StGH 2004/45
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29.11.2004
StGH
Urteil
Sprüche: - nicht vergeben -
StGH 2004/45
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 29. November 2004, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Harry Gstöhl als Vorsitzender; Dr. Klaus Berchtold, Prof. Dr. Klaus Vallender und Dr. Hilmar Hoch als Richter, Dr. Grazielle Marok-Wachter als Ersatzrichterin sowie Jacqueline Kindle als Schriftführerin
in der Beschwerdesache
Beschwerdeführer:M P

vertreten durch:

Ritter & Ritter
Rechtsanwälte
Postfach 1622
9490 Vaduz
Belangte Behörde: Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, 9490
Vaduz
gegen: Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes vom 30.06.2004, VGH2004/41
wegen: Verletzung verfassungsmässig garantierter Rechte (Streitwert: CHF 63'380,--)
zu Recht erkannt:
1/ Der Beschwerde wird keine Folge gegeben. Der Beschwerdeführer ist durch die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes vom 30. Juni 2004, VGH 2004/41, in den geltend gemachten verfassungsmässig gewährleisteten Rechten nicht verletzt.
2/ Der Beschwerdeführer hat die Verfahrenskosten, bestehend aus der Entscheidungsgebühr von CHF 1'400.00, binnen vier Wochen bei sonstiger Exekution an die Landeskasse zu bezahlen.
Sachverhalt
1/ Mit Schreiben vom 18. April 2003 ersuchte der Beschwerdeführer um Erteilung einer fremdenpolizeilichen Bewilligung für Herrn P M als Assistenzarzt beim Beschwerdeführer.
2/ Mit Entscheidung vom 12. August 2003 wies die Regierung des Fürstentums Liechtenstein das Gesuch des Beschwerdeführers ab. Sie begründete ihre Entscheidung damit, dass P M die absolute Bedingung nach Art 11 Abs 1 Bst. a PVO nicht erfülle. Nach dieser Bestimmung könnten Aufenthaltsbewilligungen nur an Erwerbstätige erteilt werden, die einen Beschäftigungsgrad von 100% aufwiesen. Im Gesuchformular habe der Beschwerdeführer angeführt, dass der Beschäftigungsgrad von P M lediglich 75 - 100% betragen werde. Auch aus dem eingereichten Arbeitsvertrag gehe hervor, dass P M beim Beschwerdeführer ein Arbeitspensum von 30 bis 40 Stunden pro Woche habe. Eine Bewilligung zum Stellenantritt könne somit nicht erteilt werden, da es sich bei der zu bewilligenden Stelle nicht um eine Vollzeitstelle handle. Der Regierung stehe diesbezüglich kein Ermessensspielraum offen.
3/ Gegen diese Regierungsentscheidung erhob der Beschwerdeführer mit Schriftsatz vom 01. September 2003 Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof und beantragte, dieser wolle die angefochtene Regierungsentscheidung dahingehend abändern, dass dem Beschwerdeführer die beantragte Aufenthaltsbewilligung EWR erteilt werde. In der Beschwerde wurde ausgeführt, dass die von der Regierung aus Art 11 Abs 1 Bst. a PVO abgeleitete Bedingung sich nicht aus dieser Gesetzesbestimmung ergebe und die Interpretation darüber hinaus auch gegen EWR-Recht verstosse.
4/ Mit Entscheidung vom 19. November 2003 (VGH 2003/110) gab der Verwaltungsgerichtshof der Beschwerde insoweit statt, als die angefochtene Regierungsentscheidung aufgehoben und die Verwaltungssache an die Regierung zur neuerlichen Entscheidung zurückgeleitet wurde. Auch der Verwaltungsgerichtshof beurteilte die Voraussetzung der Vollzeitbeschäftigung für den Erhalt einer Aufenthaltsbewilligung als EWR-widrig. Im Weiteren wurde aber auch ausgeführt, dass die Regierung bei der Ausübung ihres Ermessens natürlich prüfen könne, ob eine Teilzeitbeschäftigung den volkswirtschaftlichen Bedürfnissen entspreche.
5/ Mit Schreiben des Ausländer- und Passamtes vom 29. Dezember 2003 wurde dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass die Regierung in ihrer Sitzung vom 16. Dezember 2003 das Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an P M wiederum abgelehnt habe. Zum Einen seien die Bewilligungen für den Wirtschaftszweig Gesundheit und Sozialwesen für das Jahr 2003 bereits vergeben und zum Anderen seien die Voraussetzungen von Art 67 PVO nicht erfüllt. Nach dieser Bestimmung würden Aufenthaltsbewilligungen an Grenzgänger nur dann erteilt, wenn diese innerhalb des Betriebes eine dauerhafte neue Tätigkeit mit führungs- und marktorientierten Entscheidungskompetenzen übertragen würden, um dadurch inländische Arbeitsplätze bzw. Marktanteile im internationalen Wettbewerb zu erhalten bzw. auszubauen.
