StGH 2009/49
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29.03.2010
StGH
Urteil
Sprüche: - nicht vergeben -
Beschwerdeführerinnen:
1. Alpgenossenschaft Kleinsteg
2. Alpgenossenschaft Grosssteg
3. Alpgenossenschaft Silum
4. Alpgenossenschaft Gapfahl
5. Alpgenossenschaft Guschgfiel
6. Alpgenossenschaft Vaduz
7. Alpgenossenschaft Gritsch
8. Alpgenossenschaft Guschg


alle vertreten durch:

Sele Frommelt & Partner Rechtsanwälte AG
9490 Vaduz
Belangte Behörde:Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz
gegen:Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 5. Februar 2009, VGH2008/159
wegen: Verletzung verfassungsmässig gewährleisteter Rechte(Streitwert: CHF 100'000.00)
1.Der Individualbeschwerde wird keine Folge gegeben. Die Beschwerdeführerinnen sind durch das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein vom 5. Februar 2009, VGH 2008/159, in ihren verfassungsmässig gewährleisteten Rechten nicht verletzt.
2.Die Beschwerdeführerinnen sind zur ungeteilten Hand schuldig, die Verfahrenskosten, bestehend aus der Urteilsgebühr in Höhe von CHF 1'700.00, binnen vier Wochen bei sonstiger Exekution an die Landeskasse zu bezahlen.
Sachverhalt
1.
Mit Entscheidung der Regierung vom 18. November 2008 wurden die Anträge der Alpgenossenschaften Kleinsteg, Grosssteg, Silum, Gapfahl, Guschgfiel, Vaduz, Gritsch und Guschg vom 26. November 2007 auf Auszahlung des Jagdpachtertrages abgewiesen.
2.
Dieser Entscheidung war ein Schreiben der Alpgenossenschaften Kleinsteg, Grosssteg, Silum, Gapfahl, Guschgfiel, Vaduz, Gritsch und Guschg vom 26. November 2007 vorangegangen, in welchem der Antrag gestellt worden war, dass für die Zukunft der Jagdpachtertrag, also inklusive den Betrag von CHF 180'000.00 anteilsmässig zur Gänze an die Genossenschaften auszubezahlen sei. Die in den letzten Jahren vom Land zu Unrecht einbehaltenen Beträge, d. h. jährlich CHF 180'000.00, seien den Genossenschaften rückwirkend zur Gänze anteilsmässig auszubezahlen. Der Antrag wurde im Wesentlichen damit begründet, dass nach Ansicht der Alpgenossenschaften die im Vergleich zur letzten Jagdpachtperiode massiv reduzierte Auszahlung des Jagdpachtertrages den im Gesetz (Jagdgesetz Art. 21 Abs. 2) genannten Alpgenossenschaften gegenüber nicht korrekt sei. Gemäss Finanzgesetz für das Jahr 2007 beanspruche das Land, wie schon im Vorjahr, zu Unrecht CHF 180'000.00 zur Jagdverwaltung und Wildschadensverhütung. Nachdem bei der letzten Jagdverpachtung der Jagdpachtschilling für die Jagdgebiete deutlich zugunsten der Jäger reduziert worden sei, verbleibe für die Alpgenossenschaften nach Abzug dieses sehr hohen Betrages kein nennenswerter Ertrag mehr. Die Einnahmen der Alpgenossenschaften, welche für den Unterhalt des Grundeigentums erforderlich seien, beschränkten sich im Wesentlichen auf die Einnahmen aus der Nutzniessung aus ihrem Grundeigentum. Mit Beschluss des Landtages zum Finanzgesetz und der zu tiefen Veranlagung des Pachtzinses der Jagdreviere für die aktuelle Jagdpachtperiode sowie den zu hohen Abzug seitens des Landes für die Jagdverwaltung und Wildschadensverhütung werde den Alpgenossenschaften für den erforderlichen Unterhalt eine der wenigen möglichen Einnahmen entzogen. Die Genossenschaften ersuchten die Regierung daher, die Nutzniessung der Jagd auf dem Grundeigentum der Alpgenossenschaften voll umfänglich abzugelten und beantragten, den sehr hohen Beitrag zur Jagdverwaltung und Wildschadensverhütung nicht mehr auf die Jagdgenossenschaft (gemeint wohl: Alpgenossenschaften) abzuwälzen, da diese sowieso die Geschädigten seien und den Jagdpachtschilling für die nötigen Unterhaltsarbeiten, welche sicher im Interesse der gesamten Bevölkerung stünden, benötigten.
3.
Die Regierung verwies in ihrer Entscheidung auf die Bestimmungen des Jagdgesetzes, LGBl. 1962 Nr. 4, insbesondere Art. 21 Abs. 1, wonach, soweit das Finanzgesetz für das betreffende Jahr nichts anderes bestimmt, der Staat den erzielten Jagdpachtschilling der einzelnen Jagdreviere einschliesslich des Reinerträgnisses, der etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden zur Gänze den Gemeinden und Alpgenossenschaften nach dem Verhältnis jener Katasterflächen, mit denen sie an den betreffenden Revieren beteiligt sind, überlässt. In Art. 9 des Finanzgesetzes für das Jahr 2008, LGBl. 2007 Nr. 331, sei ausgewiesen, dass gemäss Art. 21 des Jagdgesetzes vom 30. Januar 1962, LGBl. 1962 Nr. 4, vom erzielten Jagdpachtschilling der einzelnen Jagdreviere einschliesslich des Reinerträgnisses der etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden ein Anteil von 180'000.00 Franken zur Deckung des Aufwands der Jagdverwaltung und der Wildschadensverhütung einbehalten werde. Die Regierung verwies weiter darauf, dass anlässlich der Verabschiedung des Jagdgesetzes bezüglich der Jagdabgabe und der Verwendung des Jagdpachterträgnisses das Augenmerk des Gesetzgebers zwei Zielen gegolten habe: Das Jagdrecht sollte als staatliches Hoheitsrecht verankert und damit dem Staate die Regaleinnahmen aus der Verpachtung gesichert werden; gleichzeitig aber sollte der Anteil der Gemeinden und Alpgenossenschaften an den Erträgnissen der Jagdverpachtung nach Möglichkeit vergrössert werden. Für dieses "nach Möglichkeit" setze die Gleichung, wonach es für den Regalinhaber das Ziel sein müsse, die Summe der Aufwendungen (Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie Kosten der Massnahmen der Wildschadensverhütung) und die Summe der Erträgnisse (Jagdabgabe, allfällige Reinerträgnisse von etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden und Rückbehalt aus dem Jagdpachterträgnis) zumindest ausgeglichen zu halten, den Massstab. Um diese Gleichung tatsächlich entsprechend den jährlich unterschiedlichen Gegebenheiten und Erfordernissen anwenden zu können, sei - als ausgesprochenes Spezifikum im lediglich knappe zehn Artikel umfassenden Finanzgesetz - die Verpflichtung verankert, die Höhe des Rückbehalts von den Reinerträgnissen der Jagd auch jährlich festzulegen. Alle Parameter der Gleichung, nämlich die Verwaltungs- und Aufsichtskosten, die Kosten für die Massnahmen der Wildschadensverhütung, die Jagdabgaben, der Jagdpachtschilling sowie allfällige Reinerträgnisse von etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden, seien variable Grössen.
4.
Die Regierung verwies im Weiteren auf die Entwicklung des Jagdpachtschillings, wonach für die Jagdpachtperiode 1985/86 bis 1993/94 ein Ausrufpreis von CHF 153'558.80 und für die Jagdpachtperiode 1994/95 bis 2003/04 ein solcher von CHF 181'763.75 bestanden habe. Das Ergebnis der freihändigen Verpachtung/Versteigerung habe schliesslich für die Jagdpachtperiode 1985/86 bis 1993/94 einen Jagdpachtschilling von CHF 305'676.00 und für die Jagdpachtperiode 1994/95 bis 2003/04 einen solchen von CHF 340'949.00 erbracht. Für die Jagdpachtperiode 2004/05 bis 2011/12 sei ein Jagdwert von CHF 187'342.65 ermittelt worden. Der Jagdpachtschilling erbringe entgegen der Vorperiode lediglich einen Betrag von CHF 205'531.45, welcher sich wie folgt begründe: Die Gemeinden und Genossenschaften seien anlässlich der freihändigen Vergabe/Versteigerung seitens des Amtes ersucht worden, sich möglichst am Jagdwert zu orientieren; dies vor dem Hintergrund, dass in den Pachtverträgen festgelegt worden sei, dass einerseits der Rotwild-Winterbestand bis zur Hälfte der Pachtperiode auf rund 100 bis 120 Stück zu reduzieren sein werde, andererseits gleichzeitig ein Winterfütterungsverbot zu beachten und die konsequente Umsetzung des von der Regierung verabschiedeten Tristenkonzeptes durchzuführen sei. In einem schwierigen politischen Umfeld habe dieser zum Vorschlag gebrachte relativ tiefe Pachtzins einen bewussten jagdpolitischen Entscheid vor dem Hintergrund, den Jagdgemeinschaften jedes Argument zu nehmen, unter Hinweis auf relativ höhere Pachtzinsen auch einen relativ höheren Anspruch auf hohe Wildbestände mit all deren negativen Folgen zu haben. Der gegenüber der vorhergehenden Jagdpachtperiode vergleichsweise niedrige Jahrespachtschilling bildete somit das "Verkaufsargument" für die eingeforderte Reduktion des Rothirsch-Winterbestandes und das Verbot der bis dahin praktizierten Winterfütterung. Hinsichtlich der Jagdabgabe führte die Regierung aus, dass die Höhe der Jagdabgabe in den laufenden Jagdpachtverträgen erstmals für die ganze Dauer der Pachtperiode 2004/05 bis 2011/12 verbindlich festgelegt worden sei. Mit einer Höhe von CHF 6.66/ha betrage sie 46 % des früheren Jagdpachtschillings von CHF 14.61/ha und sei damit im Vergleich zu umliegenden Ländern extrem hoch. Zu den Massnahmen der Wildschadensverhütung führte die Regierung aus, dass es ihr Ziel sei, einen nachhaltig tragbaren Wildbestand zu erhalten, zu fördern und nach Möglichkeit dessen jagdliche Nutzung zu ermöglichen. Für das Schalenwild bilde die Grösse und die Qualität des Winterlebensraumes den limitierenden Faktor. Die dem Schalenwild zur Verfügung stehenden Lebensräume würden auf Grund deren Lage von ca. 430 m über dem Meer bis ca. 2.500 m über dem Meer jahreszeitlich unterschiedlich günstige Lebensvoraussetzungen bieten. Zudem stünden im gleichen Lebensraum Rothirsch, Gemse, Reh, nur gelegentlich auch der Steinbock in gegenseitiger Konkurrenz. Diese Konkurrenz werde zusätzlich verschärft durch menschliche Nutzungsansprüche, welche die Tragfähigkeit für Wildtiere eines an und für sich geeigneten Wildlebensraumes je nach dessen örtlicher Lage unterschiedlich stark weiter reduzieren könnten.
