StGH 2012/083
StGH 2012/83
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03.09.2012
StGH
Urteil
Sprüche: - nicht vergeben -
StGH 2012/83
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 3. September 2012, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, Univ.-Doz. Dr. Peter Bussjäger, Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller und lic. iur. Siegbert Lampert als Richter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin
über den Antrag des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein vom 23. Mai 2012, die Bestimmung des Art. 30a Abs. 2 Bst. d des Gesetzes vom 18. Juni 2004 über die Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz; FMAG), LGBl. 2004 Nr. 175 i. d. F. LGBl. 2011 Nr. 44, sowie die Bestimmung des Art. 16 Abs. 1 Bst. b der Verordnung vom 25. Januar 2011 über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz (FMA-Abgaben- und Gebührenverordnung; FMA-AGV), LGBl. 2011 Nr. 54, als verfassungswidrig aufzuheben,
zu Recht erkannt:
1.Dem Antrag wird Folge gegeben.
2.Art. 30a Abs. 2 Bst. d des Gesetzes vom 18. Juni 2004 über die Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz; FMAG), LGBl. 2004 Nr. 175 i. d. F. LGBl. 2011 Nr. 44, wird als verfassungswidrig aufgehoben.
3.Art. 16 Abs. 1 Bst. b der Verordnung vom 25. Januar 2011 über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz (FMA-Abgaben- und Gebührenverordnung; FMA-AGV), LGBl. 2011 Nr. 54, wird als gesetz- und verfassungswidrig aufgehoben.
4.Die Aufhebung tritt am 1. Juli 2013 in Kraft.
5.Ziffer 2, 3 und 4 des Urteilsspruches sind von der Regierung gemäss Art. 19 Abs. 3 i. V. m. Art. 21 Abs. 3 StGHG unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen.
6.Die Gerichtskosten trägt das Land Liechtenstein.
Sachverhalt
1.
Beim Verwaltungsgerichtshof ist derzeit die Beschwerdesache zu VGH 2012/52 des Beschwerdeführers A, Rechtsanwalt, xxxx, Vaduz, anhängig. Es geht dabei um die Frage, ob der Beschwerdeführer als ein in der Rechtsanwaltsliste eingetragener Rechtsanwalt eine Aufsichtsabgabe an die Finanzmarktaufsicht (FMA) zu entrichten hat.
1.1
Mit Verfügung vom 29. Februar 2012 verpflichtete die Finanzmarktaufsicht den Beschwerdeführer für das Jahr 2011 eine provisorische Aufsichtsabgabe in Höhe von CHF 457.55 zu bezahlen. Sie begründete dies damit, dass Rechtsanwälte als "Andere Finanzintermediäre" eine fixe Grundabgabe im Sinne von Art. 30a Abs. 2 Bst. d und Abs. 4 des Gesetzes über die Finanzmarktaufsicht (FMAG), LGBl. 2004 Nr. 175, zu zahlen hätten, die gemäss Art. 16 Abs. 1 Bst. b der Verordnung über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz (FMA-AGV), LGBl. 2011 Nr. 54, CHF 500.00 (aliquot für 2011: CHF 457.55) betrage.
1.2
Die Verfügung der FMA vom 29. Februar 2012 wurde von der Beschwerdekommission der Finanzmarktaufsicht mit Beschluss vom 5. April 2012 bestätigt. Gegen diesen Entscheid der Beschwerdekommission der Finanzmarktaufsicht erhob der Beschwerdeführer Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, dass er als Rechtsanwalt, welcher weder Steuerberatung durchführe noch für Klienten an der Planung und Durchführung von Finanz- oder Immobilientransaktionen mitwirke, nicht in die Kategorie "Andere Finanzintermediäre" falle, welche das Abgabesubjekt von Art. Art. 30a Abs. 2 Bst. d darstelle. Weiter macht er geltend, dass Art. 30a FMAG keine Höhe der Aufsichtsabgabe normiere und daher als Norm zur Festsetzung einer Abgabe untauglich bzw. unvollständig sei.
2.
Der Verwaltungsgerichtshof beschloss in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 31. Mai 2012, das Beschwerdeverfahren zu VGH 2012/052 zu unterbrechen und beim Staatsgerichtshof die Aufhebung des Art. 30a Abs. 2 Bst. d FMAG und des Art. 16 Abs. 1 Bst. b FMA-AGV wegen Verfassungswidrigkeit zu beantragen.
Den Normkontrollantrag begründet der Verwaltungsgerichtshof wie folgt:
Im Beschwerdeverfahren zu VGH 2012/052 gehe es um die Frage, ob der Beschwerdeführer als ein in die Rechtsanwaltsliste eingetragener Rechtsanwalt eine Aufsichtsabgabe an die Finanzmarktaufsicht (FMA) zu entrichten habe.
Der Staatsgerichtshof habe sich in seinem Urteil vom 22. Juni 2010, StGH 2010/024, mit der erforderlichen gesetzlichen Grundlage für die Erhebung von Aufsichtsabgaben befasst. Er sei zum Schluss gekommen, dass die in Art. 30 Abs. 2 FMAG, i. d. F. LGBl. 2009 Nr. 362, enthaltenen Bemessungskriterien nicht ausreichend seien und die zu erwartende Abgabeschuld weder für die Stimmbürger hinsichtlich der Ergreifung des Referendums noch für den einzelnen Beaufsichtigten betreffend die zu erwartende Abgabelast hinreichend bestimmbar und voraussehbar sei. Der Verordnungsgeber regle das Wichtige, dass heisse die Bemessung und die Höhe der einzelnen, den Aufsichtspflichtigen treffenden Abgabe. Weil zentrale Elemente des Abgaberechtsverhältnisses auf der Gesetzesebene fehlten, liege eine unzulässige Delegation an die Regierung vor.