6/ Über Antrag des Beschwerdeführers fertigte die Regierung am 13./14. April 2004 eine rechtsmittelfähige Entscheidung aus, mit welcher das Gesuch des Beschwerdeführers abgewiesen wurde. Auch die Regierung führte in ihrer Begründung an, dass die für das Jahr 2003 festgelegte Quote von 28 Bewilligungen im Dezember 2003 bereits zur Gänze ausgeschöpft gewesen sei. 29 Bewilligungen seien an Familienangehörige von EWR-Staatsangehörigen gegangen. Im Vergabeverfahren seien bis Dezember neun Bewilligungen innerhalb der Quote erteilt worden. Im Weiteren führt die Regierung aus, dass sie aber auch dann keine Aufenthaltsbewilligung an den Beschwerdeführer vergeben hätte, wenn die festgelegte Quote noch nicht ausgeschöpft gewesen wäre. Der Regierung stehe aufgrund von Art 30 Abs 3 PVO ein Ermessen bei der Entscheidung über die Vergabe von Aufenthaltsbewilligungen zu. Von diesem Ermessen mache die Regierung bei Teilzeitstellen insofern Gebrauch, als sie in diesen Fällen das volkswirtschaftliche Interesse verneine und von einer Bewilligungsvergabe absehe. Die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ausserhalb der Quote sei aufgrund der fehlenden Voraussetzungen von Art 30 Abs 6 PVO ebenfalls nicht möglich.
Zum Schluss wies die Regierung noch darauf hin, dass sie das in Art 11 Abs 1 Bst. a PVO stipulierte Kriterium der Vollzeitstelle sehr wohl als zulässig betrachten dürfe. Dies deshalb, weil die ESA in ihrem Schreiben vom 14. Oktober 2003 an die Stabstelle EWR sowie das Ausländer- und Passamt betreffend das Conformity Assessment erklärt habe, dass das Erfordernis der Vollzeitstelle bei der freien Vergabe von Aufenthaltsbewilligungen durchaus zulässig sei. Anders verhalte es sich freilich im Auslosungsverfahren.
7/ Gegen diese Regierungsentscheidung erhob der Beschwerdeführer mit Schriftsatz vom 30. April 2004 wiederum Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof und beantragte die Abänderung der Regierungsentscheidung dahingehend, dass dem Beschwerdeführer die beantragte Aufenthaltsbewilligung EWR erteilt werde.
8/ Mit Entscheidung vom 30. Juni 2004 (VGH 2004/41) wies der Verwaltungsgerichtshof die Beschwerde ab und bestätigte die angefochtene Regierungsentscheidung. Begründet wurde dies im Wesentlichen wie folgt:
8.1 Zur Rüge des Beschwerdeführers, dass die informelle Entscheidung, also die Mitteilung des Ausländer- und Passamtes vom 29. Dezember 2003, wesentlich andere Begründungselemente enthalte als die formelle Regierungsentscheidung, führte der Verwaltungsgerichtshof aus, dass die ausländerrechtlichen Entscheidungen der Regierung bekanntlich vom Ausländer- und Passamt vorbereitet würden. Aus der Stellungnahme des Ausländer- und Passamtes vom 11. Dezember 2003 zum Bewilligungsgesuch des Beschwerdeführers sei ersichtlich, dass neben der Ausschöpfung der festgesetzten Quote für das Jahr 2003 auch auf die Nichterfüllung der Voraussetzungen gemäss Art 67 PVO hingewiesen werde. Dieses Argument habe denn auch Eingang in das Schreiben des Ausländer- und Passamtes vom 29. Dezember 2003 gefunden, obwohl die Regierung dieses Argument in ihrer Entscheidung nicht herangezogen habe. Dabei werde es sich wohl um ein Versehen des Ausländer- und Passamtes handeln. Entscheidend sei aber nicht das informelle Schreiben des Ausländerund Passamtes vom 29. Dezember 2003, sondern die formelle Regierungsentscheidung vom 13./14. April 2004.
8.2 Im Weiteren habe der Beschwerdeführer vorgebracht, dass die Regierung die VGH-Entscheidung vom 19. November 2003 (VGH 2003/110) nicht zur Kenntnis genommen haben könne, wenn sie die Ablehnung des Bewilligungsgesuches erneut damit begründe, dass sie an Teilzeitbedienstete keine Aufenthaltsbewilligungen erteilen wolle. Dazu führte der Verwaltungsgerichtshof aus, dass er in VGH 2003/110 entschieden habe, dass Art 11 Abs 1 Bst. a PVO für die Bewerber von EWR-Mitgliedstaaten nicht so ausgelegt werden dürfe, dass Bewilligungen für Teilzeitbeschäftigte ausgeschlossen seien. Es sei darum gegangen, festzustellen, dass Teilzeitbeschäftigte nicht von vornherein von der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ausgeschlossen werden dürften. In VGH 2003/110 habe der Verwaltungsgerichtshof aber auch betont, dass die Regierung bei der Ausübung ihres Ermessens gemäss Art 30 Abs 3 PVO natürlich prüfen könne, ob eine Teilzeitbeschäftigung den volkswirtschaftlichen Bedürfnissen entspreche. Das habe die Regierung mit ihrer Entscheidung vom 13./14. April 2004 nun getan, indem sie in ihrer Entscheidung ausführe, dass es angesichts der beschränkten Anzahl an Aufenthaltsbewilligungen aus wirtschaftspolitischer Sicht nicht erwünscht sei, Aufenthaltsbewilligungen an Bewerber zu vergeben, welche keiner Vollzeitbeschäftigung nachgingen und diesfalls auch keine faire und ausgewogene Zuteilung an die verschiedenen Erwerbssektoren mehr möglich sei. Dass die Regierung dabei nicht nur den konkreten Beschwerdefall beurteile, sondern generell alle Teilzeitbeschäftigten, sei aufgrund des Gleichheitsgrundsatzes nicht zu beanstanden.