Der Wald umfasse den einzigen grossflächigen und ganzjährig zur Verfügung stehenden Wildlebensraum. Wenn dieser Lebensraum weiterhin Schalenwild enthalten sollte, sei ein gewisses Mass an Schäden solange zu tolerieren, als die Erbringung der vom Wald erwarteten Vorrangfunktion nicht gefährdet werde - diese Schäden seien in der Regel nicht quantifiziert, würden in keiner volkswirtschaftlichen Rechnung aufscheinen und seien deshalb auch nicht Gegenstand der Landesrechnung. Hingegen würden diejenigen Mehraufwände (Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütung) für Vorsorge und Verhütungsmassnahmen aufscheinen, die zu erbringen unerlässlich seien, wenn die nachhaltige Leistung der vom Waldlebensraum erwarteten Vorrangsfunktionen sichergestellt werden solle.
Der Liechtensteiner Wald verlange generell eine Waldverjüngungs- und Schutzwaldsanierungsoffensive bei gleichzeitiger Verringerung untragbarer Einwirkungen des Schalenwildes auf diese Verjüngung mittels einer Anpassung des Schalenwildbestandes an die Lebensraumkapazität und mittels eines integralen Schalenwildmanagements. Der in den letzten Jahren deutlich gestiegene Landesanteil für Vorsorge- und Verhütungsmassnahmen (beispielsweise von minimalen CHF 2'846.63 im Jahr 1971 auf maximale CHF 218'223.60 im Jahr 2000) werde sich noch auf absehbare Zeit im Bereich von rund CHF 150'000.00 bewegen müssen. Zu den Verwaltungsaufsichtskosten führte die Regierung aus, dass sich seit 1962 Liechtenstein insgesamt stark verändert habe. Gleichzeitig habe sich auch der Lebensraum, welcher den jagdbaren Wildtieren zur Verfügung stehe, quantitativ verringert und qualitativ verschlechtert.
Die seit den 60er Jahren bis zu Beginn dieser laufenden Jagdperiode auf rund CHF 80'000.00 angestiegenen Aufsichts- und Verwaltungskosten (ohne Einrechnung der Kosten des Leiters der Abteilung Jagd und Wildtiere, des Sekretariats und des Amtes des Amtsleiters) seien Ausdruck der Tatsache, dass die Haltung eines jagdlich interessanten, der Lebensraumkapazität gleichzeitig möglichst angepassten Schalenwildbestandes zunehmende Aufwendungen im Bereich der integralen Hege (Bestandeserhebung, Abschussplanung, Massnahmen zur Lebensraumerhaltung und -verbesserung, Informations- und Öffentlichkeitsarbeit) verlangen. Mittelfristig dürfte sich dieser Sachaufwand auf dieser Höhe einpendeln. Erst seit dem August 2007 sei der Abteilung Wildtiere und Jagd ein Wildhüter als 100 %-Stelle zugeordnet. Wie die bisherigen Erfahrungen zeigten, sei damit die Wahrnehmung der umfassenden Hegeaufgaben gemäss vorigem Absatz auf vergleichsweise effiziente und effektive Weise auf längere Sicht hinaus sichergestellt.
Weiters führte die Regierung aus, dass eine Beurteilung der laufenden Landschaftsveränderungen, deren Konsequenzen für die Lebensbedingungen jagdbarer Wildarten und der sich daraus ergebenden Managementerfordernisse zu folgendem Schluss führe: Der Intensivsiedlungsraum beanspruche derzeit etwa gut 1/8 der Landesfläche. Im Talgebiet würden die heute als landwirtschaftliche Gunstlagen betrachteten Flächen als Schalenwildlebensraum nur noch im Ruggeller Riet, im Eschnerriet und Schaaner Riet sowie südlich des Gebietes Heilos in Triesen bis zum Ellhorn zur Verfügung stehen. Innerhalb der geschlossenen Siedlungen sei eine Ausübung der Jagd allein aus Sicherheitsgründen schlicht nicht mehr denkbar. So sei beispielsweise schon zu Beginn der Jagdpachtperiode 1994 bis 2003 das ganze Gebiet zwischen der Strasse Eschen-Nendeln und der Landesgrenze zwischen Mauren-Schaanwald auf Wunsch der Gemeinde Mauren mit einem Jagdverbot belegt worden. Im Weiteren machte die Regierung Ausführungen zu den Wäldern als Wildlebensraum sowie zu Strategien zur Herstellung eines nachhaltig tragbaren Schalenwildbestandes.
5.
Die Bedeutung des Jagdpachterlöses sowohl für die Gemeinden als auch für die Alpgenossenschaften habe sich gegenüber 1962 massgeblich verringert. So sei mit Bezug auf die Alpgenossenschaften festzuhalten, dass beispielsweise allein mit den seither erlassenen Gesetzen im Bereich der Alp- und Waldwirtschaft und den nachfolgenden Vollzugsverordnungen, insbesondere aber sehr konkret mit der Verordnung vom 1. Juli 1968 über die Sanierung der Alp- und Berggebiete, Entwicklungs- und Förderinstrumente geschaffen worden seien, welche im eigentlichen Tätigkeitsbereich, nämlich der Alp- und Waldwirtschaft, eine im Vergleich mit den umliegenden Ländern beispiellose Entwicklung zum Besseren ermöglicht hätten. Pachteinnahmen als Entgelt für die Nutzung gewisser Alpbereiche für Freizeit und Erholungseinrichtungen oder Einnahmen aus touristischen Dienstleistungen würden die Einkommensbasis einzelner Alpgenossenschaften ergänzen.
Mit der Novellierung der Verordnung über die Erhaltung und Entwicklung des Berggebietes vom 7. Oktober 2008, LGBl. 2008 Nr. 247, sei die Möglichkeit geschaffen, Massnahmen von Alpgenossenschaften, welche über die engeren Bereiche der Alp- und Waldwirtschaft hinausgehen würden, aber im Sinne der nachhaltigen Erhaltung und Verbesserung des Lebensraumes Wirkung zu erzielen vermögen, im Rahmen des BGS-Budgets zu fördern.
6.
Abschliessend könne festgehalten werden, dass seit 1962 die Verwaltungs- und Aufsichtskosten der Jagd sowie der Landesanteil an den Kosten für Massnahmen der Wildschadensverhütung auf Grund der seither erfolgten Landesentwicklung und der gleichzeitig geänderten und anspruchsvolleren Erfordernisse an ein integrales Wald-, Wild-, Jagd-, Landschaftsmanagementsystem zwar massvoll aber kontinuierlich gestiegen seien. Die 1962 beschlossene Gesetzeslösung, wonach diese Verwaltungs- und Aufsichtskosten der Jagd sowie der Landesanteil an den Kosten für Massnahmen der Wildschadensverhütung durch die Jagdabgabe gedeckt werden sollten, habe dieser Landesentwicklung nicht mehr zu entsprechen vermocht und schon 1985 erstmals zu einer Unterdeckung geführt.
In ihrer Stellungnahme zu den in der 1. Lesung der Regierungsvorlage zur Abänderung des Jagdgesetzes aufgeworfenen Fragen habe die Regierung betreffend Art. 20 (Jagdabgabe) denn auch festgehalten, dass es in Nachachtung des Jagdgesetzes der Budgetdebatte jeweils vorbehalten bleiben solle, zu entscheiden, welche Anteile einerseits aus der Jagdabgabe und andererseits aus dem Jagdpachtschilling für die Deckung der Aufwendungen für die Jagd herangezogen werden sollten. Die Regierung habe somit dem Gesetzgeber unmissverständlich kommuniziert, wofür sie allenfalls einen Rückbehalt des Jagdpachtschillings verwenden wolle: Erträge aus der Jagd sollen soweit zweckmässig, notwendig und wirtschaftlich mit dem Ziel der nachhaltigen Erhaltung des Wildtierbestandes und dessen Lebensraumes für integrale Hegemassnahmen verwendet werden. Damit habe sich die Regierung auf eine Zweckbindung des Rückbehalts vom Jagdpachtschilling festgelegt, welche gemäss Gesetz zwar keineswegs gefordert, aber im Sinne der Transparenz über die Verwendung der zurückbehaltenen Mittel zweifellos begrüssenswert sei. Die entsprechende erklärende Formulierung im Finanzgesetz sei somit gleichermassen lediglich als Ausdruck des Wunsches zu sehen, über die vorgesehene Mittelverwendung von vornherein Auskunft zu erteilen. Die Alpgenossenschaften würden von diesem Vorgehen in keiner Weise berührt. Dem Gesetzgeber bleibe es gemäss Art. 21 JagdG unbenommen, im Finanzgesetz einen Rückbehalt vom Jagdpachtschilling in beliebiger Höhe festzulegen - und dies ohne Darlegung der entsprechenden Gründe. Dem Gesetzgeber bleibe es gleichermassen unbenommen, über die Verwendung dieses Rückbehalts zu entscheiden. Von einem rechtswidrigen bzw. unrechtmässigen Rückbehalt des ganzen oder eines Teils des Jagdpachtschillings auf Kosten der Alpgenossenschaften könne keine Rede sein. Vielmehr sei seit 1985 mit einigen wenigen Ausnahmen gegen den Grundsatz verstossen worden, wonach die Summe der Aufwendungen (Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie Kosten der Massnahmen der Wildschadensverhütung) und die Summe der Erträgnisse (Jagdabgabe, Reinerträgnisse von etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden und Rückbehalt aus dem Jagdpachterträgnis) zumindest ausgeglichen zu halten seien.
7.
Gegen diese Entscheidung erhoben die Alpgenossenschaften Kleinsteg, Grosssteg, Silum, Gapfahl, Guschgfiel, Vaduz, Gritsch und Guschg Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof und beantragten, der Verwaltungsgerichtshof wolle der Beschwerde Folge geben und die Entscheidung der Regierung vom 20. November 2008, RA 2008/3181-8412, dahingehend abändern, dass den Alpgenossenschaften zukünftig das Jagdpachterträgnis anteilsmässig zur Gänze ausbezahlt wird. Weiters sollten die in den vergangenen Jahren vom Land zu Unrecht einbehaltenen Anteile am Jagdpachterträgnis rückwirkend an die Alpgenossenschaften anteilsmässig zur Gänze ausbezahlt werden. Die vom Land Liechtenstein zurückbehaltenen und nicht ausbezahlten Anteile der Beschwerdeführerinnen am Jagdpachterträgnis samt Zinsen wurden über die Jahre 1994 bis 2008 im Einzelnen dargestellt. Weiters wurde beantragt, dass das Land Liechtenstein den Beschwerdeführerinnen die Prozesskosten ersetzen möge.