Nach der strengen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes zur Gesetzmässigkeit der Steuern, zu denen auch die Aufsichtsabgaben als voraussetzungslos geschuldet zählten, sei auch der nunmehr in Kraft stehende Artikel 30a FMAG zu unbestimmt. In dessen Abs. 1 würden zwar der Abgabetatbestand und der Kreis der Abgabepflichtigen genannt. Zur Bemessung der Aufsichtsabgabe werde aber lediglich festgelegt, dass die gesamten Aufsichtsabgaben, also die fixen Grundabgaben und die variablen Zusatzabgaben für alle Aufsichtsbereiche CHF 10 Mio. nicht überschreiten dürften. Aus dieser Bestimmung sei für den einzelnen Beaufsichtigten die von ihm geschuldete Aufsichtsabgabe, insbesondere die fixe Grundabgabe, nicht hinreichend bestimmbar und voraussehbar. Die Höhe der fixen Grundabgabe sei aufgrund der Delegation des Art. 30a Abs. 9 FMAG nur aus der FMA-AGV ersichtlich, was dem Gesetzmässigkeitsprinzip widerspreche.
Der Beschwerdeführer als in die Liste der Rechtsanwälte eingetragener Rechtsanwalt unterstehe der Aufsicht der FMA und falle unter den Aufsichtsbereich "Andere Finanzintermediäre" (Art. 30a Abs. 1 und 2 FMAG). Die fixe Grundabgabe für den Aufsichtsbereich "Andere Finanzintermediäre" sei in Art. 16 Abs. 1 FMA-AGV festgelegt. Die Rechtsanwälte fielen unter Art. 16 Abs. 1 Bst. b FMA-AGV.
3.
Mit Schreiben vom 3. Juli 2012 hat die Regierung zu diesem Normkontrollantrag Stellung genommen und beantragt, der Staatsgerichtshof wolle Art. 30a Abs. 2 Bst. d des Gesetzes über die Finanzmarktaufsicht und Art. 16 Abs. 1 Bst. b der Verordnung über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz als verfassungs- und gesetzeskonform bestätigen. Für den Fall, dass der Staatsgerichtshof den Ausführungen der Regierung nicht folge und die vorgenannten Bestimmungen für verfassungs- und gesetzeswidrig erkläre, wurde beantragt, der Staatsgerichtshof möge der Regierung eine angemessene Frist zur Herstellung des verfassungs- und gesetzmässigen Zustands gewähren. Dabei möge der Staatsgerichtshof festhalten, dass während der Frist zur Herstellung des verfassungs- und gesetzmässigen Zustandes der Vollzug der beanstandeten Bestimmung weiter erfolgen soll. Für den Fall, dass der Staatsgerichtshof die gegenständlichen Bestimmungen für verfassungs- und gesetzeswidrig erkläre, bittet die Regierung, der Staatsgerichtshof möge gegenüber der Regierung konkretisieren, was zur Herstellung der Verfassungsmässigkeit notwendig wäre.
3.1
Die Regierung hält in ihrer Stellungnahme fest, dass die vier Anforderungen aus dem Urteil StGH 2010/024 an die Gesetzmässigkeit von öffentlichen Abgaben - Bestimmtheit, Äquivalenzprinzip, hinreichend begrenzende Massstäbe und Vorhersehbarkeit - für das derzeit in Geltung befindliche Gebührenmodell entweder nicht erforderlich oder ordnungsgemäss umgesetzt worden seien.
3.2
Hinsichtlich des Kriteriums der Bestimmtheit argumentiert die Regierung, dass es sich in Anbetracht der geringen Höhe der Grundabgabe von CHF 500.00 keinesfalls um einen "schweren Eingriff" handle, weshalb die Anforderungen an die Bestimmtheit der Höhe der Grundabgabe im formellen Gesetz nur sehr gering seien. Zudem enthalte die gesetzliche Bestimmung mehrere Faktoren, die den Verordnungsgeber bei der Bemessung der Grundabgabe (der Höhe nach) binden würden, sodass von einer "hinreichend" klaren Regelung im Gesetz auszugehen sei.
3.3
Weiter bezieht sich die Regierung auf die bekannte Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, nach welcher eine Abgabe umso klarer im Gesetz zu regeln ist, je schlechter sie auf ihre Übereinstimmung mit dem Äquivalenzprinzip geprüft werden kann. Mit Verweis auf das Urteil des österreichischen Verfassungsgerichtshofes zu B 1721/10 argumentiert die Regierung, dass die inhaltlichen Anforderungen an das Äquivalenzprinzip erfüllt seien. Die Regierung ist der Ansicht, dass jeder Rechtsanwalt durch die Aufsichtstätigkeit der FMA über den Berufsstand der Rechtsanwälte eine (notorisch bekannte) Leistung erhalte, nämlich einen gestärkten Finanzplatz. Ein Rechtsanwalt würde bei einer (moderaten) Grundabgabe von CHF 500.00 eine mindestens gleichwertige Gegenleistung von der FMA erhalten. Eine glaubwürdige und international anerkannte FMA stärke den Finanzplatz und sei damit für den gesamten Berufsstand der Rechtsanwälte von grundlegender Bedeutung. Die FMA müsse aber auch entsprechend finanziert werden. Die Gebühr stehe somit nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung.