8.3 Als letztes Argument führt der Beschwerdeführer an, dass P M in seinem Betrieb eine Schlüsselposition gemäss Art 30 Abs 6 Bst. c PVO wahrnehme und demzufolge dem Gesuch auf Bewilligungserteilung stattzugeben sei. Dazu führt der Verwaltungsgerichtshof aus, dass die Regierung in ihrer Entscheidung richtig ausführe, dass die Definition, was unter einer Schlüsselposition gemäss Art 30 Abs 6 Bst. c PVO zu verstehen sei, im Anhang der PVO geregelt sei, und der Beschwerdeführer nicht einfach die Begriffsdefinition für seine Berufsbranche umdefinieren könne. Solange die Regierung nicht mit Grundsatzbeschluss die Schlüsselposition branchenspezifisch definiere, könnten Assistenzärzte definitionsgemäss keine Schlüsselposition einnehmen.
9/ Gegen diese Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes erhob der Beschwerdeführer mit Datum vom 15. Juli 2004 Verfassungsbeschwerde an den Staatsgerichtshof, wobei eine Verletzung des Willkürverbotes sowie der Personenfreizügigkeit gemäss Art 31 des EWR-Ab-kommens gerügt wird. Beantragt wird, der Staatsgerichtshof wolle der Beschwerde stattgeben und feststellen, dass der Beschwerdeführer durch das angefochtene VGH-Urteil im Anspruch auf willkürfreie Behandlung sowie in seinem vom EWR-Abkommen garantierten Recht auf Personenfreizügigkeit verletzt sei. Die angefochtene VGH-Entscheidung sei aufzuheben und die Verwaltungssache an den Verwaltungsgerichtshof zur neuerlichen Entscheidung zurückzuverweisen; dies unter Kostenfolgen für das Land.
9.1 Der Beschwerdeführer macht zunächst Ausführungen dazu, weshalb die Argumentation der Regierung und des Verwaltungsgerichtshofes unhaltbar sei und diese gleichzeitig eine EWRwidrige Auslegung und Anwendung des Rechts darstelle.
9.1.1 Sowohl der Beschwerdeführer als auch der Assistenzarzt P M seien schwedische Staatsangehörige und damit Staatsangehörige eines EWR-Staates. Art 28 EWR-Abkommen garantiere die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen den EWR-Staaten, wobei auch das Diskriminierungsverbot gemäss Art 4 EWR-Abkommen zu berücksichtigen sei. Liechtenstein könne gemäss dem Beschluss des Gemeinsamen EWR-Ausschusses Nr. 91/1999 vom 17. Dezember 1999, LGBl. 2000 Nr. 97, bestimmte Einschränkungen der Freizügigkeit während definierten Fristen beibehalten. Dies gelte jedoch gemäss Ziff. l des zitierten Beschlusses nur für solche Einschränkungen, welche ausdrücklich in diesem Beschluss genannt seien. EWR-Staatsangehörige hätten somit einen Anspruch darauf, sich mit Genehmigung der Behörden in Liechtenstein niederzulassen, und sie hätten einen Rechtsanspruch auf eine solche Genehmigung, sofern nicht im Beschluss des Gemeinsamen EWR-Ausschusses selbst eine Einschränkung dieses Anspruchs bestehe. Diesem Beschluss sei nun aber überhaupt nicht zu entnehmen, dass eine unterschiedliche Behandlung von Vollzeitbeschäftigten und Teilzeitbeschäftigten zulässig sei. Eine solche Auslegung würde überdies auch gegen Ziff. ll/2 des Beschlusses Nr. 191/1999 des gemeinsamen EWR-Aus-schusses verstossen, der Diskriminierungen bei der Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen ausdrücklich verbiete. Die pauschale Nicht-Zulassung von Teilzeitbediensteten stelle aber eine solche Diskriminierung dar.
9.1.2 Der Beschwerdeführer führt weiter aus, dass ein Ausschluss von Teilzeitbediensteten zudem auch gegen die "stand-still"-Verpflichtung von Art 8 Protokoll 15 zum EWR-Abkommen verstosse. In diesem Protokoll über Übergangszeiten für die Freizügigkeit sei ausdrücklich festgehalten, dass ab dem Tag der Unterzeichnung des EWR-Abkommens, abgesehen von den im Protokoll selbst vorgesehenen Einschränkungen, keine weiteren Einschränkungen der Freizügigkeit eingeführt würden. In der Verordnung vom 18. April 1995 über den Personenverkehr im EWR (BVO-EWR), LGBl. 1995 Nr. 88, der Vorgängerverordnung (betreffend EWR-Angehörige) zur heutigen PVO, sei keine Bestimmung enthalten, welche Teilzeitbedienstete von Aufenthaltsbewilligungen ausschliesse oder auch nur im Entferntesten so interpretierbar wäre. Auch in Art 5 der Begrenzungsverordnung, LBGl. 1995 Nr. 87, finde sich keine Bestimmung, welche als Einschränkung betreffend Teilzeitbedienstete zu verstehen sei. Dies bedeute, dass ein Zulassungsverbot für Teilzeitbedienstete eine neue Restriktion der Arbeitnehmerfreizügigkeit darstelle, was gemäss Protokoll 15 EWR-Abkommen, aber auch gemäss Beschluss Nr. 191/1999 des Gemeinsamen EWR-Ausschusses offensichtlich unzulässig sei.