8.
Mit Urteil vom 5. Februar 2009, VGH 2008/159, hat der Verwaltungsgerichtshof die Beschwerde abgewiesen. Dabei liess er sich von folgenden Gründen leiten:
8.1
Seit 1994 werde von den Jagdpachterträgen eine im Finanzgesetz jährlich bestimmte Summe einbehalten. Im Jahre 2008 seien dies, wie schon in den Jahren 2006 und 2007, bezogen auf die Anteile der Beschwerdeführerinnen, jeweils CHF 50'334.39 gewesen. In den Jahren 1994 und 1995 habe dieser Betrag CHF 14'492.05 betragen, in den Jahren 1996 bis 2003 CHF 18'632.63, im Jahr 2004 CHF 4'097.16 und im Jahr 2005 CHF 10'770.82.
8.2
Gemäss Art. 21 Abs. 1 JagdG überlasse der Staat, soweit das Finanzgesetz für das betreffende Jahr nichts anderes bestimme, den erzielten Jagdpachtschilling der einzelnen Jagdreviere einschliesslich des Reinerträgnisses der etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden zur Gänze den Gemeinden und Alpgenossenschaften nach dem Verhältnis jener Katasterflächen, mit denen sie an den betreffenden Revieren beteiligt seien.
In Art. 9 des Finanzgesetzes für das Jahr 2008, LGBl. 2007 Nr. 331, werde bestimmt, dass gemäss Art. 21 JagdG vom erzielten Jagdpachtschilling der einzelnen Jagdreviere einschliesslich des Reinerträgnisses der etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden ein Anteil von 180'000.00 Franken zur Deckung des Aufwands der Jagdverwaltung und der Wildschadensverhütung einbehalten werde.
Es sei in diesem Zusammenhang unbestritten, dass den Reinerträgnissen der etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden in der Praxis keine Bedeutung zukomme.
Auf der Basis dieser Rechtslage sei zunächst festzuhalten, dass die Einbehaltung eines Betrages von CHF 180'000.00 an Jagdpachterträgen in den massgeblichen Rechtsgrundlagen Deckung finde. Die Verweigerung der Auszahlung dieses Betrages durch die Regierung sei daher gesetzeskonform.
8.3
Die Beschwerdeführerinnen argumentierten nun einerseits mit der Verfassungswidrigkeit bestimmter Normen des Jagdgesetzes, andererseits mit der Gesetzwidrigkeit bestimmter Vollzugshandlungen der Regierung.
Sie brächten vor, aus Verfassung, Gesetz und Materialien sei zu entnehmen, dass das Jagdpachterträgnis zur Gänze den Grundeigentümern weiterzugeben sei und dass die Alpgenossenschaften nicht mit Kosten der Jagd, insbesondere der Wildschadensverhütung belastet werden sollten, und begründeten diese Auffassung im Wesentlichen mit den Intentionen des Gesetzesgebers, die sich aus den Materialien des Jagdgesetzes 1962 ergäben. Die Beschwerdeführerinnen übersähen, dass in diesem Punkt das Jagdgesetz aus dem Jahre 1962 im Jahre 1994 eine Novelle erfahren habe, die die Grundlage für die heutige Einbehaltung von Teilen des Jagdpachtzinses bilde. Diese Entscheidung habe der Gesetzgeber im Jahre 1994 getroffen, sie sei für die Vollziehung bindend, damit auch für den Verwaltungsgerichtshof. Über eine allfällige Verfassungswidrigkeit dieser Regelung habe nicht der Verwaltungsgerichtshof, sondern der Staatsgerichtshof zu entscheiden. Der Verwaltungsgerichtshof könne allenfalls einen Normenkontrollantrag stellen, sehe sich jedoch aus den nachfolgenden Gründen nicht dazu veranlasst:
8.4
Als ein Argument für die Auffassung, wonach das Jagdpachterträgnis zur Gänze den Grundeigentümern weiterzugeben sei, zögen die Beschwerdeführerinnen den Art. 49 JagdG heran. Nach dieser mit LGBl. 2008 Nr. 142 neu gefassten Bestimmung seien die Kosten der Wildschadensverhütung zu tragen
a) vom Land in der Höhe von 50 %;
b) von den Waldeigentümern in Höhe von 40 %; in Privat- und Genossenschaftswaldungen werde der Kostenanteil des Waldeigentümers von der Hoheitsgemeinde übernommen;
c) von den Jagdgemeinschaften, in deren Revieren Verhütungs- und Schutzmassnahmen getroffen würden, in der Höhe von 10 %.
Nach dieser Rechtslage seien die Kosten der Wildschadensverhütung von den Waldeigentümern, den Jagdpächtern und vom Land gemeinsam zu tragen. In privaten Genossenschaftswaldungen werde der Kostenanteil des Waldeigentümers von der Hoheitsgemeinde übernommen.
8.5
Die Regierung habe in der angefochtenen Entscheidung dargetan, dass sich die Kosten der Wildschadensverhütung, die durch den Einbehalt der Jagdpachterträgnisse gedeckt werden sollten, auf den Anteil des Landes in der Höhe von 60 % bezögen. Sie habe dargetan, dass damit der einbehaltene Teil des Jagdpachterträgnisses zweckgebunden sei. Ob dies rechtspolitisch zweckmässig sei, habe der Verwaltungsgerichtshof nicht zu beurteilen. Unter rechtlichen Aspekten spreche nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nichts dagegen, für einen bestimmten öffentlichen Aufwand eine zweckgebundene Deckung vorzusehen. Bedenke man, dass die Kosten der Wildschadensverhütung jährlich ca. CHF 150'000.00 betrügen und dazu die Kosten der Jagdverwaltung zu rechnen seien, so erscheine der Einbehalt von CHF 180'000.00 - wie von der Regierung ausgeführt - nicht als unsachlich hoch. Dazu komme, dass in Liechtenstein das Jagdpachterträgnis als staatliches Regal betrachtet werde, von dem ein Teil an die Alpgenossenschaften und die Gemeinden weitergegeben werde. Unter dem Aspekt, dass es sich bei den Jagdpachterträgnissen somit um Staatseinnahmen handele, erscheine das Vorgehen des Gesetzgebers, jährlich im Rahmen des Finanzgesetzes zu entscheiden, in welcher Höhe diese Erträgnisse einbehalten würden, abhängig davon, inwieweit die Kosten der Wildschadensverhütung, der Aufsicht und der Verwaltung gedeckt seien, nicht zu beanstanden.
Die Auffassung der Beschwerdeführerinnen, wonach die Kosten der Wildschadensverhütung zur Gänze durch die von den Jagdgemeinschaften erhobene Abgabe, durch die Jagdgemeinschaft und durch die Gemeinden zu tragen seien, könne vom Verwaltungsgerichtshof nicht geteilt werden. Der von den Beschwerdeführerinnen herangezogene Art. 22 LV spreche lediglich davon, dass der Staat die Hoheit über Jagd, Fischerei und Bergwesen ausübe und bei Erlassung der diesbezüglichen Gesetze die Interessen der Landwirtschaft und der Gemeindefinanzen schütze. Dabei handele es sich um eine sehr allgemein gehaltene Programmbestimmung, deren normativem Inhalt nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nicht zu entnehmen sei, dass die Jagdpachterträgnisse zur Gänze den Alpgenossenschaften zukommen müssten bzw. Kosten der Wildschadensverhütung ausschliesslich über die Jagdabgabe zu decken seien.
Es sei den Beschwerdeführerinnen zuzugestehen, dass Art. 20 JagdG davon spreche, dass die Regierung eine Jagdabgabe einhebe, die die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie den Landesanteil an den Kosten der Wildschadens-Verhütungsmassnahmen decken solle. Damit sei jedoch nicht gesagt, dass diese Kosten ausschliesslich durch die Jagdpachtabgabe zu decken seien. Art. 21 Abs. 1 JagdG, der es ja dem Finanzgesetz überlasse, die gesamten oder Teile der Jagdpachterträgnisse einzubehalten, stehe im Stufenbau der Rechtsordnung in gleichem Rang wie Art. 20 dieses Gesetzes. Die gesetzliche Bestimmung trage dem Finanzgesetzgeber auch keine Zweckwidmung auf. Somit bestünden nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes umso mehr keine Bedenken gegen den Einbehalt, wenn, wie die Regierung dargelegt habe, die Jagdabgabe bereits ein sehr hohes Ausmass erreicht habe und dennoch nicht hinreiche, die Kosten der Wildschadensverhütung und der Aufsichtsmassnahmen zu decken. Ob das Verhältnis zwischen Jagdpachtabgabe und dem Einbehalt des Jagdpachterträgnisses verfassungskonform sei, müsse vom Staatsgerichtshof entschieden werden. Der Verwaltungsgerichtshof hege diesbezüglich vor allem deshalb keine Bedenken, weil er keine Verfassungsbestimmung erblicke, die es dem Gesetzgeber vorschreibe, in welchem Ausmass die Kosten der Wildschadensverhütung durch die Jagdpachtabgabe bzw. die Jagdpachterträgnisse gedeckt sein müssten.
Im Weiteren brächten die Beschwerdeführerinnen vor, dass der Charakter des Finanzgesetzes, auf dessen Basis der Rückbehalt eines Teils der Jagdpachterträgnisse erfolge, ein anderer als jener des Jagdgesetzes sei. Das jährlich vom Landtag beschlossene Finanzgesetz basiere nicht auf der allgemeinen Gesetzgebungskompetenz der Legislative nach Art. 66 LV, sondern basiere auf Art. 69 LV, welche Norm das Budgetrecht des Landtags festhalte. Die Verfassung umschreibe in Art. 69 recht präzise die Kompetenzen, die dem Landtag im Rahmen der Budgetgeschäfte zukämen. Er habe den von der Regierung unterbreiteten Vorschlag über sämtliche Ausgaben und Einnahmen für das nächste Jahr zu prüfen und zu genehmigen und der Landtag habe über den Antrag der Regierung über die zu erhebenden Abgaben zu befinden. Im Rahmen seines Budgetrechtes könne der Landtag im Finanzgesetz nur insoweit Beschlüsse fassen, als er hierzu von der Verfassung ermächtigt werde. Das Finanzgesetz stelle, wenn es überhaupt ein Gesetz sei, ein Gesetz von untergeordneter Qualität dar.