3.4
Hinsichtlich des Kriteriums der "begrenzenden Massstäbe" geht die Regierung davon aus, dass das Berechnungsmodell der Grundabgabe drei gesetzliche Begrenzungskriterien als "begrenzende Massstäbe" enthalte, welche die Eingriffsschwere der Abgabenlast für den einzelnen Finanzintermediär beschränkten. Die Verteilung der Restkosten auf die Finanzintermediärskategorien erfolge verursachungsgerecht - im Verhältnis der gesamten Arbeitsleistung der Mitarbeiter des Bereichs zur Arbeitsleistung betreffend die einzelne Finanzintermediärskategorie. Die weitere Verteilung der Kategoriekosten auf den einzelnen Abgabepflichtigen erfolge nach dem Prinzip der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit auf der Grundlage der Betriebsgrösse. Das Zusammenspiel der drei Begrenzungskriterien habe zur Folge, dass zur Ermittlung der individuellen Aufsichtsabgabe eines Finanzintermediärs nur jene Kosten herangezogen werden könnten, die von der Kategorie, welcher der Betroffene zugehöre, verursacht worden seien und innerhalb dessen nur insoweit, als es seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entspreche. Dessen ungeachtet gehe aus Art. 30a Abs. 1 FMAG hervor, dass die gesamte Aufsichtsabgabe aller Finanzintermediäre CHF 10 Mio. nicht überschreiten dürfe.
3.5
In Bezug auf das Kriterium der Vorhersehbarkeit der Abgabe argumentiert die Regierung, dass für den einzelnen Abgabepflichtigen die im folgenden Abgabejahr zu erwartende Abgabe aufgrund der entsprechenden Behördenpraxis der FMA vorhersehbar sei. So habe die FMA mittels der im Jahre 2011 gemeldeten Daten auf der Grundlage des für das Jahr 2012 zu erwartenden Finanzbedarfs, den Abgabepflichtigen im ersten Halbjahr 2012 über die zu erwartende Aufsichtsabgabe für das Jahr 2012 bereits informiert. Die Regierung weist darauf hin, dass auch bei den Gebühren in der Schweiz und in Deutschland die definitive Abgabe im Nachhinein berechnet werde und eine exakte Berechnung der Aufsichtsabgabe zu Beginn des Abgabejahres nicht möglich sei. Dies ergebe sich aus einem internationalen Vergleich der Abgabesysteme, welcher in der Stellungnahme vom März 2010 vorgenommen worden sei.
3.6
Hinsichtlich des Kriteriums der hinreichenden Bestimmtheit des Kreises der Abgabepflichtigen bezieht sich die Regierung auf die Landtagssitzung betreffend die 2. Lesung des Gesetzes zur Abänderung des FMAG vom 15. Dezember 2010, in welcher der Abgeordnete Thomas Vogt die Frage "ob ein Rechtsanwalt, welcher keine der Sorgfaltspflicht unterliegende Tätigkeit ausübt und ausschliesslich rechtsberatend tätig ist, eine Aufsichtsabgabe zu leisten habe" gestellt hatte. Die Antwort von Regierungschef Klaus Tschütscher lautete: "Ja, ein Anwalt, der keine Sorgfaltspflichtstätigkeit ausübt, hat eine Grundabgabe zu entrichten in der Höhe von CHF 500.-, weil auch dort allenfalls Auskünfte zu erteilen sind im Rahmen der normalen Tätigkeiten". Im Protokoll (LP 2010, 2492) zu dieser Sitzung seien auf die Antwort des Regierungschefs weder weitere Wortmeldungen und Fragen von Abgeordneten noch eine weitere Diskussion im Landtag zu diesem Thema festgehalten. Nach Ansicht der Regierung ist daher davon auszugehen, dass sich der Landtag - und damit der Gesetzgeber - mit dieser Antwort zufrieden gegeben habe. Das besagte Protokoll könne - im Sinne der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes vom 20. Dezember 2010 zu StGH 2010/154 - zur Ermittlung des Willens des Gesetzgebers herangezogen werden. Es entspreche daher dem Willen des Gesetzgebers, dass auch Rechtsanwälte, die nur forensisch tätig seien, eine Grundabgabe zu leisten hätten.
4.
Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Begründung
1.
Gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst. b StGHG hat der Staatsgerichtshof über die Verfassungsmässigkeit von Gesetzen oder einzelner gesetzlicher Bestimmungen auf Antrag eines Gerichts zu entscheiden, wenn und soweit dieses ein ihm verfassungswidrig erscheinendes Gesetz oder einzelne seiner Bestimmungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden (Präjudizialität) und auf Unterbrechung des Verfahrens zur Antragstellung an den Staatsgerichtshof entschieden hat.
1.1
Beim Verwaltungsgerichtshof handelt es sich unbestritten um ein Gericht, welches zur Antragstellung gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst. b StGHG bzw. Art. 20 Abs. 1 Bst. a StGHG berechtigt ist (vgl. StGH 2009/145, Erw. 1; StGH 2007/118, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 2006/5, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; dazu auch schon StGH 1997/28, LES 1999, 148 [152, Erw. 1] mit Verweis auf StGH 1986/7, LES 1987, 141 [143, Erw. 1]; weiter StGH 2002/8, Erw. 1; vgl. auch Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht, LPS Bd. 27, Vaduz 1999, 178 f. mit Rechtsprechungsnachweisen [nachfolgend zitiert: Herbert Wille, Normenkontrolle] und Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 168 ff.). Der Verwaltungsgerichtshof ist deshalb wie die Zivil- und Strafgerichte antragsberechtigt.