9.1.3 Zudem - argumentiert der Beschwerdeführer - verstosse die angefochtene Entscheidung auch gegen das Diskriminierungsverbot von Art 4 EWR-Abkommen, welcher jede Diskriminierung eines EWR-Staatsangehörigen aus Gründen der Staatsangehörigkeit verbiete. Es stelle eine krasse Verletzung dieses Diskriminierungsverbotes dar, wenn einem EWR-Angehörigen eine Aufenthaltsbewilligung aus dem Grund verweigert werde, dass er keiner Vollzeitbeschäftigung nachgehe. Jeder liechtensteinische Arbeitnehmer könne, soweit er sich mit seinem Arbeitgeber darüber einig sei, seinen Beschäftigungsgrad völlig frei wählen und es würde keiner Behörde in den Sinne kommen, hier regulierend einzugreifen. Das EWR-rechtliche Diskriminierungsverbot verbiete eine solche Schlechterbehandlung eines Angehörigen eines EWR-Staates gegenüber eigenen Staatsangehörigen.
9.1.4 Der Beschwerdeführer findet es im Weiteren bemerkenswert, dass der Verwaltungsgerichtshof in seiner ersten Entscheidung VGH 2003/110 dieser Argumentationsweise zur Gänze gefolgt sei. Die Rechtfertigung, welche der Verwaltungsgerichtshof dessen ungeachtet für die Abweisung der Aufenthaltsbewilligung ins Feld führe, vermöge ihn nicht zu überzeugen. Wie bereits in seiner ersten Entscheidung angedeutet, stelle sich der Verwaltungsgerichtshof in der angefochtenen zweiten Entscheidung VGH 2004/41 auf den Standpunkt, dass die Voraussetzungen der Vollzeitbeschäftigung für den Erhalt einer Aufenthaltsbewilligung zwar EWR-widrig sei, dass die Anwendung des Kriteriums der Vollzeitbeschäftigung jedoch dann zulässig sei, wenn sie von der Regierung im Rahmen ihrer Ermessenausübung angewendet würde. Dies sei mehr als spitzfindig. Einer solchen Argumentationsweise hätte allenfalls etwas abgewonnen werden können, wenn die Regierung bei der Ermessensausübung im konkreten Fall zum Schluss gekommen wäre, dass ein Teilzeitbediensteter nicht zugelassen werden könne (bspw. bei einem besonders tiefen Beschäftigungsgrad oder wenn es um eine besonders stark auf ausländische Arbeitskräfte angemessene Branche gehe), wobei auch bei einer solchen Betrachtungsweise ein nicht unerhebliches Diskriminierungspotential vorhanden gewesen wäre. Der Verwaltungsgerichtshof argumentiere jedoch gegenteilig und stelle sich auf den Standpunkt, dass die Rechtsgleichheit geradezu gebiete, den Status eines Teilzeitbediensteten bei der Erteilung einer Bewilligung entweder in jedem Fall zu berücksichtigen oder eben in allen Fällen unberücksichtigt zu lassen. Dies bedeute im Ergebnis, dass aufgrund der "Ermessensausübung der Regierung" die Rechtslage in Liechtenstein jene sei, dass Teilzeitbedienstete mit EWR-Staatsangehörigkeit generell von der Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen ausgeschlossen seien. Dies sei genau jenes Ergebnis, welches der Verwaltungsgerichtshof in seiner ersten Entscheidung noch als inakzeptabel und EWR-widrig bezeichnet habe. Mit dem "Kunstgriff", die Problematik vom Bereich der Rechtsetzung in den Bereich der Ermessensausübung zu transferieren, könne die sich stellende Frage jedoch nicht befriedigend gelöst werden. Sei ein Rechtszustand völkerrechtswidrig, sei er es, ob er von einer Behörde im Wege der Rechtsetzung und der daran anknüpfenden Rechtsanwendung einschliesslich durch Rechtsanwendung und damit verbundener Ermessensausübung herbeigeführt werde. Aus Sicht des EWR-Rechts, aber auch aus Sicht des betroffenen EWR-Staatsangehörigen und des Beschwerdeführers, komme es überhaupt nicht darauf an, ob eine belastende Verfügung in einem rechtsetzenden Erlass angelegt sei oder von einer Ermessensentscheidung einer Behörde ausgehe. Es zähle das Ergebnis. Anzufügen sei, dass es ein "freies Ermessen" der Regierung in unserer Rechtsordnung nicht gebe. Ermessen müsse immer pflichtgemässes Ermessen sein, welches insbesondere die Grundrechte und die völkerrechtlichen Verpflichtungen des Landes respektiere. Diese Rechtspositionen seien im vorliegenden Fall jedoch verletzt worden.
