Der Staatsgerichtshof folgert aus dem in Art. 92 Abs. 4 LV verankerten Gesetzmässigkeitsprinzip, dass jede Verordnung zunächst eine genügende gesetzliche Grundlage benötigt (StGH 1996/1 und StGH 1996/2, LES 1998, 123 [125, Erw. 3.1]; StGH 1998/12, LES 1999, 215 [217, Erw. 2.2]; vgl. Herbert Wille, a. a. O., 290). Eine solche liegt dann vor, wenn die grundlegenden, primären, wichtigen Rechtsnormen nicht auf Verordnungs-, sondern auf Gesetzesstufe geregelt sind (StGH 1996/1 und StGH 1996/2, LES 1998, 123 [125, Erw. 3.1 mit Verweis auf StGH 1977/10]; StGH 2002/84, LES 2005, 252 [260, Erw. 2.2.4 mit Verweis auf StGH 1977/10]). Das Gesetz, auf das sich eine Verordnung stützt, muss zudem genügend bestimmt sein, somit die wesentlichen Merkmale der durch Verordnung auszuführenden Vorschriften enthalten. Es muss also umschreiben, welche Massnahmen durch die Ausführungsverordnung zu treffen sind (StGH 1977/11; Herbert Wille, a. a. O., 290). Eine gesetzliche Regelung muss die durch die Verordnung vorzunehmende Regelung in den Grundzügen vorzeichnen; es fällt in die Verantwortung der Volksvertretung, mindestens skizzenhaft die Regelung auch zukünftiger Lebenssachverhalte und die möglichen Anpassungen vorzugeben (StGH 1991/7; vgl. auch Herbert Wille, a. a. O., 290).
Die Verordnungen haben sich ihrerseits an den vom Gesetz gezogenen Rahmen zu halten und dürfen nicht gegen die Bestimmungen des Gesetzes und seinen Sinn und Zweck verstossen oder in verfassungsmässig gewährleistete Rechte der Bürger eingreifen. Gesetzesändernde oder gesetzesergänzende Verordnungen sind ausgeschlossen (vgl. StGH 2005/78, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 1986/7, LES 1987, 141 [144, Erw. 4]).
Im vorliegenden Fall darf die Verordnung der Regierung somit nur die durch das Gesetz vorgezeichnete Regelung konkretisieren; sie darf keine neuen Rechte und Pflichten begründen und muss sich an Sinn und Zweck des zu vollziehenden Gesetzes halten (StGH 2005/78, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]).
4.
Nach Art. 2 Abs. 6 der Verordnung ist in jedem gastgewerblichen Betrieb nur ein Raucherraum zulässig. Welcher Raum einer Gaststätte dies ist, lässt die Verordnung bewusst offen. Somit stellt sich die Frage, ob unter dem Begriff "Räume" in Art. 3 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 TPG lediglich Nebenräume zu verstehen sind, oder ob auch der eigentliche Hauptraum eines Gastronomiebetriebs darunter fallen kann. Dies ist durch Auslegung zu ermitteln. Die Antragsteller machen geltend, dass unter dem Begriff nicht der normale Gastraum verstanden werden könne; aus dem Gesetzestext könne nicht geschlossen werden, dass die Nichtraucher in Nischen oder abgesonderte Gaststättenbereiche verbannt würden.
Die Regierung bringt demgegenüber vor, der Gesetzestext lasse nach der Wortinterpretation eindeutig offen, ob mit dem Begriff "Räume" alle Arten von Räumen gemeint sein könnten oder ob eine Einschränkung auf Nebenräume vorgenommen werde. Die Regierung könne sich der Ansicht nicht anschliessen, dass aus Begrifflichkeiten wie "speziell gekennzeichnet" und "abgetrennt" der Schluss gezogen werden könne, dass nur Nebenräume als Raucherräume deklariert werden könnten. Die Tabakpräventionsverordnung, die in Ausführung dieser Bestimmung erlassen worden sei, verstehe in Art. 2 Abs. 6 unter Raucherräumen "Räume gastgewerblicher Betriebe, die baulich so abgetrennt sind, dass kein ständiger Luftaustausch mit anderen Räumen besteht". Dies lasse den Wirten nach Auffassung der Regierung die freie Entscheidung, ob der Haupt- oder ein Nebenraum der Gaststätte als Raucherraum ausgestaltet werde.