1.2
Insgesamt sind alle Eintretensvoraussetzungen gegeben, sodass auf den entsprechenden Normprüfungsantrag des Verwaltungsgerichtshofes einzutreten ist.
1.3
Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes stellt der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der öffentlichen Abgaben (Steuern und Kausalabgaben) ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht dar (StGH 2002/70, Erw. 5 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li] mit Hinweis auf StGH 2000/39, Erw. 4c [LES 2004, 56], siehe zuletzt StGH 2009/181, Erw. 3.2). Dabei geht der Staatsgerichtshof von folgender Begrifflichkeit aus: "Kausalabgaben (Gebühren, Vorzugslasten und Ersatzabgaben) sind dadurch gekennzeichnet, dass sie an eine gegenüber dem Abgabepflichtigen erbrachte besondere Gegenleistung des Gemeinwesens anknüpfen, während Steuern gegenleistungslos geschuldet werden. Steuern werden deshalb auch als "voraussetzungslos" geschuldete Abgaben bezeichnet (StGH 1996/30, LES 1997, 207 [210]), StGH 2003/74, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]). Diese Sicht entspricht der herrschenden Lehre (vgl. für Liechtenstein Herbert Wille, Liechtensteinisches Verwaltungsrecht - Ausgewählte Gebiete, LPS Bd. 38, Schaan 2004, 590 ff. [nachfolgend zitiert: Herbert Wille, Verwaltungsrecht]; für die Schweiz: Peter Hettich/Yannick Wettstein, Rechtsfragen um Kostenanlastungssteuern, in: Archiv für Schweizerisches Abgaberecht [78] 2009/2010, 537 ff. [545 ff.] mit zahlreichen Hinweisen auf das Schrifttum). Der Grundrechtscharakter des Legalitätsprinzips hat nach Auffassung des Staatsgerichtshofes seinen Grund insbesondere darin, "dass hinsichtlich Ausgestaltung der Steuerordnung eine grosse Gestaltungsfreiheit bei der Auswahl von Steuertatbeständen besteht und es von der Natur der Sache her keine hinreichend griffigen Begrenzungen der Steuerlast gibt. Namentlich fehlen hier hinsichtlich der Auswahl der Steuerobjekte und des Steuermasses genügend Zweckgesichtspunkte und Kriterien, die der Eingriffsintensität immanente Grenzen setzen." (StGH 2002/70, Erw. 5 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; siehe auch StGH 2010/24, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).
1.4
Vorliegend geht es um die Verfassungsmässigkeit von Aufsichtsabgaben. Der Staatsgerichtshof hat sich in seinem Urteil vom 22. Juni 2010, StGH 2010/24 (im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li), in grundsätzlicher Weise mit der erforderlichen gesetzlichen Grundlage für die Erhebung von Aufsichtsabgaben der Finanzmarktaufsicht befasst. In genereller Weise ist der Staatsgerichtshof (siehe StGH 2010/24, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] unter Verweis auf StGH 2009/181, Erw. 3.1) von der Feststellung ausgegangen, dass es sich bei der Finanzierung staatlicher Leistungen mittels Steuern und Aufsichtsabgaben um eine politische Fragestellung handelt, "die nicht von der Regierung oder von einer Verwaltungsbehörde, sondern vom demokratisch legitimierten Gesetzeber unter Beachtung des Verfassungsrechts, namentlich der Grundrechte und der daraus abgeleiteten Prinzipien entschieden werden müsse". Hinsichtlich der Klassifizierung der Aufsichtsabgabe hat der Staatsgerichtshof ausgeführt, dass Aufsichtsabgaben insofern "voraussetzungslos" geschuldet und daher den Steuern zuzurechnen sind, als sie nicht an einzelne den Abgabepflichtigen vernünftig zurechenbare Leistungen des Gemeinwesens anknüpfen (StGH 2010/24, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Die Aufsichtsabgabe, um welche es im Urteil zu StGH 2010/24 ging, hatte gemäss Gesetzeswortlaut den Zweck, die Kosten der FMA, welche nicht durch die Gebühren und den Beitrag des Landes gedeckt sind, zu finanzieren. Die Einzelheiten über die Erhebung der Aufsichtsabgabe delegierte Art. 30 Abs. 4 FMAG, i. d. F. LGBl. 2009 Nr. 362, an die Regierung, welche mittels Verordnung die Bemessungsgrundlage, die Aufsichtsichtsbereiche, die Aufteilung der durch die Aufsichtsabgabe zu finanzierenden Kosten unter den Aufsichtsbereichen sowie die Höhe der Reserven der FMA zu regeln hatte. Art. 30 Abs. 2 FMAG enthielt zwar Bemessungskriterien. Bei diesen Bemessungskriterien handelte es sich aber je nach Art des Beaufsichtigten um unterschiedliche betriebswirtschaftliche Kennzahlen. Nach Auffassung des Staatsgerichtshofes war die Abgabeschuld auf der Grundlage dieser Bemessungskriterien weder für die Stimmbürger hinsichtlich der Ergreifung des Referendums noch für den einzelnen Beaufsichtigten betreffend die zu erwartende Abgabelast hinreichend bestimmbar und voraussehbar. Die Delegation an die Regierung erachtete der Staatsgerichtshof als unzulässig, weil zentrale Elemente des Abgabeverhältnisses auf der Gesetzesebene fehlten. Dem Verordnungsgeber sei es überlassen worden, Wichtiges zu regeln, was mit der Verfassung nicht vereinbar sei. Im Urteil wurde im Übrigen ausdrücklich festgehalten, dass der Staatsgerichtshof nicht davon ausgehe, dass der "Mittelbedarf" für eine effektive Aufsicht die Abgabenlast zum Voraus hinreichend begrenze. Diese Annahme bestätige sich insofern, als dass der tatsächliche Mittelbedarf der FMA in der Vergangenheit kontinuierlich gestiegen sei.