9.2 In einem zweiten Teil seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Willkürverbotes.
9.2.1 Er führt aus, dass die Argumentationsweise, dass ein genereller Ausschluss von teilzeitbeschäftigten EWR-Angehörigen von Aufenthaltsbewilligungen EWR-widrig sei, dasselbe jedoch zulässig sei, wenn die Regierung diesen Ausschluss im Rahmen ihrer Ermessensausübung begründe, derart spitzfindig, falsch und in keiner Weise nachvollziehbar sei, dass dies einem eigentlichen Willkürakt gleichkomme. Es sei zwar richtig, dass es durchaus auch sachliche Überlegungen gebe, welche dafür sprächen, möglichst einen hohen Anteil der nach Liechtenstein kommenden ausländischen Arbeitskräfte in Vollzeit zu beschäftigen. Dies mache mit Blick auf das geltende restriktive Zulassungssystem durchaus Sinn. Unzulässig sei es jedoch, Teilzeitbedienstete ausnahmslos von der Zulassung auszuschliessen.
10/ Mit Schreiben vom 09. August 2004 erstattete das Ausländer- und Passamt innert offener Frist eine Gegenäusserung zur Verfassungsbeschwerde vom 15. Juli 2004.
10.1 Das Ausländer- und Passamt führt aus, dass im Zeitpunkt des Inkrafttretens des EWR für das Fürstentum Liechtenstein am 01. Mai 1995 von Anfang an Übergangsfristen aus dem Protokoll 15 zum EWR-Abkommen anwendbar gewesen seien. Alle diese Übergangsfristen seien per 01. Januar 1998 abgelaufen. Es sei daraufhin eine EWR-Zwischenlösung bis zum Vorliegen des heute anwendbaren EWR-Beschlusses einseitig angeordnet worden. Die sogenannte Verordnung vom 16. Dezember 1997 über die Anwendung von Schutzmassnahmen im Personenverkehr (LGBl. 1997 Nr. 216) sei mangels eines Verhandlungsergebnisses per 01. Januar 1998 von der Regierung einseitig in Kraft gesetzt worden, damit die Verhandlungen im Personenverkehr fortgesetzt hätten werden können, obwohl die Übergangsfristen laut Protokoll 15 bereits abgelaufen gewesen seien und noch keine neue Personenverkehrslösung vorgelegen habe. Das seit dem 01. Juni 2000 gültige Bewilligungssystem finde auf alle Bewilligungsgesuche für EWR-Bürger Anwendung. Man müsse sich vor Augen halten, dass sich Liechtenstein verpflichtet habe durch Vergabe jährlich 28 Bewilligungen zur Erwerbstätigkeit mit Wohnrecht für Liechtenstein zu erteilen. Ausserdem habe sich Liechtenstein zu einem jährlichen Realanstieg von mindestens 1,75 % p.a. ausländischer ständiger EWR-Wohnbevölkerung verpflichtet. Angesichts dieser Verpflichtungen, die nur solange einhaltbar seien, wie die volkswirtschaftliche Entwicklung jährlich positive Zahlen zu verzeichnen habe - insbesondere auf dem Arbeitsstellensektor -, verwundere es nicht, wenn die Regierung aus Interesse am Gesamtwohl des Landes neue Bewilligungen zur Erwerbstätigkeit mit Wohnrecht eben nur an solche Personen erteilen wolle, die einer Vollzeitbeschäftigung nachgingen.
10.2 Zum Beschwerdegrund der Verletzung des Diskriminierungsverbotes äussert sich das Ausländer- und Passamt dahingehend, dass es im gegenständlichen Fall nicht um die Frage der Arbeitnehmerfreizügigkeit, sondern um das Wohnrecht in Verbindung mit der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit gehe. Im Sinne einer kontrollierten Zuwanderung liege es auf der Hand, dass die Regierung das Wohnrecht, welches die Ausnahme und nicht die Regel darstelle, eben gerade nur dann vergeben werde, wenn mit der Vergabe auch ein besonderes volkswirtschaftliches Interesse bei der Ausübung der Erwerbstätigkeit im Inland einhergehe.
11/ Mit Schreiben vom 13. August 2004 verzichtete der Verwaltungsgerichtshof auf eine Gegenäusserung zur vorliegenden Verfassungsbeschwerde.
12/ Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten beigezogen und nach Durchführung einer nicht-
öffentlichen Schlussverhandlung wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Begründung
1/ Die mit der vorliegenden Verfassungsbeschwerde angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes vom 30. Juni 2004, VGH 2004/41, ist letztinstanzlich. Da es sich hier um eine das diesem Verfassungsbeschwerdeverfahren zugrunde liegende Verwaltungsverfahren definitiv abschliessende Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes handelt, liegt auch eine "enderledigende" letztinstanzliche Entscheidung gemäss dem Wortlaut von Art 15 Abs 1 des neuen StGH-Gesetzes vom 27.11.2003 (LGBl. 2004/32) vor.
Da die Beschwerde zudem frist-und formgerecht eingebracht wurde, hat der Staatsgerichtshof materiell darauf einzutreten.
2/ Der Beschwerdeführer macht zunächst eine Verletzung des Rechts auf Personenfreizügigkeit gemäss Art 31 des EWR-Abkommens geltend.
2.1 Zu dieser Grundrechtsrüge sind zunächst einige Erwägungen zum Verhältnis zwischen EWR- und Landesrecht erforderlich.
Der Staatsgerichtshof hat dem EWR-Recht in seiner bisherigen Rechtsprechung in Anlehnung an die einschlägige Lehre materiell verfassungsändernden bzw. -ergänzenden Charakter zuerkannt und entsprechend seine Normenkontrollfunktion auch im Bezug auf die Übereinstimmung innerstaatlicher Gesetze und Verordnungen mit dem EWR-Recht wahrgenommen (StGH 1996/34, LES 1998, 74 [80]; siehe hierzu Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, LPS Bd. 27, Vaduz 1999, S. 293 und Stefan Becker, Das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht nach Massgabe der Praxis des Staatsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein, Schaan 2003, S. 448 ff.).