Aufgabe der Gesetzesauslegung ist es, den Sinn einer Rechtsnorm zu ermitteln bzw. die Bedeutung eines Gesetzes zu erkennen (Karl Larenz/Claus-Wilhelm Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 4. Aufl., Berlin/Heidelberg/New York 2004, 133 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, a. a. O., N 80; Rolf Wank, Die Auslegung von Gesetzen, 4. Aufl., Köln/München 2008, 29). Abzuzielen ist dabei auf die Ermittlung des wahren Willens des Gesetzgebers und seine vernünftige Verwirklichung nach den Grundsätzen der Gerechtigkeit (StGH 1972/5; Herbert Wille, a. a. O., 310). Dabei ist der Wortlaut zwangsläufig der Ausgangspunkt der Auslegungstätigkeit (StGH 1998/37, LES 2001, 69 [71, Erw. 2.4]). Der Gesetzeswortlaut ist nach der Rechtsprechung jedoch nur ein, wenn auch ein gewichtiges Auslegungselement. Das Gesetz erschliesst sich unter Umständen erst nach Berücksichtigung weiterer, insbesondere systematischer, historischer und teleologischer Auslegungselemente (OGH 10 C 1998/000585, LES 2005, 113 ff.) Wolfram Höfling, Die liechtensteinische Grundrechtsordnung, LPS Bd. 20, Vaduz 1994, 44).
4.1
Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch ab. Massgebliches Element ist dabei der Gesetzestext (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, a. a. O., N 91 ff.); abzustellen ist auf den allgemeinen Sprachgebrauch (Ernst A. Kramer, Juristische Methodenlehre, 2. Aufl., Bern 2005, 75; Karl Larenz/Claus-Wilhelm Canaris, a. a. O., 141).
Entgegen älterer Auffassung bildet der Wortlaut einer Bestimmung nicht die Grenze ihrer Auslegung (Wolfram Höfling, a. a. O., 44). Eine vom Wortlaut abweichende Auslegung einer Gesetzesbestimmung findet allerdings dort ihre Grenzen, wo eine solche geeignet wäre, das demokratische Gesetzgebungsverfahren zu beeinträchtigen. Unter diesem Gesichtspunkt ist zu beachten, dass sich der Stimmbürger und die Stimmbürgerinnen gerade im Zusammenhang mit Grundrechtseingriffen darauf verlassen können müssen, dass aus dem Gesetzestext die wesentlichen Auswirkungen einer Regelung ersichtlich sind, um somit die echte Meinungsbildung über die Opportunität der Ergreifung des Referendums zu ermöglichen (StGH 1999/11, LES 2002, 196 [205, Erw. 5.4]; StGH 1996/29, LES 1998, 13 [17, Erw. 2.3.3]).
Unter dem Begriff "Raum" werden nach allgemeinem Sprachgebrauch allseits von Baustoffen umfasste Teile eines Gebäudes verstanden. Art. 2 Abs. 1 Ziff. 1 TPG definiert "geschlossene Räume" als eine in Länge, Breite und Höhe fest eingegrenzte räumliche Ausdehnung. Gemäss Art. 170b Abs. 1 des Sachenrechts vom 31. Dezember 1922 (SR, LGBl. 1923 Nr. 4) sind Wohnungen und Räume "in sich abgeschlossen", müssen also immer drei Dimensionen (Boden, Dach und Wände) aufweisen (Antonius Opilio, Sachenrecht des Fürstentums Liechtenstein, Kurzkommentar, Dornbirn 2009, Art. 170b). Allein aus dem Begriff des Raumes lässt sich nicht ableiten, ob damit der Hauptraum eines Gebäudes oder ein beliebiger kleinerer Nebenraum gemeint ist. Art. 3 Abs. 1 Bst. c TPG verwendet den Begriff des "geschlossenen Raumes" sowohl für den Grundsatz (Rauchverbot) als auch für die Ausnahme (Raucherraum, Ziff. 1).