1.5
Als Reaktion auf das Urteil zu StGH 2010/24 wurde der nunmehr in Kraft stehende Artikel 30a FMAG, LGBl. 2004 Nr. 175 i. d. F. LGBl. 2011 Nr. 44, welcher Gegenstand der Normkontrolle in diesem Urteil ist, als Teil des Finanzierungsmodells der FMA erlassen. Somit sind die Aufsichtsabgaben der FMA nun getrennt von den Gebühren (Art. 30) geregelt. Gemäss Art. 28 ff. FMAG, i. d. g. F,. finanziert sich die FMA aus einem Beitrag des Landes, den Aufsichtsabgaben und Gebühren sowie den Erträgen aus der Erbringung von Dienstleistungen. Der Beitrag des Landes ist in Art. 29 FMAG geregelt und ist degressiv ausgestaltet. Für das Jahr 2012 beträgt der Beitrag des Landes 9 Millionen Franken. Die Gebühren werden von der FMA für die Aufsichtsverfahren im Einzelfall und für Dienstleistungen nach den dort aufgeführten Kriterien erhoben. Die Aufsichtsabgabe wird jährlich pro Aufsichtsbereich für die Kosten der FMA, die durch den Beitrag des Landes, die Gebühren und Erträgnisse nicht gedeckt sind, erhoben. Sie darf insgesamt 10 Millionen Franken nicht überschreiten. Art. 30a Abs. 2 FMAG unterteilt die Finanzintermediäre in unterschiedliche Aufsichtsbereiche. Unter den erwähnten Aufsichtsbereichen werden in Abs. 2 Bst. d "Andere Finanzintermediäre" angeführt, zu welchen nach der Praxis der Finanzmarktaufsicht wie auch nach Ansicht der Regierung sämtliche Rechtsanwälte zählen. Gemäss Art. 30a Abs. 5 FMAG unterteilt sich die Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundabgabe und in eine variable Zusatzabgabe. Die Grundabgabe deckt insgesamt den Grundaufwand der FMA ab. Die variable Zusatzabgabe deckt die verbleibenden Kosten, welche nicht durch die Grundabgabe gedeckt sind. Somit erfüllt die Aufsichtsabgabe eine Art Auffangfinanzierungsfunktion für die nicht anderweitig gedeckten Aufwendungen der FMA. Art. 30a FMAG selbst enthält keine Bemessungsgrundsätze für die Höhe der fixen Grundabgabe. Diese wird jedoch in der entsprechenden Verordnung (Art. 16 FMA-AGV; LGBl. 2011 Nr. 54) für die einzelnen Aufsichtsbereiche betragsmässig differenziert festgelegt. Die Höhe der fixen Grundabgabe für den Aufsichtsbereich "Andere Finanzintermediäre" beträgt gemäss Art. 16 Abs. 1 Bst. b FMA-AGV 500 Franken. Um diese fixe Grundabgabe geht es im vorliegenden Normkontrollantrag.
2.
Hinsichtlich der abgabensystematischen Einordnung der fixen Grundabgabe in Art. 30a FMAG kann auf das Urteil zu StGH 2010/24 verwiesen werden, in welchem der Staatsgerichtshof festgestellt hat, dass Aufsichtsabgaben "voraussetzungslos" geschuldet und daher den Steuern zuzurechnen sind, da sie nicht an einzelne den Abgabepflichtigen vernünftig zurechenbaren Leistungen des Gemeinwesens anknüpfen (StGH 2010/24, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Konkret handelt es sich um eine sogenannte Kostenanlastensteuer, welche dadurch charakterisiert ist, dass sie einer bestimmten Gruppe von Pflichtigen - meist nach besonderen Bemessungsgrundsätzen - auferlegt wird, weil diese Personen zu bestimmten staatlichen Aufwendungen eine sachlich nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der ansässigen Steuerpflichtigen (vgl. Peter Hettich/Yannick Wettstein, a. a. O., 547 f. mit weiteren Hinweisen auf das Schrifttum). Dabei genügt es, dass die betreffenden Aufwendungen des Gemeinwesens dem abgabepflichtigen Personenkreis eher zuzurechnen sind als der Allgemeinheit, sei es, dass diese Gruppe von den Leistungen generell stärker profitiert als andere, sei es, dass die Gruppe als hauptsächliche Verursacherin dieser Aufwendungen angesehen werden kann (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 57, Rn. 13). Da eine solche Steuer jedoch mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung in ein Spannungsverhältnis geraten kann, setzt eine Besteuerung mittels Kostenlastensteuer voraus, dass sachlich haltbare Gründe bestehen, die betreffenden staatlichen Aufwendungen der erfassten Personengruppe anzulasten. Zudem muss die allfällige Abgrenzung nach haltbaren Kriterien erfolgen (vgl. BGE 124 I 289, 292 mit zahlreichen Hinweise auf die Literatur).