Der gemäss der jüngsten Verfassungsrevision, LGBl. 2003/186, abgeänderte Art 104 Abs 2 LV sieht nunmehr explizit vor, dass auch Staatsverträge auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüft werden können, was der Staatsgerichtshof bisher mit gewissen Ausnahmen, insbesondere hinsichtlich der Frage der ordnungsgemässen Kundmachung, abgelehnt hat (siehe Herbert Wille, a.a.O., S. 262 ff. und Stefan Becker, a.a.O., S. 597 ff.). Durch diese neue Prüfungskompetenz des Staatsgerichtshofes hat der Verfassungsgeber den Staatsverträgen zwangsläufig nur Unterverfassungsrang eingeräumt. Indessen wollte der Verfassungs- bzw. Gesetzgeber damit offensichtlich nicht den dem Einzelnen bisher auch auf der Grundlage von Staatsverträgen eingeräumten Grundrechtsschutz einschränken. Jedenfalls ist der Katalog staatsvertraglich verankerter Individualrechte, welche vor dem Staatsgerichtshof gerügt werden können, in Art 15 Abs 2 StGHG gegenüber Art 23 Abs 1 StGHG (alt) erweitert worden, indem nunmehr neben Verstössen gegen die EMRK und den UNO-Pakt II auch solche gegen das Rassendiskriminierungsübereinkommen, das Übereinkommen zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau und das Folterübereinkommen gerügt werden können. Ausserdem ergibt sich aus den Materialien zum neuen Staatsgerichtshofgesetz klar, dass weiterhin nicht ausgeschlossen ist, dass auch andere Grundrechte, welche auf Staatsvertragsrecht beruhen, direkt als verfassungsmässige Rechte im Sinne von Art 15 Abs 1 StGHG vor dem Staatsgerichtshof geltend gemacht werden können sollen. In der Stellungnahme der Regierung zum neuen Staatsgerichtshofgesetz wird dies mit dem überzeugenden Argument begründet, dass es sich hierbei (ebenso wie bei den in Art 15 Abs 2 StGHG explizit angeführten staatsvertraglichen Individualrechten) materiell um Grundrechte wie die explizit in der Verfassung gewährleisteten Rechte handle. Im Gegensatz zu Österreich, wo gemäss § 82 Abs 2 Verfassungsgerichtshofgesetz nur "verfassungsgesetzlich" gewährleistete Rechte mit Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden könnten, spreche Art 15 Abs 1 StGHG (ebenso wie Art 23 Abs 1 StGHG [alt]) bewusst weniger positivistisch von "verfassungsmässig" gewährleisteten Rechten. Die Regierung weist diesbezüglich ausdrücklich auf die bisherige StGH-Praxis zu den EWR-Grundfreiheiten hin, welche durch das neue Staatsgerichtshofgesetz nicht beeinträchtigt werden sollen (siehe Stellungsnahme der Regierung vom 04. November 2003, Nr. 95/2003, S. 16 f.). Nachdem das neue Staatsgerichtshofgesetz nur wenige Monate nach der Verfassungsrevision vom Landtag verabschiedet und vom Fürsten sanktioniert wurde, besteht insoweit Identität von Verfassungs- und Gesetzgeber, sodass nicht davon auszugehen ist, dass die Regelung im Staatsgerichtshofgesetz dem Willen des Verfassungsgebers widerspricht.
2.2 Im Beschwerdefall macht der Beschwerdeführer eine Verletzung der Personenfreizügigkeit gemäss Art 31 EWR-Abkommen geltend. Wie oben ausgeführt, handelt es sich bei den EWR-Grundfreiheiten um verfassungsmässig gewährleistete Rechte, weshalb der Staatsgerichtshof eine mit Individualbeschwerde geltend gemachte Verletzung dieser EWR-Grund-freiheiten gemäss Art 15 StGHG prüfen kann.
Die im EWR-Abkommen geregelte allgemeine Freizügigkeit räumt den Bürgern der EWR-Mitgliedstaaten - vorbehaltlich der im EWR-Abkommen und in den dazu ergangenen Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen - das Recht ein, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen den EG-Mitgliedstaaten und den EFTA-Staaten ist in Art 28 ff. EWR-Abkommen geregelt und umfasst die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der EG-Mitgliedstaaten und der EFTA-Staaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen. Das Recht der freien Niederlassung - als Äquivalent der Selbständigen zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer - ist in Art 31 ff. EWR-Abkommen geregelt (Peter R. Steiner, Freizügigkeit und Niederlassungsrecht im Fürstentum Liechtenstein im Rahmen des EWR, LJZ 2000, S. 1 ff.). Gleichzeitig mit dem Inkrafttreten des EWR-Abkommens für Liechtenstein am 01. Mai 1995 traten die Übergangszeiten für die Freizügigkeit aus dem Protokoll 15 zum EWR-Abkommen in Kraft. Diese Übergangsfristen sind per 01. August 1998 abgelaufen. Mangels eines Verhandlungsergebnisses wurde per 01.01.1998 die sogenannte Verordnung vom 16.12.1997 über die Anwendung von Schutzmassnahmen im Personenverkehr (LGBl. 1997 Nr. 216) von der Regierung einseitig in Kraft gesetzt, damit die Verhandlungen im Personenverkehr fortgesetzt werden konnten. Durch den Beschluss des Gemeinsamen EWR-Ausschusses Nr. 191/1999 vom 17. Dezember 1999 hat sich Liechtenstein dann u.a. dazu verpflichtet, mit Wirkung ab dem 01. Juni 2000, jährlich 28 Bewilligungen zur Erwerbstätigkeit mit Wohnrecht zu erteilen. Ausserdem hat sich Liechtenstein gemäss Art 6 Abs 1 PVO zu einem Realanstieg von mindestens 1.75 % p.a. der ausländischen ständigen EWR-Wohnbevölkerung verpflichtet.