Auch diesbezüglich sei seitens des Verwaltungsgerichtshofes zu antworten, dass sich diese Bedenken in erster Linie auf die Verfassungskonformität der Regelung bezögen und nicht auf die Vollziehung. Der Verwaltungsgerichtshof sehe allerdings keine Bedenken im Hinblick auf die Verfassungskonformität, da es ja das formelle Gesetz sei, nämlich Art. 21 JagdG, dass auf den Landtag als Gesetzgeber des Finanzgesetzes verweise. Aus Sicht des Verwaltungsgerichtshofes spreche nichts dagegen, den in Art. 69 LV erwähnten Landesvoranschlag in Form eines Gesetzes zu erlassen.
Art. 21 Abs. 1 JagdG stelle eine Verweisungsnorm dar. Unter Verweisung sei eine Regelung zu verstehen, die unter Hinweis auf eine andere Bestimmung der gleichen oder einer anderen Rechtsvorschrift den Geltungsbereich der verwiesenen Norm auf den von der Verweisungsnorm zu regelnden Gegenstand ausdehne (Irresberger, Legistische Probleme der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht unter besonderer Berücksichtigung der Verweisungs-Problematik, in: Bussjäger/Kleiser (Hrsg.), Legistik und Gemeinschaftsrecht (2001), 119). Der österreichische Verfassungsgerichtshof betrachte Verweisungen dann als verfassungswidrig, wenn sie auf die jeweils geltende Fassung einer Norm einer anderen Normsetzungsautorität verwiesen (sogenannte "dynamische Verweisungen") (vgl. Irresberger, 123). Dies wäre etwa dann der Fall, wenn der Gesetzgeber auf eine im Rahmen der Europäischen Union erlassene Norm in ihrer jeweils geltenden Fassung verweise.
Im vorliegenden Fall verweise Art. 21 Abs. 1 JagdG zwar auf die jeweils geltende Fassung des Finanzgesetzes, im Gegensatz zur dynamischen Verweisung verweise der liechtensteinische Gesetzgeber nicht auf eine Regelung einer anderen Autorität, sondern überlasse es einem von ihm zu erlassenden Spezialgesetz, eine konkrete Regelung festzulegen. Unter diesem Aspekt hege der Verwaltungsgerichtshof daher letztlich keine Zweifel an der Zulässigkeit dieser Regelung.
Die Beschwerdeführerinnen behaupteten weiter, das Vorliegen von Grundrechtseingriffen durch den Gesetzgeber, über welche letztlich ebenfalls der Staatsgerichtshof zu entscheiden habe. Da der Rückbehalt der Jagdpachterträgnisse vom Gesetzgeber selbst jeweils jährlich festgelegt werde, sehe der Verwaltungsgerichtshof keine Bedenken. Auch sei darauf zu verweisen, dass bei einem Verständnis, das den Jagdpachtertrag als staatliches Regal betrachte, insbesondere ein Eingriff in die Eigentumsrechte der Beschwerdeführerinnen kaum vorliegen dürfte.
8.6
Soweit die Beschwerdeführerinnen darauf verwiesen, dass der Rückbehalt von je CHF 70'000.00 für die Jahre 1994 und 1995 von der Regierung eigenmächtig vorgenommen worden sei, ohne dass in den Finanzgesetzen dieser Jahre ein entsprechender Beschluss vorgelegen habe, sei ihnen zu entgegnen, dass dieses Vorbringen erstmals vor dem Verwaltungsgerichtshof gestellt werde und somit nicht Gegenstand der angefochtenen Entscheidung bilde. Es bleibe den Beschwerdeführerinnen jedoch unbenommen, einen solchen Antrag bei der Regierung einzubringen.
9.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichtshofes, VGH 2008/159, haben die Beschwerdeführerinnen mit Schriftsatz vom 16. März 2009 Individualbeschwerde beim Staatsgerichtshof erhoben. Beantragt wird u. a., der Staatsgerichthof wolle das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 5. Februar 2009 aufheben und die Rechtssache unter Bindung an die Rechtsansicht des Staatsgerichtshofes zur neuerlichen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen. Dies wird wie folgt begründet.
9.1
Eine Analyse des Gesetzestextes ergebe folgende Rechtslage:
Im Rahmen der Jagdgesetzgebung und deren Vollzug sei zwingend der Grundsatz zu beachten, dass die Interessen der Landwirtschaft und der Gemeindefinanzen geschützt seien. Jede Norm des Jagdgesetzes und jede Vollzugshandlung der Behörde, die sich nicht an diesen verfassungsmässigen Grundsatz halte, sei verfassungswidrig.
Alle Beschwerdeführerinnen seien Alpgenossenschaften, deren Zweck die landwirtschaftliche Nutzung und Förderung ihres Grundeigentums durch ihre Genossenschafter sei.
Im hier interessierenden Bereich unterscheide das Jagdgesetz sodann zwischen der Jagdabgabe und dem Jagdpachterträgnis.
Die Jagdabgabe habe gemäss Legaldefinition die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie den Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütungs-massnahmen zu decken. Die restlichen Kosten der Wildschadensverhütung seien von den Waldeigentümern und den Jagdpächtern zu tragen. Die Alpgenossenschaften seien in der Fassung 1962 des Art. 49 JagdG mit ihren Privatwaldungen von der Kostentragung ausgenommen gewesen und mit der Fassung 1994 sei der Kostenanteil der Privat- und Genossenschaftswaldungen von der Hoheitsgemeinde übernommen worden.
In jedem Falle seien die Beschwerdeführerinnen seit 1962 gesetzlich davon befreit, finanziell an die Wildschadensverhütungsmassnahmen beizutragen.
An dieser Regelung hätten auch spätere Änderungen des Jagdgesetzes grundsätzlich nichts geändert.
Das Jagdpachterträgnis sei im Wesentlichen identisch mit dem Jagdpachtschilling. Der Jagdpachtschilling sei der von jeder Jagdgemeinschaft bezahlte Jagdpachtzins. Die Legaldefinition des Jagdpachterträgnisses beinhalte, dass, soweit das Finanzgesetz nichts anderes bestimme, dieses zur Gänze den Gemeinden und Alpgenossenschaften abzuführen sei. Ein allfälliger, vom Landtag im Finanzgesetz beschlossener Rückbehalt falle nicht unter die Definition des Jagdpachterträgnisses.
Der unzweideutige Wortsinn des Jagdgesetzes ergebe somit, dass die Kosten der Wildschadensverhütung zur Gänze durch die von den Jagdgemeinschaften erhobene Jagdabgabe, durch die Jagdgemeinschaften und durch die Gemeinden zu tragen seien, und dass die Alpgenossenschaften aufgrund der klaren Gesetzeslage mit keinen Kosten der Wildschadensverhütung belastet werden dürften. Dies entspreche dem Auftrag in Art. 22 LV.
Hieraus ergebe sich aber auch eindeutig, dass die Einbehaltung eines Anteils des Jagdpachtschillings als Teil des Jagdpachterträgnisses zur Deckung des Aufwands der Jagdverwaltung und der Wildschadensverhütung gemäss Finanzgesetz den Bestimmungen des Art. 22 LV und der Art. 20 und 21 JagdG in der jeweils geltenden Fassung widerspreche. Der Aufwand der Jagdverwaltung und der Wildschadensverhütung dürfe gemäss klarer Rechtslage nicht aus dem Jagdpachtschilling finanziert werden, und die Alpgenossenschaften hätten, auch nicht indirekt über einen Rückbehalt eines Teils des Jagdpachtschillings, keinen Beitrag an die Wildschadensverhütung zu leisten.
9.2
Diese Rechtslage werde auch durch die Materialien bestätigt.
Im BuA zum neuen Jagdgesetz vom 24. Januar 1962 werde auf S. 2 das Ziel definiert, den Anteil der Gemeinden und Alpgenossenschaften an den Erträgnissen der Jagdverpachtung nach Möglichkeit zu vergrössern. Auf S. 5 werde sodann ausgeführt, dass darum, weil die Pachterträgnisse zur Gänze an die Gemeinden und an die Alpgenossenschaften fielen, zur Deckung der Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie der Kosten für die Wildschadensverhütungsmassnahmen eine Jagdabgabe erhoben werde. Auf S. 10 werde klargestellt, warum der Vorbehalt in Art. 21 zugunsten des Finanzgesetzes in das Jagdgesetz aufgenommen werde: "Dieser Vorbehalt ist notwendig, um den Charakter des Pachterträgnisses als Regaleinnahme des Staates zu bewahren." Auch hieraus sei klar ersichtlich, dass der Gesetzgeber unmissverständlich gewollt habe, dass der Pachtschilling zur Gänze den Gemeinden und den Alpgenossenschaften überlassen werden müsse, und auf S. 10 werde auch noch einmal ausgeführt, dass der Jagdpachtschilling nicht zur Deckung von Wildschadensverhütungsmassnahmen herangezogen werden dürfe.
9.3
Der erste Einwand des Verwaltungsgerichtshofes gegen die von den Beschwerdeführerinnen dargestellte Rechtslage werde in Ziffer 3 der angefochtenen Entscheidung erhoben.
An und für sich stimme der Verwaltungsgerichtshof mit der von den Beschwerdeführerinnen dargestellten Rechtslage überein, werfe dann in Ziffer 3 den Beschwerdeführerinnen aber vor, sie hätten bei der Argumentation, das Jagdpachterträgnis sei zur Gänze den Grundeigentümern weiterzugeben und die Alpgenossenschaften dürften nicht mit Kosten der Wildschadensverhütung belastet werden, übersehen, dass in diesem Punkt das Jagdgesetz aus dem Jahre 1962 im Jahre 1994 eine Novelle erfahren habe, die die Grundlage für die heutige Einbehaltung von Teilen des Jagdpachtzinses bilde.
Leider begründe der Verwaltungsgerichtshof diese Aussage ganz einfach nicht und es bleibe im Dunkeln, auf welche Gesetzesänderung der Verwaltungsgerichtshof hier anspiele.
9.4
Die von den Beschwerdeführerinnen dargestellte Rechtslage stütze sich auf Art. 22 LV und auf Art. 20, 21 und 49 JagdG in der jeweils geltenden Fassung.
Betrachte man die Novelle 1994 des Jagdgesetzes bei Lichte, sehe man, dass diese in den hier interessierenden Bereichen überhaupt keine Änderung der Rechtslage gebracht habe.
Art. 22 LV sei von der Novelle 1994 des Jagdgesetzes nicht berührt worden.