2.1
Handelt es sich bei der Aufsichtsabgabe um eine Steuer und nicht um eine Kausalabgabe, so muss deren Ausgestaltung den Anforderungen der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes zur Gesetzmässigkeit der Steuern genügen. Demnach müssen der Abgabetatbestand, der Kreis der Abgabepflichtigen und die Bemessung der Abgabe hinreichend bestimmt in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt werden. Ebenso muss die Belastung für die Betroffenen hinreichend aus dem Gesetz bestimmbar und voraussehbar sein. Eine Delegation an den Verordnungsgeber ist nur dann zulässig, wenn der Gesetzgeber die wesentlichen Punkte im Gesetz selbst regelt (vgl. StGH 2010/24, Erw. 5 f. [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).
2.2
Die Anforderungen des steuerrechtlichen Legalitätsprinzips verlangen, dass der Kreis der Abgabepflichtigen hinreichend klar in einem formellen Gesetz geregelt ist. Die Bestimmung des Art. 30a Abs. 2 Bst. d FMAG, i d. F. LGBl. 2011 Nr. 44, nennt "Andere Finanzintermediäre" als Kreis der Abgabepflichtigen. Nach geltender Praxis und auch nach Ansicht der Regierung fallen darunter Rechtsanwälte, selbst dann, wenn sie nur forensisch tätig sind. In Art. 16 Abs. 1 Bst. b FMA-AGV, LGBl. 2011 Nr. 54, heisst es allerdings, dass unter den Aufsichtsbereich "Andere Finanzintermediäre" natürliche und juristische Personen nach Art. 3 Abs. 1 Bst. k bis o und Abs. 2 des Sorgfaltspflichtgesetzes (SPG) fallen. Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. m SPG unterstehen Rechtsanwälte dem Sorgfaltspflichtgesetz aber nur, soweit sie für ihre Klienten Steuerberatung durchführen oder für ihre Klienten an der Planung und Durchführung von Finanz- oder Immobilientransaktionen mitwirken.
2.3
Dass ein Rechtsanwalt aufgrund von Tätigkeiten wie z. B. Steuerberatung oder Beratung von Finanztransaktionen als Finanzintermediär zu qualifizieren ist und in der Folge dessen eine Aufsichtsabgabe an die Finanzmarktaufsicht zu entrichten hat, ist begründet und ergibt sich auch hinreichend aus Art. 30a Abs. 2 Bst. d FMAG i. V. m. Art. 16 Abs. 1 Bst. b FMA-AGV i. V. m. Art. 3 Abs. 1 Bst. m. SPG. Es ist jedoch durchaus denkbar, dass ein Rechtsanwalt keine Tätigkeit im Sinne des Sorgfaltspflichtgesetzes ausübt und somit keine direkte Beziehung zum Finanzplatz hat. Ein Rechtsanwalt, welcher beispielsweise primär in den Rechtsgebieten Strafrecht, Familienrecht oder Strassenverkehrsrecht tätig ist, kann nach Ansicht des Staatsgerichtshofes nicht als Finanzintermediär bezeichnet werden, weshalb er auch nicht in den Kreis der Abgabepflichtigen von Art. 30a Abs. 2 Bst. d FMAG, i. d. F. LGBl. 2011 Nr. 44, fallen kann. Rechtsanwälte können folglich - auch unter Berücksichtigung der liechtensteinischen Besonderheiten - nicht per se als Finanzintermediäre qualifiziert werden. Auch aus Art. 3 Abs. 1 Bst. m SPG ergibt sich, dass Rechtsanwälte nur insofern als Finanzintermediäre zu qualifizieren sind, als sie für ihre Klienten Steuerberatung durchführen oder für ihre Klienten an der Planung und Durchführung von Finanz- oder Immobilientransaktionen mitwirken. In Artikel 30a Abs. 2 Bst. d FMAG, i. d. F. LGBl. 2011 Nr. 44, hat es der Gesetzgeber unterlassen, diese notwendige Differenzierung vorzunehmen, weshalb die sachliche Rechtfertigung zur Besteuerung sämtlicher Rechtsanwälte unter dem Titel "Finanzintermediäre" nicht gegeben ist. Der im FMAG verwendete Begriff "Andere Finanzintermediäre" ist dafür zu unbestimmt. Darin liegt denn auch ein rechtlich erheblicher Unterschied zur von der Regierung vergleichsweise herangezogenen Rechtsprechung des österreichischen Verfassungsgerichtshofes (VfGH vom 13. Dezember 2011, B 1721/10).
Die in der Stellungnahme der Regierung aufgeführte Aussage des Regierungschefs im Rahmen der Landtagsdebatte zur Revision des FMAG vermag diese mangelnde Klarheit des Gesetzeswortlautes nicht aufzuwiegen. Die Aussage des Regierungschefs und die darauf folgende stillschweigende Zustimmung des Landtages kann zwar als Hinweis auf den Willen des Gesetzgebers beim Erlass von Art. 30a FMAG gedeutet werden. Insofern kommt den Gesetzesmaterialien durchaus Bedeutung zu. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes ist jedoch bei der Auslegung eines Gesetzes auf dessen Entstehungsgeschichte und insbesondere auf die Gesetzesmaterialen erst und nur dann zurückzugreifen, wenn die Ausdrucksweise des Gesetzes zweifelhaft ist. Nach herrschender Ansicht steht vielmehr die Norm selbst mit ihrem Wortlaut, ihrer Systematik und ihrem Zusammenhang mit anderen Normen über der Meinung der Redaktoren (StGH 2009/82, Erw. 4 ff. [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li). Die historische Gesetzesauslegung hat demnach keinen Vorrang vor den anderen Auslegungsmethoden und vermag insbesondere nicht die strengen Anforderungen an die hinreichende Klarheit einer Norm unter dem Gesichtspunkt des Legalitätsprinzips im Abgaberecht zu ersetzen. Der in Art. 30a Abs. 2 Bst. d FMAG, i. d. F. LGBl. 2011 Nr. 44, umschriebene Kreis der Abgabepflichtigen bleibt somit zu unbestimmt für eine Erhebung einer fixen Grundabgabe von allen Rechtsanwälten. Art. 30a Abs. 2 Bst. d leg. cit. erweist sich daher schon unter diesem Aspekt als verfassungswidrig. Ob es unter dem Aspekt des Gleichheitsgebotes allenfalls möglich wäre, eine verfassungskonforme gesetzliche Regelung der Aufsichtsabgabepflicht für sämtliche Rechtsanwälte zu treffen, also auch für solche, die nicht als Finanzintermediäre tätig sind, kann vorliegend dahingestellt bleiben.