Wie das Ausländer- und Passamt in seiner Gegenäusserung vom 09. August 2004 richtig ausführt, geht es im gegenständlichen Verfahren eigentlich um das Wohnrecht in Verbindung mit der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit und nicht so sehr um die Frage der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Nach Vorgabe des Beschlusses des Gemeinsamen EWR-Ausschusses vom 17.12.1999 darf nun aber das Wohnrecht für EWR-Bürger in Liechtenstein unter Beachtung des Realwachstums von 1.75 % als Mindestverpflichtung durchaus restriktiv im Sinne einer kontrollierten Zuwanderung gehandhabt werden. Entsprechend erscheint es zulässig, das Wohnrecht nur dann zu erteilen, wenn hiermit - wie in Art 30 Abs 3 PVO normiert - ein besonderes wirtschaftliches Interesse bei der Ausübung der Erwerbstätigkeit im Inland einhergeht. Art 30 Abs 3 PVO erweist sich deshalb im Einklang mit dem erwähnten Beschluss des EWR-Ausschusses vom 17. Dezember 1999.
Hinsichtlich des in Art 30 Abs 3 PVO normierten Ermessens ist - wie der Beschwerdeführer richtig ausführt - allerdings zu präzisieren, dass es sich hierbei entgegen dem Verordnungswortlaut um kein wirklich "freies", sondern um ein pflichtgemässes Ermessen handelt. Im Rechtsstaat kann es kein "ungebundenes" oder eben völlig freies Ermessen geben. Das Ermessen ist immer rechtlich gebunden (Andreas Kley, Grundriss des Liechtensteinischen Verwaltungsrechtes, S. 175).
Die Regierung hat sich nun im Beschwerdefall am in der zitierten Bestimmung genannten Ermessenskriterium des volkswirtschaftlichen Bedürfnisses orientiert und ist aufgrund der Prüfung dieses Kriteriums zum Schluss gelangt, dass eine Teilzeitzeitbeschäftigung nicht den volkswirtschaftlichen Bedürfnissen entspreche und somit Teilzeitbeschäftigten keine Aufenthaltsbewilligung EWR zu erteilen ist. Diese vom Verwaltungsgerichtshof bestätigte Ermessensausübung ist korrekt erfolgt.
Die Ausübung des Ermessens hat sich immer am Gleichheitssatz zu orientieren. Im Lichte von Art 31 LV ist es sehr wohl zulässig, generell zu entscheiden, ob Teilzeitbeschäftigte von einer Aufenthaltsbewilligung EWR ausgeschlossen werden oder nicht. In der StGH-Ent-scheidung 1999/2 (LES 2002, 128 [132 Erw. 5]) hat der Staatsgerichtshof entschieden, dass der gesetzlich gegebene Ermessenspielraum durch einen Grundsatzbeschluss der Regierung näher präzisiert werden könne; eine solche interne Richt- bzw. Leitlinie diene der Gewährleistung der Gleichbehandlung vergleichbarer Fälle. Bezogen auf den Beschwerdefall wäre es demnach der Regierung auch unbenommen, in einem Grundsatzbeschluss festzulegen, dass Teilzeitbeschäftigten aus den genannten Gründen keine Aufenthaltsbewilligung EWR ausgestellt wird. Eine solche Präzisierung wäre durchaus sinnvoll, um die im Lichte von Art 31 Abs 1 LV erforderliche Gleichbehandlung vergleichbarer Fälle zu gewährleisten. Zwingend erforderlich ist ein solcher Grundsatzbeschluss allerdings nicht; vielmehr genügt es, wenn die Regierung faktisch eine rechtsgleiche Praxis einhält. Jedenfalls ist in der Ermessensausübung im Rahmen von Art 30 Abs 3 PVO, wonach Teilzeitbeschäftigten generell keine Aufenthaltsbewilligung erteilt wird, kein Verstoss gegen Art 31 Abs 1 LV zu erblicken.
2.3 Da sich diese Praxis auf Art 30 Abs 3 PVO stützt und diese Bestimmung, wie ausgeführt, im Einklang mit dem Beschluss des gemeinsamen EWR-Ausschusses vom 17. Dezember 1999 steht, erweist sich auch das hier angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes und die diesem vorangegangene Regierungsentscheidung als im Einklang mit dem EWR-Recht; was im Übrigen auch dadurch bestätigt wird, dass die Nichtberücksichtigung von Teilzeitbeschäftigten bei der Vergabe von EWR-Aufenthaltsbewilligungen auch von der ESA-Überwa-chungsbehörde nicht beanstandet wird. Insgesamt liegt deshalb keine Verletzung der Personenfreizügigkeit gemäss Art 31 EWR-Abkommen bzw. von Art 31 Abs 1 LV vor.