Der Regierung ist zuzustimmen, wenn sie festhält, dass das Gesetz nach der Wortinterpretation offen lasse, ob mit dem Begriff "Räume" alle Arten von Räumen gemeint sein könnten oder ob eine Einschränkung auf Nebenräume vorgenommen werde. Der Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 TPG ist somit nicht eindeutig; es sind weitere Gesichtspunkte in die Auslegung der Bestimmung miteinzubeziehen.
4.2
Bei der systematischen Interpretation wird der Sinn einer Rechtsnorm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den systematischen Zusammenhang, in dem sie sich in einem Gesetz präsentiert (Karl Larenz/Claus-Wilhelm Canaris, a. a. O., 145; Ernst A. Kramer, a. a. O., 76 f.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, a. a. O., N 97). Dabei kann auch das Verhältnis einer Norm zu anderen Vorschriften im selben Erlass berücksichtigt werden. Das TPG spricht auch in weiteren Bestimmungen von "Räumen", so neben Art. 3 Abs. 1 Bst. c in Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b sowie in Art. 4 Abs. 2 TPG.
Liegt wie im vorliegenden Fall eine Teilrevision eines Gesetzes vor, ist diese im Sinne des Gesamtgesetzes auszulegen (vgl. zur inhaltlichen Einheit der Rechtsordnung Ernst A. Kramer, a. a. O., 84; Rolf Wank, a. a. O., 55 ff.). Das TPG geht vom Grundsatz des Rauchverbotes aus; mit der durch die Initiative bewirkten Revision soll durch die Ermöglichung von Ausnahmen eine Lockerung dieses Grundsatzes erreicht werden, hingegen nicht dessen Aufhebung. Dafür spricht auch, dass die Bestimmung weiterhin unter Art. 3 mit dem Titel "Rauchverbot" eingeordnet ist.
In diesem Zusammenhang vermag der Hinweis der Regierung, dass in Art. 4 Abs. 2 im Gegensatz zu Art. 3 Abs. 1 Bst. c TPG ausdrücklich von einem "Nebenraum" gesprochen wird, als Gegenargument nicht zu überzeugen.
4.3
Die historische Auslegung stellt auf den Sinn ab, der einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung beigelegt wurde; eine Norm soll so gelten, wie sie vom Gesetzgeber vorgesehen worden war. Namentlich bei neueren Erlassen darf der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden (vgl. Karl Larenz/Claus-Wilhelm Canaris, a. a. O., 149 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, a. a. O., N 101; Ernst Zeller, Auslegung von Gesetz und Vertrag, Zürich 1989, 223 ff.).
Unterschieden wird zwischen subjektiv und objektiv historischer Auslegung. Die subjektiv historische Auslegung zielt auf die Ermittlung des Sinns, den die Verfasser einer Norm bzw. der historische Gesetzgeber dieser beilegten; die objektiv historische Auslegung fragt nach der Bedeutung, die einer Norm durch die allgemeine Betrachtung zur Zeit ihrer Entstehung gegeben wurde (vgl. Wolfram Höfling, a. a. O., 45).
Nach der Rechtsprechung ist bei der Auslegung eines Gesetzes auf dessen Entstehungsgeschichte und insbesondere auf die sog. Gesetzesmaterialien erst und nur dann zurückzugreifen, wenn die Ausdrucksweise des Gesetzes zweifelhaft ist. Nach herrschender Ansicht steht vielmehr die Norm selbst mit ihrem Wortlaut, ihrer Systematik und ihrem Zusammenhang mit anderen Normen über der Meinung der Redaktoren (OGH 1 Eg 86/2000-13, LES 2001, 133 ff.). Gerade in der Referendumsdemokratie darf eine für nicht am Gesetzgebungsprozess beteiligte Dritte offensichtliche Auslegung einer Norm nicht ohne weiteres unter Bezugnahme auf die Gesetzesmaterialien umgestossen werden. Unter diesem Blickwinkel erscheint es angebracht, die historische Auslegung in solchen Fällen eher zurückhaltend zu verwenden (StGH 1998/37, LES 2001, 69 [71, Erw. 2.4]). Eine für Dritte offensichtliche Auslegung der Norm besteht im Fall von Art. 3 Abs. 1 Bst. c TPG gerade nicht. Daher ist im Folgenden auf die Entstehungsgeschichte der Bestimmung einzugehen.