In Art. 20 JagdG seien die zur Berechnung der Jagdabgabe enthaltenen Beiträge pro Hektar aus dem Gesetz gestrichen und eine nach oben offene Jagdabgabe eingeführt worden.
Die Fassung des Art. 21 sei seit 1962 unverändert geblieben.
Art. 49 JagdG sei lediglich in seinem Absatz 2 geändert worden. In beiden Fassungen von Art. 49 JagdG seien die Alpgenossenschaften mit ihren Privatwaldungen von der Kostentragung befreit gewesen.
Es sei gänzlich unerfindlich, wie der Verwaltungsgerichtshof zu seiner Aussage komme, dass das JagdG im Jahre 1994 eine Novelle erfahren habe, die die Grundlage für die heutige Einbehaltung von Teilen des Jagdpachtzinses sein solle.
In Bezug auf die hier relevante Rechtslage habe sich mit der Novelle 1994 gar nichts geändert.
Aus dem BuA zur Abänderung des Jagdgesetzes vom 1. März 1994 Nr. 16/1994 sei auf S. 10 und den Bemerkungen zu Art. 20 der Novelle ersichtlich, dass beantragt worden sei, die betragsmässige Festlegung der Jagdabgabe aufzuheben, und dass es abgelehnt worden sei, die Jagdabgabe - gemäss dem Antrag der Jägerschaft - der Höhe nach zu beschränken. Diese Haltung sei in der Stellungnahme der Regierung zu den in erster Lesung der Regierungsvorlage zur Abänderung des Jagdgesetzes aufgeworfenen Fragen vom 25. Oktober 1994 Nr. 84/1994 bestätigt und in diesem Sinne Gesetz geworden.
Aus dem BuA Nr. 16/1994 gehe zu Art. 49 JagdG hervor, dass die Alpgenossenschaften weiterhin keinen Beitrag an die Wildschadensverhütungsmassnahmen zu leisten hätten, und bei dieser Norm und dieser Ansicht bleibe es auch in der Stellungnahme der Regierung zu den in erster Lesung der Regierungsvorlage zur Abänderung des Jagdgesetzes aufgeworfenen Fragen vom 25. Oktober 1994 Nr. 84/1994.
Im BuA Nr. 16/1994 zur Novelle des Jagdgesetzes 1994 werde mit keinem Wort an der im Jahre 1962 abgegebenen Erklärung gerüttelt, wonach die Pachterträgnisse zur Gänze an die Gemeinden und an die Alpgenossenschaften fielen, zur Deckung der Kosten eine Jagdabgabe erhoben werde und der Vorbehalt zugunsten des Finanzgesetzes nur darum festgeschrieben worden sei, um den Charakter des Pachterträgnisses als Regaleinnahme des Staates zu bewahren. An diesen Grundfesten des Jagdgesetzes zu rütteln, habe es auch keinen Anlass gegeben, denn die diesbezüglichen Normen seien mit der Novelle 1994 nicht geändert worden.
9.5
Wie dargelegt, könne der Verwaltungsgerichtshof die in Ziffer 3 seiner Entscheidung vertretene Ansicht nicht auf die mit der Novelle 1994 geänderten Normen stützen. Die hier relevanten Normen seien in Bezug auf die hier relevanten Fragen inhaltlich nicht geändert worden.
Die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichtshofes lasse sich aber auch nicht auf die Materialien stützen.
Es sei schon dargelegt worden, dass sich an der ratio legis in Bezug auf die hier relevanten Fragen durch den BuA Nr. 16/1994 an der seit 1962 geltenden Rechtslage nichts geändert habe.
Denkbar sei es, dass der Verwaltungsgerichtshof bei der nicht begründeten Behauptung in Ziffer 3 seiner Entscheidung, die durch die Novelle 1994 am Jagdgesetz vorgenommene Änderung bilde die Grundlage für die heutige Einbehaltung von Teilen des Jagdpachtzinses, an die Ausführungen in Ziffer 3.2. der Regierungsentscheidung gedacht habe.
Aber auch das in Ziffer 3 der Regierungsentscheidung enthaltene Zitat aus der Stellungnahme zu den in der ersten Lesung der Regierungsvorlage zur Abänderung des Jagdgesetzes aufgeworfenen Fragen (Nr. 84/1994) vermöge eine durch die Novelle 1994 geänderte Rechtslage nicht zu belegen.
Kern der dortigen Ausführungen der Regierung zu Art. 20 JagdG, welche Bestimmung im Kern unverändert festhalte, dass die Wildschadensverhütungsmassnahmen durch die Jagdabgabe zu decken seien und die hierzu ergänzende Bestimmung des Art. 49 Jagdgesetz die Alpgenossenschaften unverändert von einem Beitrag zu den Wildschadensverhütungsmassnahmen freistelle, sei Folgendes:
Einleitend stelle die Regierung auf Seite 7 von Nr. 84/1994 fest: "Es wird eine Erklärung gewünscht, nach welchen Kriterien in Zukunft die Jagdabgabe festgelegt werden soll."
Ihrer Antwort habe die Regierung sodann vorausgestellt: "Gemäss Abs. 1 hat die Regierung von jeder Jagdgemeinschaft eine Jagdabgabe zu erheben, welche die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie den Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen decken soll. Die diesbezüglichen Aufwendungen betragen im Durchschnitt der letzten Jahre für die Verwaltungs- und Aufsichtskosten Fr. 35'000 und für die Wildschadensverhütungsmassnahmen Fr. 75'000 (Landesanteil). Mit der Jagdabgabe ergab sich ein Ertrag von Fr. 26'000, woraus somit für das Land in seiner Rechnung aus der Jagd ein Fehlbetrag von ca. Fr. 85'000 resultiert. Dies auch insbesondere deshalb, weil das Land den erzielten Jagdpachtschilling vollumfänglich den Gemeinden und Alpgenossenschaften überliess."
Zudem müsse angefügt werden, dass der Fehlbetrag in der Rechnung aus der Jagd nicht daraus resultiert habe, dass der erzielte Jagdpachtschilling gemäss dem im 1962 klar erklärten Ziel des Gesetzgebers zur Gänze ausgeschüttet worden sei, sondern der Fehlbetrag daraus resultiert habe, dass die Jagdpachtabgabe die Kosten nicht mehr deckte.
Dies sei ja aber gerade der Grund gewesen, die betragsmässige Begrenzung der Jagdabgabe gänzlich aufzuheben und ausdrücklich ohne Festlegung einer Obergrenze neu zu statuieren, dass die Regierung von jeder Jagdgemeinschaft eine Jagdabgabe zu erheben habe, welche die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie den Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen decken sollte.
Der gesetzmässige Rahmen habe aufgrund der Novelle 1994 aus den folgenden drei Kernelementen bestanden:
- Die Jagdpachterträgnisse würden zur Gänze an die Gemeinden und Alpgenossenschaften abgeführt. Die in Ziffer 5 der Beschwerde gemachten Ausführungen in Bezug auf dieses erklärte Ziel des Gesetzgebers sei durch die Novelle 1994 nicht berührt worden.
- Die Kosten der Jagd, insbesondere die Wildschadensverhütungs-massnahmen, würden durch die Jagdabgabe gedeckt. Im Rahmen der Novelle 1994 sei es ausdrücklich abgelehnt worden, für die Jagdabgabe eine Obergrenze anzusetzen und durch die Novelle 1994 sei der Regierung nicht nur die Kompetenz eingeräumt, sondern auch die Pflicht auferlegt worden, die Jagdabgabe kostendeckend festzulegen.
- Der Grundsatz, wonach die Alpgenossenschaften keine Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen zu tragen hätten, sei von der Novelle 1994 unberührt geblieben.
Nur in diesem gesetzlichen Rahmen könnten die weiteren Ausführungen der Regierung auf Seite 8 von Nr. 84/1994 gesehen werden, wenn dort stehe:
"Nach Auffassung der Regierung muss es das Ziel sein, die Summe der Aufwendungen (Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie Kosten für Massnahmen der Wildschadensverhütungsmassnahmen) und die Summe der Erträgnisse (Jagdabgabe und Rückbehalt aus dem Jagdpachterträgnis) ausgeglichen zu halten. Es ist deshalb vorgesehen, im Rahmen der jährlichen Budgetverabschiedung die Jagdabgabe gleichzeitig mit dem Beschluss über die Verwendung des Jadgpachterträgnisses so festzulegen, dass eine ausgeglichene Rechnung entsteht." "Der Budgetdebatte soll es somit nach Auffassung der Regierung und in Nachachtung des Jagdgesetzes jeweils vorbehalten bleiben, zu entscheiden, welche Anteile einerseits aus der Jagdabgabe und anderseits aus dem Jadgpachtschilling für die Deckung der Aufwendungen für die Jagd herangezogen werden."
9.6
Aus diesen Ausführungen der Regierung, unabhängig von der geltenden Rechtslage abzuleiten, es stehe der Regierung vollständig frei, in welcher Höhe sie die Jagdabgabe festlege und es stehe dem Landtag vollständig frei, im Rahmen des Finanzgesetzes Jagdpachterträgnisse einzubehalten, sei nicht zulässig.
Wie dargelegt, hätten sich die gesetzlichen Grundlagen durch die Novelle nicht verändert und sowohl die Regierung als auch der Landtag hätten sich an das geltende Recht zu halten, was insbesondere heisse:
- Gemäss der in 1962 unzweideutig geäusserten ratio legis seien die Jagdpachterträgnisse zur Gänze den Gemeinden und Alpgenossenschaften auszubezahlen.
- Die Jagdabgabe sei so festzusetzen, dass mit ihr die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie der Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen gedeckt seien.
- Die Alpgenossenschaften dürften mit keinen Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen belastet werden.
9.7
Auf der Grundlage der dargestellten Rechtslage seien auch die vom Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vorgebrachten Argumente zu sehen:
9.7.1
Unter rechtlichen Aspekten spreche gemäss Verwaltungsgerichtshof nichts dagegen, durch Einbehalt der Jagdpachterträgnisse die Kosten der Wildschadensverhütung zu decken. Der Einbehalt sei nicht unsachlich hoch und die Jagdpachterträgnisse seien ein staatliches Regal und es sei gerechtfertigt, jährlich im Finanzgesetz zu entscheiden, in welcher Höhe Gelder einbehalten würden.
Die Beschwerdeführerinnen hätten dargelegt, dass der Vorbehalt zugunsten des Finanzgesetzes in Art. 21 JagdG lediglich dazu diene, den Charakter der Jagdpachterträgnisse zu betonen, und dass der Gesetzgeber im Jahre 1962 unmissverständlich festgehalten habe, dass die gesamten Jagdpachterträgnisse ausbezahlt würden.