3/ Der Beschwerdeführer macht weiters eine Verletzung des Willkürverbots geltend.
3.1 Der Beschwerdeführer argumentiert, dass die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes deshalb gegen das Willkürverbot verstosse, weil die Argumentationsweise, dass ein genereller Ausschluss von teilzeitbeschäftigten EWR-Angehörigen von der EWR-Aufenthaltsbewilligung EWR-widrig, dasselbe jedoch zulässig sei, wenn die Regierung diesen Ausschluss im Rahmen ihrer Ermessensausübung begründe, derart spitzfindig, falsch und in keiner Weise nachvollziehbar sei, dass diese einem eigentlichen Willkürakt gleichkomme.
In der angefochtenen Entscheidung führt der Verwaltungsgerichtshof aus, dass die Regierung bei der Ausübung ihres Ermessens gemäss Art 30 Abs 3 PVO "natürlich" prüfen könne, ob eine Teilzeitbeschäftigung den volkswirtschaftlichen Bedürfnissen entspreche. Generell könne Art 11 Abs 1 Bst. a PVO aber nicht so ausgelegt werden, dass EWR-Aufenthalts-bewilligungen für Teilzeitbeschäftigte ausgeschlossen seien.
3.2 Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, der das Willkürverbot als eigenständiges ungeschriebenes Grundrecht anerkennt, ist ein Verstoss gegen dieses Grundrecht nur dann gegeben, wenn eine Entscheidung sachlich nicht zu begründen, nicht vertretbar bzw. stossend ist (s. StGH 2002/71; StGH 1995/28, LES 1998, 6 [11 Erw. 2.2]).
Nach der StGH-Rechtsprechung erweist sich die Ermessensausübung nur dann als verfassungswidrig, wenn das Ermessen missbraucht oder überschritten oder in rechtsungleicher Weise ausgeübt wird (StGH 1999/5, LES 2002, 253 [256 Erw. 4]).
3.3 Ermessen ist ein Entscheidungsspielraum der Verwaltungsbehörden, ein Freiraum, den der Gesetzgeber den Verwaltungsbehörden gewährt (Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 2002, RZ 429). Gemäss Art 30 Abs 3 PVO ist die Regierung befugt, bei der erstmaligen Bewilligungserteilung einer EWR-Aufenthaltsbewilligung einen Ermessensentscheid zu fällen. Wie unter 2.4 dieser Urteilsgründe ausgeführt, handelt es sich dabei aber nicht um ein freies, sondern vielmehr um eine pflichtgemässes Ermessen, welches sich an den in Art 30 PVO genannten Kriterien zu orientieren hat. Wie in Punkt 2.4 ebenfalls ausgeführt, hat die Regierung im vorliegenden Fall gestützt auf das Kriterium der aktuellen volkswirtschaftlichen Bedürfnisse einen pflichtgemässen Ermessensentscheid gefällt, welcher zuungunsten des Beschwerdeführers ausgefallen ist.
Vor diesem Hintergrund kann letztlich offengelassen werden, ob die Regierung die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung auch auf Art 11 Abs 1 Bst. a PVO stützen konnte oder ob dies gemäss der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofes nur gestützt auf das der Regierung in Art 30 Abs 3 PVO eingeräumte Ermessen zulässig war. Allerdings ist dem Beschwerdeführer einzuräumen, dass das im ersten Verfahrensgang gefällte Urteil des Verwaltungsgerichtshofes 2003/110 durchaus Anlass zu Missverständnissen geben konnte. Denn in diesem Urteil wird die nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes unzulässige Auslegung von Art 11 Abs 1 Bst. a PVO hinsichtlich des Ausschlusses von Teilzeitbeschäftigten sehr ausführlich abgehandelt, während das Urteil nur einen kurzen Hinweis enthält, dass die Regierung bei Ausübung ihres in Art 30 Abs 3 PVO eingeräumten Ermessens prüfen könne, ob eine Teilzeitbeschäftigung den volkswirtschaftlichen Bedürfnissen entspreche. Eine etwas ausführlichere Erörterung dieser Rechtsauffassung zu Art 30 Abs 3 PVO im Urteil des Verwaltungsgerichtshofes 2003/110 hätte einen zweiten Verfahrensgang womöglich erübrigt. Trotzdem ist aus alledem für den Beschwerdeführer nichts zu gewinnen. Denn jedenfalls ändert dies nichts daran, dass sich die hier angefochtene, im zweiten Verfahrensgang ergangene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes als im Einklang mit dem Willkürverbot erweist.
Aus diesen Gründen bleibt auch der Rüge der Verletzung des Rechtes auf eine willkürfreie Behandlung der Erfolg versagt.
4/ Da der Beschwerdeführer aufgrund der gemachten Erwägungen mit keiner seiner Grundrechtsrügen erfolgreich war, war seiner Verfassungsbeschwerde keine Folge zu geben.
5/ Der Kostenspruch erfolgt gemäss Art 56 Abs 1 StGHG in i.V.m. Art 19 Abs 1 sowie Abs 5 des Gebührengesetzes.