Beim Tabakpräventionsgesetz handelt es sich um ein sehr junges Gesetz, datierend vom 13. Dezember 2007. Die Gesetzesrevision von Art. 3 Abs. 1 Bst. c TPG vom März/April 2009 beruht formell auf einem Beschluss des Landtages; sie entspricht jedoch im Wortlaut der Vorlage, welche die Vereinigung Gastronomie Liechtenstein im Sommer 2008 als Volksinitiative eingereicht hat. Daher spielt auch die Meinung der ursprünglichen Initianten eine Rolle.
Die Initianten begründeten ihre Initiative bei der Einreichung zwar nicht. Sie erläuterten ihr Begehren jedoch im Rahmen des Abstimmungskampfes dahingehend, dass mit der Initiative lediglich die Ermöglichung von Ausnahmen im Sinne von einzelnen Raucherräumen oder als weitere Ausnahme Raucherbetriebe bezweckt sei (Liechtensteiner Vaterland vom 18. Februar 2009, S. 1, sowie vom 17. März 2009, S. 1). Die Möglichkeit, den Hauptraum einer Gaststätte als Raucherraum auszugestalten, sei dadurch nicht gegeben; unter Raucherräumen seien Nebenräume einer Gaststätte zu verstehen.
Auch die Regierung geht in ihrem Bericht an den Landtag betreffend die Vorprüfung der Volksinitiative davon aus, dass die bestehende Konzeption des grundsätzlichen Rauchverbots durch Ausnahmen zugunsten der gastgewerblichen Betriebe gelockert werden solle.
In der Landtagsdebatte zur Vorprüfung der Volksinitiative zur Abänderung des Gesetzes über den Nichtraucherschutz und Werbung für Tabakerzeugnisse (Geschäftsnr. 116/2008) vom 16. September 2008 wurde die mangelnde Klarheit des Initiativtextes kritisiert. Es sei aus dem Text nicht unmittelbar klar ersichtlich, wie weit diese Regelung gehen solle. Es sei ein Mangel an Bestimmtheit des Textes zu kritisieren (Abg. Paul Vogt).
Einzelne Abgeordnete wiesen ausdrücklich darauf hin, mit der Regelung solle eine Anpassung an die Regelungen in den Nachbarländern erreicht werden.
Die Regierung vertrat in der Debatte im Landtag die Ansicht, die Initiative habe die Stossrichtung, der Gastronomie in Mehrraumbetrieben die Möglichkeit zu geben, geschlossene Raucherräume einzurichten. Der Rest des Lokals wäre dann rauchfrei. Die Möglichkeit, Einraumgastbetriebe als Raucherbetriebe zu bewilligen, werde geschaffen, weil diese sonst stets komplett rauchfrei sein müssten.
Zusammenfassend ergibt die subjektiv historische Auslegung kein eindeutiges Resultat. Die Initianten gehen - obwohl die Initiative keine offizielle Begründung enthält - klar davon aus, dass Raucherräume als Nebenräume zu verstehen sind. Der Wille des Gesetzgebers lässt sich entgegen der Ansicht der Regierung nicht eindeutig ermitteln, da die Debatte im Landtag kein klares Ergebnis zeigt. Zudem ist der geltende Gesetzestext aufgrund verschiedener Verfahren mit unterschiedlichen Akteuren (Initiative, Landtagsbeschluss, Referendum) zustande gekommen.