Der Einbehalt sei sodann in zweifacher Hinsicht gesetzwidrig. Einerseits habe die Regierung die Pflicht, die Jagdabgabe so festzulegen, dass die gemäss Art. 21 JagdG definierten Kosten der Jagd gedeckt seien und des Weiteren widerspreche der Einbehalt eines Teils der Jagdpachterträgnisse zur Deckung der Wildschadensverhütungsmassnahmen dem Art. 49 JagdG, wo klar festgehalten sei, dass die Alpgenossenschaften keine Kosten der Wildschadensverhütung zu tragen hätten.
9.7.2
Die Auffassung der Beschwerdeführerinnen, wonach die Kosten der Wildschadensverhütung gemäss Art. 20 JagdG zur Gänze durch die von den Jagdgemeinschaften erhobene Abgabe durch die Jagdgemeinschaften und durch die Gemeinden zu decken seien, könne vom Verwaltungsgerichtshof nicht geteilt werden.
Die Rechtslage sei, wie oben dargestellt, klar. Die Regierung habe die Jagdabgabe so festzusetzen, dass die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie der Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen gedeckt seien. Die Novelle 1994 habe hier insoweit Klarheit geschaffen, als der Gesetzgeber die Festlegung einer Kostenobergrenze abgelehnt habe, weshalb sich die Regierung bei der Festlegung der Jagdabgabe an den effektiven Kosten zu orientieren habe.
9.7.3
Der Verwaltungsgerichtshof argumentiere, zwar spreche Art. 20 JagdG für die Rechtsansicht der Beschwerdeführerinnen, aber Art. 21 Abs. 1 JagdG überlasse es dem Finanzgesetz, die gesamten oder Teile der Jagdpachterträgnisse einzubehalten und Art. 21 JagdG stehe im Stufenbau der Rechtsordnung im gleichen Rang wie Art. 20 JagdG und dem Finanzgesetz werde auch keine Zweckbestimmung aufgetragen.
Das Jagdgesetz sei ein formelles Gesetz im klassischen Sinne. Es sei im ordentlichen, in der Verfassung vorgesehenen, Gesetzgebungsverfahren - unter Mitwirkung des Volkes, dem das Recht zustand, ein Referendum zu ergreifen - zustande gekommen.
Demgegenüber sei der Charakter des Finanzgesetzes ein anderer. Das jährlich vom Landtag beschlossene Finanzgesetz basiere nicht auf der allgemeinen Gesetzgebungskompetenz der Legislative des Art. 66 LV, sondern basiere auf Art. 69 LV, welche Norm das Budgetrecht des Landtags festhalte. Die Verfassung umschreibe in Art. 69 recht präzise die Kompetenzen, die dem Landtag im Rahmen der Budgetgeschäfte zukämen. Er habe den, von der Regierung unterbreiteten Voranschlag über sämtliche Ausgaben und Einnahmen für das nächste Jahr zu prüfen und zu genehmigen, und der Landtag habe über den Antrag der Regierung über die zu erhebenden Abgaben zu befinden.
Im Rahmen seines Budgetrechts könne der Landtag im Finanzgesetz nur insoweit Beschlüsse fassen, als er hierzu von der Verfassung ermächtigt werde.
Im Bereich der Festsetzung der Abgaben (Steuern und Gebühren) im Rahmen der Budgetgeschäfte könne der Landtag wiederum nur in jenem Umfange tätig werden, in dem ihn die entsprechenden Gesetze hierzu ermächtigten. Die Steuern und Abgaben selbst müssen in einem formellen Gesetz unter Mitwirkung des Volkes festgelegt werden.
Aber auch der Einbehalt eines Teils der Jagdpachterträgnisse könne nur in einem formellen Gesetz im klassischen Sinne geregelt werden. Wenn der Gesetzgeber einmal im Rahmen eines formellen Gesetzes im klassischen Sinne erklärt habe, die Jagdpachterträgnisse seien zur Gänze auszubezahlen, könne in diese Rechtsposition der Beschwerdeführerinnen nur in einem qualitativ gleichwertigen Gesetz eingegriffen werden.
Das Finanzgesetz werde sodann nicht unter Mitwirkung des Volkes erlassen. In der Praxis werde das Gesetz ausnahmslos als dringlich erklärt und so dem Volk die Möglichkeit genommen, ein Referendum zu ergreifen. Aus der verfassungsmässigen Grundlage des Art. 69 sei aber auch nicht ersichtlich, dass die Beschlüsse im Rahmen der Budgetkompetenz überhaupt dem Referendum unterstünden.
Alles in allem zeige sich, dass das Finanzgesetz, wenn es überhaupt ein Gesetz sei, ein Gesetz von untergeordneter Qualität darstelle. Seiner Natur nach seien die Beschlüsse des Landtages im Bereich der Genehmigung des Voranschlages individuell konkrete Beschlüsse, denen jeder Gesetzescharakter fehle. Im Bereich der im vorgegebenen, gesetzlichen Rahmen jährlich festzulegenden Steuern und Abgaben, habe das Finanzgesetz Verordnungscharakter.
Dem jeweiligen Beschluss, einen Teil des Jagdpachtschillings einzubehalten, fehle der Charakter einer Gesetzesbestimmung gänzlich. Dieser Beschluss sei weder generell, noch abstrakt. Vielmehr sei dieser Beschluss individuell konkret. Wolle man dem Finanzgesetz den Gesetzescharakter nicht ganz absprechen, so sei dieser, die Beschwerdeführerinnen betreffende, Beschluss bestenfalls noch ein Einzelfallgesetz.
9.7.4
Sodann könne der Verwaltungsgerichtshof keine Verfassungsnorm erblicken, die dem Gesetzgeber vorschreibe, in welchem Ausmass die Kosten der Wildschadensverhütung durch die Jagdpachtabgabe bzw. die Jagdpachterträgnisse gedeckt sein müssten.
Wie schon dargelegt, genügten hierfür schon gesetzliche Schranken und diese seien unzweideutig vorhanden. Auf die verfassungsmässigen Schranken werde bei der Behandlung der Verletzung verfassungsmässiger Rechte einzugehen sein.
9.7.5
Trotz des von den Beschwerdeführerinnen dargestellten Charakters des Finanzgesetzes, habe der Verwaltungsgerichtshof keine Bedenken, wenn ein Einbehalt im Rahmen des Finanzgesetzes beschlossen werde, da ein formelles Gesetz auf das Finanzgesetz verweise. Die unbedenkliche Verweisnorm verweise zwar nicht auf die jeweils geltende Fassung des Finanzgesetzes, sondern überlasse es einem vom Gesetzgeber zu erlassenden Spezialgesetz, eine konkrete Regelung festzulegen. Diese Regelung sei zulässig.
Das Jagdgesetz sei mit Bezug auf das Finanzgesetz das Spezialgesetz und nicht umgekehrt und gehe dem Finanzgesetz auch dann vor, wenn das Finanzgesetz, sofern es überhaupt ein Gesetz sei, das jüngere Gesetz sei. Im Übrigen könne hier auf das schon Gesagte verwiesen werden.
10.
Weiter bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes widerspreche dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit im Abgabenrecht, weiter sei der Vorbehalt des Art. 21 JagdG verfassungswidrig, sodann sei die angefochtene Entscheidung willkürlich.
10.1
Nach grundsätzlichen Ausführungen zum Legalitätsprinzip im Abgabenrecht bringen die Beschwerdeführerinnen vor, es gehe wie dargestellt, aus Art. 20 und 49 JagdG klar hervor, dass die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie der Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen durch eine Jagdabgabe zu decken seien und dass andererseits, der auf die Privat- und Genossenschaftswaldungen entfallende Kostenanteil von der Hoheitsgemeinde übernommen werden solle. Dies heisse auch unzweideutig, dass die Beschwerdeführerinnen von jeder Abgabe betreffend die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie betreffend die Wildschadensverhütungen gemäss klarem Wortlaut befreit seien.
Obwohl die Beschwerdeführerinnen seit eh und je in einem formellen Gesetz vom Kreis der Abgabenpflichtigen für die beschriebene Kausalabgabe (Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie Kosten der Wildschadensverhütung) ausgeschlossen gewesen seien, werde von den Beschwerdeführerinnen entgegen dem klaren Wortlaut des Gesetzes eine Kausalabgabe für Wildschadensverhütungsmassnahmen erhoben.
Der Landtag, über Antrag der Regierung, missbrauche nunmehr seit dem Jahre 1995 den Vorbehalt in Art. 21 JagdG zugunsten des Finanzgesetzes als Grundlage dafür, von den Beschwerdeführerinnen eine Kausalabgabe für die Kosten der Wildschadensverhütung einzuheben, die diese gemäss klarem Gesetzeswortlaut nicht schulden würden, indem per Finanzgesetz den Beschwerdeführerinnen ein Teil der ihnen zustehenden Jagdpachterträgnisse nicht ausbezahlt werde und damit die Kosten der Wildschadensverhütung gedeckt würden, die eigentlich von den Jagdgemeinschaften durch die Jagdabgabe und durch die Hoheitsgemeinde zu decken gewesen wären.
Eine Kausalabgabe, die gemäss Gesetz vom Verursacher zu tragen sei, werde dem Nichtverursacher aufgebürdet.
10.2
Die Beschwerdeführerinnen seien insbesondere in ihrem verfassungsmässig geschützten Recht auf Gesetzmässigkeit im Abgaberecht verletzt. Der staatliche Eingriff in das verfassungsmässig geschützte Recht der Beschwerdeführerinnen erfolge entgegen der klaren Regelung in einem formellen Gesetz, dem Jagdgesetz. Der Verweis auf das Finanzgesetz in Art. 21 JagdG bilde keine verfassungsmässige Grundlage für die Belastung der Beschwerdeführerinnen, als Nichtverursacher, mit der beschriebenen Kausalabgabe, die gemäss Gesetz vom Verursacher zu tragen sei.
Zum ersten erfülle das Finanzgesetz, wie schon ausgeführt, nicht das Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage. Das Finanzgesetz sei ein Landtagsbeschluss im Rahmen der Budgetdebatte, und im Rahmen der Budgetdebatte habe sich der Landtag an geltendes Recht zuhalten. Im Rahmen von Budgetbeschlüssen könne der Landtag nicht formelle Gesetze abändern.
Das Finanzgesetz enthalte sodann weder den Kreis der Abgabepflichtigen noch den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe. Die von der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes geforderte gesetzliche Bestimmtheit fehle gänzlich. Der Rückbehalt eines Teils der Jagdpachterträgnisse sei so ungenau umschrieben, dass der Behörde freies Ermessen zukomme und die Abgabepflicht überhaupt nicht voraussehbar sei. Freies Ermessen im Abgabenrecht sei verfassungswidrig.