2.4
Nach der strengen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes zur Gesetzmässigkeit der Steuern, zu welchen auch die betreffende Grundabgabe zählt, muss deren Bemessung im Gesetz so ausgestaltet sein, dass die Abgabeschuld für die Stimmbürger hinsichtlich der Ergreifung des Referendums und für den einzelnen Beaufsichtigten betreffend die zu erwartende Abgabelast zum Voraus hinreichend bestimmbar und voraussehbar ist (vgl. StGH 2010/24, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]).
2.5
Die Höhe der Grundabgabe und damit die konkrete Abgabelast für die Betroffenen ist vorliegend nicht aus dem Gesetzestext, sondern erst aus der Verordnung (Art. 16 Abs. 1 Bst. b FMA-AGV) ersichtlich. Wohl begrenzt Art. 30a Abs. 1 FMAG die Höhe der Aufsichtsabgabe auf 10 Millionen Franken. Da diese Beschränkung jedoch sämtliche Aufsichtsbereiche umfasst und sowohl für die fixe Grundabgabe als auch für die variable Zusatzabgabe gilt, kann der einzelne Beaufsichtigte daraus in Bezug auf die Höhe seiner Abgabelast nichts ableiten. Die konkrete Belastung des Steuerpflichtigen mit der fixen Grundabgabe ist demnach im Gesetz nicht nur nicht bestimmt, sondern aus dem Gesetz auch nicht hinreichend bestimmbar und vorhersehbar. Aufgrund des gesetzlich vorgesehenen Finanzierungsmodells für die Aufwendungen der FMA können weder die Stimmbürger hinsichtlich der Ergreifung des Referendums noch die einzelnen Beaufsichtigten gestützt auf das Gesetz berechnen, wie hoch die Belastung durch die fixe Grundabgabe wirklich ist. Wohl ergeben sich aus dem Gesetz, wie die Regierung anführt, "begrenzende Massstäbe" für die Bestimmung der Aufsichtsabgabe. Es handelt sich dabei aber, jedenfalls bezogen auf die fixe Grundabgabe, eher um Leitlinien als um klare Schranken des Gesetzgebers. Zudem hängt die Höhe der Aufsichtsabgabe von den nicht zum voraus fest bestimmbaren tatsächlichen Aufwendungen der FMA ab, was nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes (vgl. 2010/24, Erw. 3 ff. [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]) verfassungsrechtlich kein hinreichend klares Begrenzungskriterium ist.
2.6
Die Regierung hat in ihrer Stellungnahme vom 3. Juli 2012 argumentiert, dass es sich um eine sehr moderate Abgabe handle und die Anforderungen an die Bestimmtheit der Aufsichtsabgabe im Gesetz aufgrund ihrer Übereinstimmung mit dem Äquivalenzprinzip gering seien. Es ist zwar richtig, dass das Legalitätsprinzip dort eine Lockerung erfahren kann, wo eine Überprüfung von Kausalabgaben auf ihre Rechtmässigkeit anhand des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips offen steht (vgl. für Liechtenstein Herbert Wille, Verwaltungsrecht, 634 f.). Dies gilt aber nicht für Steuern, sondern lediglich für Kausalabgeben. Für Steuern sowie für die Abgaben mit Steuercharakter wie z. B. Kostenlastensteuern gilt der Grundsatz des formellen Gesetzeserfordernisses uneingeschränkt (vgl. für Liechtenstein Herbert Wille, Verwaltungsrecht, 654). Da es sich bei der fixen Grundabgabe um eine Steuer handelt, kommen in diesem Fall weder das Äquivalenzprinzip noch das Kostendeckungsprinzip zum Tragen (vgl. dazu auch BGE 134 I 179, 180). Auch der relativ geringe Betrag der fixen Grundabgabe ändert an dieser Beurteilung nichts, denn auch eine geringe Steuer bedarf einer klaren Gesetzesgrundlage. Die abgabesystematische Einordnung der Aufsichtsabgabe entkräftet somit die Argumentation der Regierung. Dies gilt auch in Bezug auf das Kriterium der Vorhersehbarkeit der Abgabelast. Die Höhe der fixen Grundabgabe, differenziert nach Aufsichtsbereichen, ist in der FMA-AGV bereits festgelegt. Die Argumentation der Regierung, gemäss welcher die Vorhersehbarkeit aufgrund der Behördenpraxis gegeben sei, bezieht sich daher nicht auf die Grundabgabe, sondern auf die variable Zusatzabgabe, welche nicht Gegenstand dieser Normenkontrolle ist.