Aus objektiver Sicht wurde davon ausgegangen und wurde den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern kommuniziert, dass der Grundsatz des Rauchverbots auch mit Annahme der Initiative erhalten bleibe und lediglich die Beseitigung der Diskriminierung der Raucher beabsichtigt sei. Die Gesetzesänderung wurde somit allgemein in dem Sinne begründet, dass die Möglichkeit der Führung von Raucherräumen als Nebenräume eröffnet werde. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis sollte nicht geändert und die Selbstdeklaration nicht als Grundsatz eingeführt werden. Zudem sollten im Sinne einer Anlehnung an die Regelungen im benachbarten Ausland vorhandene Wettbewerbsnachteile beseitigt werden.
4.4
Die teleologische Auslegung stellt ab auf die Zweckvorstellung, die mit einer Rechtsnorm verbunden ist. Der Wortlaut einer Norm soll nicht isoliert, sondern im Zusammenhang mit den Zielvorstellungen des Gesetzgebers betrachtet werden (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, a. a. O., N 120; Wolfram Höfling, a. a. O., 45; Karl Larenz/Claus-Wilhelm Canaris, a. a. O., 149 ff.).
Mit der Statuierung des Grundsatzes des Rauchverbotes wird das Verfassungsziel des Gesundheitsschutzes als einem der höchsten Polizeigüter verfolgt, ebenso der Schutz von Grundrechten Dritter. Der Grundsatz beruht auf einer Güterabwägung des Gesetzgebers zwischen der Freiheit der Raucher und dem Schutz Dritter vor schädlichen Auswirkungen des Passivrauchens. Die Gesetzgebung verpflichtet in diesem Bereich die Behörden, die Bürger vor dessen negativen Folgen zu schützen (in diesem Sinne auch BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 zu 1 BvR 3262/07, BvR 402/08 und 1 BvR 906/08). Der liechtensteinische Gesetzgeber hat diese Wertentscheidung mit dem Grundsatz des Rauchverbotes in Art. 3 Abs. 1 Bst. c TPG vorgenommen.
Mit Art. 3 Abs. 1 Bst. c TPG wird ein allgemeines Rauchverbot in geschlossenen Räumen gastgewerblicher Betriebe statuiert. Durch Ziff. 1 werden jedoch geschlossene Räume, welche speziell als Raucherräume gekennzeichnet und abgetrennt sind, davon ausgenommen. Mit dieser Ausnahme wird es den Gastwirten ermöglicht, so genannte Fumoirs einzurichten, in denen das Rauchen trotz generell geltendem Rauchverbot in Gaststätten und Restaurants gestattet ist. Es handelt sich somit um eine Ausnahme vom Grundsatz der Rauchfreiheit von Räumen in Gastronomiebetrieben. Normzweck ist erklärtermassen die Aufhebung der Diskriminierung der Raucher, damit sich diese zum Rauchen nicht stets ins Freie zu begeben haben.
Mit dem Grundsatz des Rauchverbots und dessen Sinn, die Gesundheit Dritter zu schützen, ist ein Wahlrecht der einzelnen Gastwirte nicht zu vereinbaren. Der Grundsatz und der dadurch bewirkte Schutz muss somit nicht nur insgesamt, sondern auch in jedem einzelnen Restaurant aufrecht erhalten werden.
Für gastgewerbliche Betriebe, welche über nur einen Gastraum verfügen, werden Ausnahmen vom Rauchverbot zugelassen, sofern sie vom Amt für Lebensmittelkontrolle und Veterinärwesen als Raucherräume genehmigt sind (sog. Raucherbetriebe nach Ziff. 2). Diese Bestimmung bezweckt, Betrieben mit nur einem Gastraum die Führung als Raucherbetrieb deshalb zu ermöglichen, weil sie sonst gegenüber Betrieben mit mehreren Gasträumen benachteiligt wären und stets gänzlich rauchfrei sein müssten.