11.
Weiter rügen die Beschwerdeführerinnen die Verfassungswidrigkeit von Art. 21 JagdG. Der Vorbehalt zugunsten des Finanzgesetzes in Art. 21 JagdG, "Soweit das Finanzgesetz für das betreffende Jahr nichts anderes bestimmt" sei grundsätzlich gesetz- und verfassungswidrig. Art. 21 JagdG halte im Grundsatz fest, dass der Staat den erzielten Jagdpachtschilling der einzelnen Jagdreviere einschliesslich des Reinerträgnisses der etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden zur Gänze den Gemeinden und Alpgenossenschaften überlasse. Wie dargelegt, habe sich der Gesetzgeber im Jahre 1962 dazu entschlossen, die Jagderträgnisse zur Gänze den Grundeigentümern zu überlassen und einen Vorbehalt zugunsten des Finanzgesetzes nur darum zu machen, um den Charakter des Pachterträgnisses als Regaleinnahmen zu bewahren.
Wenn der Gesetzgeber den Beschwerdeführerinnen in einem formellen Gesetz eine Rechtsposition eingeräumt habe und ihnen die anteilsmässige Auszahlung der ihnen zustehenden Jagdpachterträgnisse zugesichert habe, sei es gesetz- und somit verfassungswidrig, im gleichen Atemzug ohne jede Einschränkung auf das Finanzgesetz zu verweisen und es somit einem Finanzbeschluss des Landtages, der kein formelles Gesetz in der gleichen Rangordnung wie das Jagdgesetz darstelle, zu überlassen, die eingeräumten Rechte jederzeit wieder willkürlich zu entziehen.
Ohne jede direktdemokratische Kontrolle stelle der Vorbehalt in Art. 21 JagdG den Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf ihren Anteil am Jagdpachterträgnis ins Belieben des Landtages im Rahmen der Budgetdebatte. Die gemäss Art. 21 JagdG eingeräumte Rechtsposition der Beschwerdeführerinnen könne nur in einem gleichwertigen Gesetz eingeschränkt werden, das auch die Kriterien für die Einschränkung der Rechtsposition der Beschwerdeführerinnen mit genügend Bestimmtheit umschreibe.
Der Vorbehalt in Art. 21 JagdG, "soweit das Finanzgesetz für das betreffende Jahr nichts anderes bestimmt", widerspreche zudem der von der Verfassung in Art. 69 für die Budgetgeschäfte vorgesehenen Kompetenzordnung. Auf einer einfachgesetzlichen Grundlage könne sich der Gesetzgeber keine weiteren Kompetenzen im Rahmen der Budgetgeschäfte einräumen. Der Vorbehalt "soweit das Finanzgesetz für das betreffende Jahr nichts anderes bestimmt" sei daher verfassungswidrig.
12.
Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes sei willkürlich, weil das anzuwendende Recht missachtet worden sei. Es sei ausführlich dargelegt worden, dass gemäss klarer Rechtslage die Kosten der Jagd, insbesondere der Wildschadensverhütung, nicht von den Beschwerdeführerinnen zu tragen seien, sondern von den Jagdgemeinschaften und den Gemeinden. Der Verwaltungsgerichtshof stimme den Beschwerdeführerinnen insoweit zu, behaupte aber unbegründet, die Rechtslage habe sich mit der Novelle 1994 geändert. Die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes verkenne, dass sich die Rechtslage mit der Novelle 1994 des Jagdgesetzes nicht geändert habe. Der Verwaltungsgerichtshof verkenne die zentrale Bedeutung der richtigen Rechtslage.
12.1
Der Verweis auf das Finanzgesetz in Art. 21 JagdG sei, wenn der Verweis überhaupt vor der Verfassung Bestand habe, kein Freibrief für willkürliches Handeln. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes sei insofern qualifiziert unrichtig, grob unsachlich und nicht zu begründen, als die Beschwerdeführerinnen, obwohl sie von der Tragung der Kosten für Wildschadensverhütungsmassnahmen im Jagdgesetz ausdrücklich freigestellt seien, nicht nur im Umweg über das Finanzgesetz zur Tragung genau dieser Kosten herangezogen worden, sondern dies erfolge zudem noch zugunsten der Jagdgemeinschaften, also zugunsten jenes Personenkreises, der an der Jagd interessiert sei und als Verursacher gelte.
Selbst wenn der Vorbehalt in Art. 21JagdG unrichtigerweise nicht als verfassungswidrig betrachtet werde, könne der Landtag im Rahmen des Finanzgesetzes nur unter Beachtung der Bestimmungen des Jagdgesetzes Beschlüsse fassen, die dieses Gesetz ausführten. Die Normen des Jagdgesetzes, wonach die Alpgenossenschaften keinen Beitrag an die Wildschadensverhütungsmassnahmen leisten müssten, seien für den Landtag im Rahmen des Finanzgesetzes bindend. Ebenso verbindlich sei, dass gemäss Jagdgesetz das Jagdpachterträgnis zur Gänze den Gemeinden und Alpgenossenschaften zu überlassen sei. Das Jagdgesetz abändernde Normen könne der Landtag nur im Rahmen eines formellen Gesetzes unter Mitwirkung des Volkes beschliessen.
12.2
Die Entscheidung komme einer Rechtsverweigerung gleich und führe zu offensichtlichem Unrecht. Im Ergebnis schaffe die gerügte Rechtsprechung Unrecht. Obwohl die Jagdgemeinschaften als Verursacher und Interessierte zur Tragung der im Jagdgesetz definierten Kosten verpflichtet und die Beschwerdeführerinnen hiervon befreit seien, würden die Beschwerdeführerinnen als Nichtverursacher und mit der Jagd und den Wildtieren belastet auf dem Umweg über das Finanzgesetz zur Bezahlung der Wildschadensverhütungsmassnahmen herangezogen. Dadurch, dass die Regierung die Jagdabgabe gesetzwidrig nicht in der Höhe festsetze, dass sie die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie den Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen decke und dadurch, dass der Landtag beschliesse, zur Deckung des Aufwands der Jagdverwaltung und der Wildschadensverhütung einen Teil des Jagdpachtschillings den Alpgenossenschaften nicht auszubezahlen, wahrten der Landtag und die Regierung die Interessen der Jagdherren in einer unheiligen, gesetz- und verfassungswidrigen Allianz gegen die Alpgenossenschaften. Den Beschwerdeführerinnen verbleibe der Schaden, den die Wildtiere in ihren Wäldern anrichteten und bezahlten sogar noch den Schaden selbst, den die Jagdgemeinschaften von Gesetzes wegen zahlen müssten.
12.3
Der Eingriff in die Rechtsposition der Beschwerdeführerinnen erfolge schlussendlich nicht im öffentlichen Interesse, sondern im privaten Interesse der Jagdgemeinschaften, die dank dem gesetzwidrigen Beitrag, der den Beschwerdeführerinnen abgenötigt werde, weniger zahlen müssten und sich zu einem tieferen Preis zu Lasten der Beschwerdeführerinnen an einer viel zu grossen Zahl von Wildtieren erfreuten, die die Wälder der Beschwerdeführerinnen schädigten.
12.4
Dadurch dass die Interessen der Beschwerdeführerinnen missachtet würden, verletze das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes die Grundsätze des Art. 22 LV.
12.5
Schlussendlich sei der Eingriff in die Rechtsposition der Beschwerdeführerinnen unverhältnismässig, da er überhaupt nicht erforderlich sei. Hätte die Regierung die von den Jagdgemeinschaften zu bezahlende Jagdabgabe nach den Grundsätzen von Art. 22 LV und wie vom Jagdgesetz gefordert so angesetzt, dass sie die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie den Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen decken würde, wäre keine Unterdeckung und keine Belastung der Beschwerdeführerinnen entstanden.
Schlussendlich genüge ein Einzelfallgesetz grundsätzlich nicht für einen Grundrechtseingriff. Hierzu könne auf die Rechtsprechung zu Art. 19 Abs. 1 des deutschen Grundgesetzes verwiesen werden. Der Grundsatz, dass ein Einzelfallgesetz keinen Grundrechtseingriff zu rechtfertigen vermöge, gelte auch ohne positive Normierung im liechtensteinischen Recht.
13.
Mit Schreiben vom 29. April 2009 hat die Regierung zur Beschwerde der Beschwerdeführerinnen Stellung genommen.
13.1
Die Regierung sei, wie in ihrer Entscheidung vom 18. November 2008 (RA 2008/3181-8412) dargelegt und vom Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 5. Februar 2009 (VGH 2008/159) bestätigt, der Auffassung, dass das Jagdpachterträgnis ein staatliches Regal sei. Der folgende Auszug aus den Materialien zu Art. 20 und 21 JagdG solle dies noch einmal verdeutlichen:
13.2
Wie im Bericht und Antrag vom 24. Januar 1962 betreffend die Erlassung eines neuen Jagdgesetzes erwähnt, habe S.D. der Landesfürst am 2. Januar 1962 ein Schreiben an die Regierung gerichtet mit dem Inhalt, dass er sich nicht in der Lage gesehen habe, "die Initiative betreffend die Abänderung von Artikel 22 der Verfassung zu sanktionieren." Dies wolle aber nicht heissen, dass "ich mit der geltenden Jagdgesetzgebung einverstanden bin. Ich bin im Gegenteil der Meinung, dass diese so schnell als möglich den veränderten heutigen Verhältnissen angepasst werden sollte. [...] und beauftrage meine Regierung, beim Landtage umgehend eine Jagdgesetzvorlage einzureichen." Unter den Grundsätzen, nach denen die Vorlage ausgearbeitet werden sollte, habe S.D. der Landesfürst unter Abs. 3 Folgende genannt: "Der Anteil der Gemeinden und Alpgenossenschaften an den Erträgnissen der Jagdverpachtung sollte nach Möglichkeit vergrössert werden." Diese angestrebte erhöhte Ausschüttung sollte zweifellos der Tatsache Rechnung tragen, dass der mit der Initiative angestrebte Übergang des Jagdrechts vom Staatsregal zum Grundbesitzerregal, d. h. die angestrebte Verpachtung und Aneignung des Jagdpachterträgnisses seitens der Gemeinden und Alpgenossenschaften, nicht sanktioniert werde.