2.7
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass weder der Kreis der Abgabepflichtigen noch die Höhe der fixen Grundabgabe im formellen Gesetz hinreichend klar geregelt sind. Wichtiges, das im Gesetz stehen müsste, ergibt sich erst aus der Verordnung. Daraus folgt, dass die Gesetzesdelegation in Art. 30a FMAG, i. d. F. LGBl. 2011 Nr. 44, in Bezug auf dessen Abs. 2 Bst. d zu offen und damit verfassungswidrig ist. Zugleich ergibt sich daraus, dass auch der angefochtenen Verordnung betreffend die Aufsichtsabgaben die gesetzliche Grundlage fehlt, weshalb Art. 16 Abs. 1 Bst. b FMA-AGV, LGBl. 2011 Nr. 54, gesetz- und verfassungswidrig ist.
3.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass spruchgemäss zu entscheiden war.
4.
Die Regierung ersucht den Staatsgerichtshof im Falle der Aufhebung des Art. 30a Abs. 2 Bst. d FMAG, i. d. F. LGBl. 2011 Nr. 44, und des Art. 16 Abs. 1 Bst. b FMA-AGV, LGBl. 2011 Nr. 54, um eine angemessene Frist zur Herstellung des verfassungs- und gesetzmässigen Zustands.
Die Aufhebung einer Norm wegen Gesetzes- bzw. Verfassungswidrigkeit wird grundsätzlich mit der Kundmachung wirksam. Die Veröffentlichung ist somit für die Rechtswirksamkeit der Aufhebung konstitutiv (Herbert Wille, Normenkontrolle, 343; Tobias Michael Wille, a. a. O., 804). Ausgenommen sind Fälle, in denen der Staatsgerichtshof für deren Wirksamkeit eine Frist von längstens einem Jahr bestimmt (Art. 19 Abs. 3 bzw. Art. 21 Abs. 3 StGHG). In diesem Fall wirkt die Aufhebung erst mit Ablauf dieser Frist (vgl. Tobias Michael Wille, a. a. O., 803 f.; Wolfram Höfling, Die Verfassungsbeschwerde zum Staatsgerichtshof, LPS Bd. 36, Vaduz 2003, 193). Für die Dauer der Frist bleibt die aufgehobene Verordnung bzw. das aufgehobene Gesetz gültig (vgl. StGH 1994/6, LES 1995, 16 [23, Erw. 7]; siehe auch StGH 2009/82, Erw. 7 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2011/70, Erw. 4.1).
Der Regelfall ist, dass die Aufhebung an keine Frist gebunden wird. Nach h. L. sprechen dafür rechtsstaatliche Überlegungen. Von der Fristsetzung solle nur im äussersten Notfall Gebrauch gemacht werden (vgl. Herbert Wille, Normenkontrolle, 346; Tobias Michael Wille, a. a. O., 804). Die Fristsetzung ermöglicht das Verhindern von Rechtsunsicherheiten aufgrund eines regelungslosen Zustandes (vgl. StGH 1983/6, LES 1984, 73 [74, Erw. 4]). Sie ist daher nur dann geboten, wenn die durch die Aufhebung eintretende Rechtslücke zu rechtspolitisch unerfreulichen Zuständen führen würde (StGH 2011/70, Erw. 4.1; StGH 2009/82, Erw. 7 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 1995/20, LES 1997, 30 [38, Erw. 4.4 ff.]; Herbert Wille, Normenkontrolle, a. a. O., 347).
Bei sofortigem Ausserkrafttreten der aufgehobenen Bestimmungen wäre die Finanzierung der FMA ernsthaft gefährdet. Die FMA übt eine für den Finanzplatz zwingend notwendige Aufsichtsfunktion aus, auf welche nicht verzichtet werden kann. Es besteht im konkreten Fall weder ein dringendes öffentliches Interesse noch eine grosse faktische Notwendigkeit an einer sofortigen Ausserkraftsetzung der angefochtenen Bestimmungen. Aus diesem Grund tritt die Aufhebung der im Urteilsspruch aufgehobenen Bestimmungen des FMAG und der FMA-AGV im Sinne des Art. 19 Abs. 3 i. V. m. Art. 21 Abs. 3 StGHG am 1. Juli 2013 in Kraft (siehe zur gleichen Praxis des österreichischen Verfassungsgerichtshofes beispielsweise: VfGH vom 30. Juni 2012, G 14/12; VfGH vom 30. Juni 2012, G 33/12; VfGH vom 29. Juni 2012, G 206/10). Innerhalb dieser Frist ist es dem Gesetzgeber zumutbar, die FMA-Gesetzgebung bezüglich Aufsichtsabgaben zu revidieren.
5.
Die Regierung bittet den Staatsgerichtshof, im Falle einer Gutheissung des Normkontrollantrages, aufzuzeigen, wie eine verfassungskonforme Gesetzesregelung auszusehen habe. Es ist, namentlich aus Gründen der Gewaltentrennung, nicht die Aufgabe des Staatsgerichtshofes, dem Gesetzgeber Vorgaben zur verfassungskonformen Ausgestaltung der Gesetzesrevision zu machen. In Bezug auf die Bestimmtheit der fixen Grundabgabe lässt sich aber immerhin festhalten, dass es eine naheliegende Möglichkeit wäre, die heutige Verordnungsreglung in das Gesetz oder dessen Anhang aufzunehmen oder zumindest im Gesetz differenzierte Obergrenzen festzulegen.