Diese Ausnahme bedeutet jedoch nicht, dass Gaststätten mit mehreren Räumen als weniger weitgehende Massnahme den Hauptraum zum Raucherraum machen können; dies entspricht nicht der Zwecksetzung von Art. 3 Abs. 1 Bst. c TPG. In Einraumbetrieben stellt sich die Frage nach der Abgrenzung von Haupt- und Nebenraum nicht; es sind in Ziff. 1 und Ziff. 2 unterschiedliche Sachverhalte zu beurteilen. Raucherbetriebe sind als Sonderfälle zu betrachten, bei denen von anderen faktischen Gegebenheiten auszugehen ist.
Würde es Betrieben mit mehreren Gasträumen gestattet, ihren Hauptgastraum als Raucherraum einzurichten, würden eigentliche Nichtraucherräume geschaffen; dies würde dem Zweck von Art. 3 Abs. 1 Bst. c TPG, Ausnahmen vom Grundsatz der Rauchfreiheit zu ermöglichen, zuwiderlaufen. Dafür spricht auch die Anforderung in Art. 3 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 TPG, dass solche Räume abgetrennt sein müssen; darunter kann nur gemeint sein, dass Raucherräume vom Rest der Gaststätte - dem Hauptteil -, die rauchfrei ist, abgetrennt sein müssen, und nicht von einem allfälligen Nichtraucherraum.
Mit der Revision des TPG wurde nicht bezweckt, die Selbstdeklaration einzuführen oder den Wirten eine Wahlfreiheit zu überlassen. In jedem Betrieb muss die Einrichtung eines Raucherraums Ausnahmecharakter haben. Das Erfordernis der Abtrennung für Raucherräume dient einerseits dem Schutz der Nichtraucher insofern, als der Rauch nicht in die Nichtraucherbereiche der Gaststätte dringen kann, und andererseits der Klarstellung, dass es sich hierbei um eine auch in der Realität wahrnehmbare Ausnahme vom Grundsatz der Rauchfreiheit von Gastronomiebetrieben handelt. Das Erfordernis der Abtrennung hat somit entgegen der Ansicht der Regierung nicht nur Kennzeichnungscharakter.
Der Normzweck von Art. 3 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 TPG gebietet, dass unter der Formulierung "geschlossene Räume, welche speziell als Raucherräume gekennzeichnet und abgetrennt sind", Nebenräume einer Gaststätte zu verstehen sind, jedoch nicht der eigentliche Hauptraum. Die freie Wahl des Raumes durch den Gastwirt würde zur Aufhebung des Grundsatzes des Rauchverbotes führen.
4.5
Als zusätzliches Auslegungselement dient die Rechtsvergleichung (Wolfram Höfling, a. a. O., 46 f.; Ernst A. Kramer, a. a. O., 230). Der Blick auf die Regelungen im benachbarten Ausland zeigt, insbesondere der Schweiz und Österreich, ein ähnliches Bild.
Im Kanton St. Gallen gilt als Grundsatz, dass das Rauchen in allgemein zugänglichen, geschlossenen Räumen verboten ist, ausgenommen in Rauchzimmern (Art. 52quater Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 28. Juni 1979, sGS 311.1). In gastgewerblichen Betrieben sind - unter zusätzlichen Voraussetzungen - gemäss Art. 52quinquies Rauchzimmer auf höchstens einem Drittel der Schankfläche in geschlossenen Räumen zulässig. Die Beschränkung der Rauchzimmer auf maximal einen Drittel der gesamten Schankfläche macht deutlich, dass es sich beim Rauchzimmer nicht um den Hauptraum der Gaststätte handeln kann.
Im Kanton Graubünden ist nach Art. 15a Abs. 1 Bst. b des Gesundheitsgesetzes vom 2. September 1983 das Rauchen verboten in öffentlich zugänglichen geschlossenen Räumen, soweit es nicht in entsprechend gekennzeichneten separaten Nebenräumen für Raucher erfolgt.
Die österreichische Regelung erlaubt Raucherräume, wenn gewährleistet ist, dass der Tabakrauch nicht in die Nichtraucherräume gelangt. Weiter muss der Nichtraucherbereich gemäss ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung der Hauptraum sein und mindestens 50 Prozent der zur Verabreichung von Speisen und Getränken bestimmten Plätze umfassen (§ 13a des Tabakgesetzes, BGBl. Nr. 431/1995, geändert durch BGBl. I Nr. 120/2008).
Auch die neue, noch nicht in Kraft stehende bundesgesetzliche Regelung in der Schweiz sieht ein grundsätzliches Rauchverbot in Restaurations- und Hotelbetrieben vor (Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes zum Schutz vor Passivrauchen vom 3. Oktober 2008). Nach Abs. 2 kann jedoch in besonderen Räumen das Rauchen gestattet werden, sofern sie abgetrennt, besonders gekennzeichnet und mit ausreichender Belüftung versehen sind (Raucherräume). Die dazugehörige Verordnung des Bundesrates (Passivrauchschutzverordnung, PRSV) sieht im Entwurf vor, dass Raucherräume eine Fläche von höchstens 80 Quadratmetern aufweisen dürfen (Art. 3 Abs. 3 PRSV). Ihre Fläche darf zudem höchstens einen Drittel der Gesamtfläche der Ausschankräume betragen (Art. 4 Bst. a PRSV).
Aus den gesetzlichen Regelungen in den Nachbarländern, auf die in der Landtagsdebatte ausdrücklich Bezug genommen worden ist, ergibt sich, dass unter "Raucherräumen" durchgehend Nebenräume (je nach Regelung als "besondere Räume" bezeichnet oder auf eine bestimmte Teilfläche des Gesamtraumes beschränkt) verstanden werden. Nirgends wird unter einem Raucherraum der Hauptraum der Gaststätte verstanden.
4.6
Die Auslegung nach systematischen, historischen, telelogischen und rechtsvergleichenden Gesichtspunkten ergibt, dass unter dem Begriff "Raum" in Art. 3 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 TPG nur ein Nebenraum einer Gaststätte gemeint sein kann, da in Gastronomiebetrieben weiterhin als Grundsatz ein Rauchverbot gilt (vgl. auch die Überschrift von Art. 3 TPG). Indem die Verordnung der Regierung es den Gastronomen überlässt, welcher Raum (Haupt- oder Nebenraum) ihrer Gaststätte der Raucherraum sein soll, überschreitet sie den Spielraum, welchen ihr Art. 13 TPG bei der Vollziehung des Gesetzes überlässt, indem sie über die Vorgaben des Gesetzes hinausgeht. Art. 2 Abs. 6 der Verordnung der Regierung über die Abänderung der Tabakpräventionsverordnung verstösst somit gegen Art. 3 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 TPG.
5.
Die Regierung macht aus Überlegungen zum faktischen Vollzug der Verordnung in ihrer Stellungnahme schliesslich geltend, bei einer Einschränkung der Raucherräume auf Nebenräume würde die Verwaltung an ihre Grenzen stossen: Da keine Definition der Begriffe "Hauptraum" und "Nebenraum" existiere, wäre die Erarbeitung Aufgabe der Regierung; dies sei aber kaum möglich, da zu viele Faktoren als Parameter herangezogen werden könnten. Die Regierung macht geltend, sie wähle in ihrer Verordnung jene Umsetzung des Gesetzes, die dem tatsächlichen Vollzug am wenigsten Probleme bereite.
Richtig ist, dass die Auslegung von Gesetzen auf ein vernünftiges und praktikables Ziel auszurichten ist; der Auslegende hat auch auf das Resultat der Auslegung zu achten. Die Gewichtung der verschiedenen Auslegungselemente im Einzelfall enthält somit ein Element der Wertung (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, a. a. O., N 135).
Die Regelungen in den Nachbarländern zeigen jedoch, dass die Erarbeitung einer Definition der Begriffe "Hauptraum" und "Nebenraum" durchaus möglich ist. Hinzu kommt, dass das Tabakpräventionsgesetz den Begriff des Nebenraumes in Art. 4 Abs. 2 TPG in Bezug auf Pflege- und Altersheime, Spitäler sowie Einrichtungen des Straf- und Massnahmenvollzugs selbst verwendet; auch aufgrund dieser Tatsache ist im Übrigen bereits eine Definition des Begriffes notwendig.
6.
Aus Sicht des Staatsgerichtshofes verstösst Art. 2 Abs. 6 der Verordnung über die Abänderung der Tabakpräventionsverordnung vom 14. April 2009 (LGBl. 2009 Nr. 121) gegen Art. 3 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 TPG, weshalb spruchgemäss zu entscheiden war.
7.
Die Regierung ersucht den Staatsgerichtshof im Falle der Aufhebung der Verordnung zur Abänderung der Tabakpräventionsverordnung wegen Gesetzwidrigkeit um Setzung einer angemessenen Frist, bis zu welcher die Verordnung in Kraft bleiben solle, damit für die Regierung die Möglichkeit zur Schaffung einer neuen Verordnung bestehe und den Gastronomen eine Übergangsfrist zur Anpassung an die rechtlichen Gegebenheiten bleibe.
Die Aufhebung einer Norm wegen Gesetzes- bzw. Verfassungswidrigkeit wird grundsätzlich mit der Kundmachung wirksam; die Veröffentlichung ist somit für die Rechtswirksamkeit der Aufhebung konstitutiv (Herbert Wille, a. a. O., 343; Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 804). Ausgenommen sind Fälle, in denen der Staatsgerichtshof für deren Wirksamkeit eine Frist von längstens einem Jahr bestimmt (Art. 21 Abs. 3 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 StGHG). In diesem Fall wirkt die Aufhebung erst mit Ablauf dieser Frist (vgl. Tobias Michael Wille, a. a. O., 803 f.; Wolfram Höfling, Die Verfassungsbeschwerde zum Staatsgerichtshof, LPS Bd. 36, Vaduz 2003, 193; Andreas Schurti, a. a. O., 391 und 393). Für die Dauer der Frist bleibt die aufgehobene Verordnung gültig (vgl. StGH 1994/6, LES 1995, 16 [23, Erw. 7]).
Der Regelfall ist, dass die Aufhebung an keine Frist gebunden wird. Nach h. L. sprechen dafür rechtsstaatliche Überlegungen. Von der Fristsetzung solle nur im äussersten Notfall Gebrauch gemacht werden (vgl. Herbert Wille, a. a. O., 346; Tobias Michael Wille, a. a. O., 804). Die Fristsetzung ermöglicht das Verhindern von Rechtsunsicherheiten aufgrund eines regelungslosen Zustandes (vgl. StGH 1983/6, LES 1984, 73 [74, Erw. 4]); sie ist daher nur dann geboten, wenn die durch die Aufhebung eintretende Rechtslücke zu rechtspolitisch unerfreulichen Zuständen führen würde (StGH 1995/20, LES 1997, 30 [38, Erw. 4.4 ff.]; Herbert Wille, a. a. O., 347).
Bei sofortigem Ausserkrafttreten der aufgehobenen Bestimmung würde sich der rechtliche Rahmen für die betroffenen Wirte innert kurzer Zeit erneut grundlegend ändern: Es gälte per sofort wieder ein vollständiges Rauchverbot, wie es vor der Einfügung des Ausnahmetatbestandes in Kraft gestanden hatte. Dies hätte zur Folge, dass zum Teil bereits erfolgte Umstellungen sofort wieder rückgängig gemacht werden müssten. Es erscheint daher angemessen, sowohl dem Verordnungsgeber als auch den Wirten eine Zeitspanne für die Anpassung an den neuen Rechtszustand zuzugestehen. Es besteht im konkreten Fall weder ein dringendes öffentliches Interesse noch eine grosse faktische Notwendigkeit an einer sofortigen Ausserkraftsetzung der angefochtenen Verordnung.
Aus diesem Grund wird die Rechtswirksamkeit der Aufhebung dieser Bestimmung um 6 Monate ab dem Tage der Kundmachung aufgeschoben.
8.
Aufgrund all dieser Erwägungen war spruchgemäss zu entscheiden.