13.3
So habe die Regierung denn auch unter dem Kapitel B, Grundzüge der Gesetzesvorlage, zur Verwendung des Pachterträgnisses geschrieben: "Die Pachterträgnisse fallen zur Gänze den Gemeinden und Alpgenossenschaften zu. Das Finanzgesetz kann für das betreffende Jahre eine abweichende Regelung treffen." Unter Kapitel C, Erläuterung der Vorlage, sei unter Abschnitt III, Jagdabgabe und Verwendung des Jagdpachterträgnisses (Art. 20 und 21) Folgendes festgehalten:
"Das Jagdpachterträgnis überlässt der Staat zur Gänze den Gemeinden und Alpgenossenschaften. Im Finanzgesetz kann für das betreffende Jahr eine abweichende Bestimmung getroffen werden. Dieser Vorbehalt ist notwendig, um den Charakter des Pachterträgnisses als Regaleinnahme des Staates zu bewahren. Zur Deckung der Verwaltungskosten (Personal des Forstamtes), der Aufsichtskosten (staatlicher Jagdaufseher) und des Landesanteils an den Kosten der Wildschadenverhütungsmassnahmen (Art. 49) hat jede Jagdgemeinschaft eine Jagdabgabe von jährlich Fr. 1.- bis 2.- pro ha Revierfläche zu leisten."
13.4
Im Bericht und Antrag der Regierung an den Landtag des Fürstentums Liechtenstein betreffend die Abänderung des Jagdgesetzes (Nr. 16/1994) sei zum Ergebnis der Vernehmlassung bezüglich Art. 20 (Jagdabgabe) Folgendes festgehalten:
"Die Liechtensteiner Jägerschaft schlägt für Abs. 1 eine Änderung vor, wonach die Jagdabgabe einen Anteil der Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie den Landesanteil an den Kosten der Wildschadenverhütungsmassnahmen decken soll. Die Jagdabgabe gemäss Abs. 2 soll dabei 10 % des Jagdwertes nicht übersteigen.
Die Bestimmung nach Abs. 1 entspricht im Grundsatz der bisherigen Festlegung, die sich bewährt und weiterhin angewandt werden soll. Da die Orientierungsgrösse für die Bestimmung der Jagdabgabe, nämlich die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie der Landesanteil an den Kosten der Wildschadenverhütungsmassnahmen, variabel sind, erweist sich eine Bindung der Jagdabgabe an einen festen Prozentsatz als nicht praktikabel."
13.5
In ihrer Stellungnahme zu den in der ersten Lesung der Regierungsvorlage zur Abänderung des Jagdgesetzes aufgeworfenen Fragen Nr. 84/1994) habe die Regierung betreffend Art. 20 (Jagdabgabe), zu welchem eine Erklärung gewünscht werde, nach welchen Kriterien in Zukunft die Jagdabgabe festgelegt werden solle, Folgendes festgehalten:
"Gemäss Abs. 1 hat die Regierung von jeder Jagdgemeinschaft eine Jagdabgabe zu erheben, welche die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie den Landesanteil an den Kosten der Wildschadenverhütungsmassnahmen decken soll. Die diesbezüglichen Aufwendungen betragen im Durchschnitt der letzten Jahre für die Verwaltungs- und Aufsichtskosten Fr. 35'000 und für die Wildschadenverhütungsmassnahmen Fr. 75'000 (Landesanteil). Mit der Jagdabgabe ergab sich ein Ertrag von Fr. 26'000, woraus somit für das Land in seiner Rechnung aus der Jagd ein Fehlbetrag von ca. Fr. 85'000 resultierte. Dies insbesondere auch deshalb, weil das Land den erzielten Jagdpachtschilling vollumfänglich den Gemeinden und Alpgenossenschaften überliess.
Nach Auffassung der Regierung muss es das Ziel sein, die Summe Massnahmen der Wildschadenverhütung) und die Summe der Erträgnisse (Jagdabgabe und Rückbehalt aus dem Jagdpachterträgnis) ausgeglichen zu halten. Es ist deshalb vorgesehen, im Rahmen der jährlichen Budgetverabschiedung die Jagdabgabe gleichzeitig mit dem Beschluss über die Verwendung des Jagdpachterträgnisses so festzulegen, dass eine ausgeglichene Rechnung entsteht. Der Totalbetrag der von den Jagdpächtern zu entrichtenden Jagdabgabe wird dann auf die einzelnen Jagdreviere gemäss deren Jagdwert umgelegt.
Einer Festlegung, wonach die Jagdabgabe 10 % des Jagdwerts nicht übersteigen soll, kann nach Ansicht der Regierung nicht zugestimmt werden. Für die Jagdpachtperiode 1994 - 2003 wurde der Jagdwert aller Reviere auf Fr. 181'805.05 festgelegt, was bei einer derartigen Festlegung lediglich eine Jagdabgabe von Fr. 18'180 zur Folge hätte. Der tatsächlich von den Jagdgemeinschaften zu entrichtende Jahrespachtschilling beträgt dagegen als Ergebnis der Versteigerung bzw. der freihändigen Vergabe Fr. 340'949.80.
Der Budgetdebatte sollte es somit nach Auffassung der Regierung und in Nachachtung des Jagdgesetzes jeweils vorbehalten bleiben zu entscheiden, welche Anteile einerseits aus der Jagdabgabe und andererseits aus dem Jagdpachtschilling für die Deckung der Aufwendungen für die Jagd herangezogen werden sollen."
13.6
Aus den vorliegenden Materialien ergebe sich, dass anlässlich der Verabschiedung des Jagdgesetzes, LGBl. 1962 Nr. 4, bezüglich Jagdabgabe und Verwendung des Jagdpachterträgnisses das Augenmerk des Gesetzgebers grundsätzlich zwei Zielen gegolten habe: Das Jagdrecht habe als staatliches Hoheitsrecht verankert und damit dem Staate die Regaleinnahmen aus der Verpachtung gesichert werden sollen; gleichzeitig aber habe der Anteil der Gemeinden und Alpgenossenschaften an den Erträgnissen der Jagdverpachtung nach Möglichkeit vergrössert werden sollen. Für dieses "nach Möglichkeit" setze die Gleichung, wonach es für den Regalinhaber das Ziel sein müsse, die Summe der Aufwendungen (Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie Kosten der Massnahmen der Wildschadensverhütung) und die Summe der Erträgnisse (Jagdabgabe, allfällige Reinerträgnisse von etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden und Rückbehalt aus dem Jagdpachterträgnis) zumindest ausgeglichen zu halten, den Massstab. Um diese Gleichung tatsächlich entsprechend den jährlich unterschiedlichen Gegebenheiten und Erfordernissen anwenden zu können, sei - als ausgesprochenes Spezifikum im lediglich knappe zehn Artikel umfassenden Finanzgesetz die Verpflichtung verankert worden, die Höhe des Rückbehalts von den Reinerträgnissen der Jagd auch jährlich festzulegen.
13.7
In Liechtenstein werde somit das Jagdpachterträgnis als staatliches Regal betrachtet, von dem ein Teil an die Alpgenossenschaften und Gemeinden weitergegeben werde. Unter dem Aspekt, dass es sich bei den Jagdpachterträgnissen somit um Staatseinnahmen handele, erscheine das Vorgehen des Gesetzgebers, jährlich im Rahmen des Finanzgesetzes zu entscheiden, in welcher Höhe diese Erträgnisse einbehalten würden, abhängig davon, inwieweit die Kosten der Wildschadensverhütung, der Aufsicht und der Verwaltung gedeckt seien, gerechtfertigt.
13.8
Es sei nicht gesagt, dass Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie der Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen ausschliesslich durch die Jagdabgabe zu decken seien. Dies gehe auch aus den oben genannten Materialien hervor. Weil die jagdgesetzliche Bestimmung gelte, dass in Privat- und Genossenschaftswaldungen der Kostenanteil des Waldeigentümers für Wildschadensverhütungsmassnahmen von der Hoheitsgemeinde übernommen werde, entstünden den Alpgenossenschaften hinsichtlich dieser Massnahmen in keiner Weise Kostenaufwendungen.
13.9
Im Weiteren könne sich die Regierung hinsichtlich der Frage nach der Verfassungsmässigkeit der Wortfolge "Soweit das Finanzgesetz für das betreffende Jahr nichts anderes bestimmt" in Art. 21 Abs. 1 JagdG, der vom Verwaltungsgerichtshof im Urteil VGH 2008/159 geäusserten Rechtsansicht anschliessen.
13.10
Art. 21 Abs. 1 JagdG, der es ja dem Finanzgesetz überlasse, die gesamten oder Teile der Jagdpachterträgnisse einzubehalten, stehe im Stufenbau der Rechtsordnung in gleichem Rang wie Art. 20 dieses Gesetzes. Die gesetzliche Bestimmung trage dem Finanzgesetzgeber auch keine Zweckwidmung auf. Somit bestünden nach Auffassung der Regierung umso mehr keine Bedenken gegen den Einbehalt, wenn die Jagdabgabe bereits ein sehr hohes Ausmass erreicht habe und dennoch nicht hinreiche die Kosten der Wildschadensverhütung und der Aufsichtsmassnahmen zu decken. Zudem sei für die Regierung keine Verfassungsbestimmung ersichtlich, die es dem Gesetzgeber vorschreiben sollte, in welchem Ausmass die Kosten der Wildschadensverhütung durch die Jagdpachtabgabe bzw. die Jagdpachterträgnisse gedeckt sein müssen.
Die Regierung sehe keine Bedenken im Hinblick auf die Verfassungskonformität, da es ein formelles Gesetz sei, nämlich Art. 21 JagdG, das auf den Landtag als Gesetzgeber des Finanzgesetzes verweise. Aus Sicht der Regierung spreche nichts dagegen, den in Art. 69 LV erwähnten Landesvoranschlag in Form eines Gesetzes zu erlassen.
13.11
Art. 21 Abs. 1 JagdG stelle eine Verweisungsnorm dar. Unter Verweisung sei eine Regelung zu verstehen, die unter Hinweis auf eine andere Bestimmung der gleichen oder einer anderen Rechtsvorschrift den Geltungsbereich der verwiesenen Norm auf den von der Verweisungsnorm zu regelnden Gegenstand ausdehne (Irresberger, Legistische Probleme der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht unter besonderer Berücksichtigung der Verweisungs-Problematik, in Bussjäger/Kleiser (Hrsg.), Legistik und Gemeinschaftsrecht (2001), 119). Der österreichische Verfassungsgerichtshof betrachte Verweisungen dann als verfassungswidrig, wenn sie auf die jeweils geltende Fassung einer Norm einer anderen Normsetzungsautorität verwiesen (sogenannte "dynamische Verweisungen") (vgl. Irresberger, 123). Dies wäre etwa dann der Fall, wenn der Gesetzgeber auf eine im Rahmen der Europäischen Union erlassene Norm in ihrer jeweils geltenden Fassung verweise.
Im vorliegenden Fall verweise Art. 21 Abs. 1 JagdG zwar auf die jeweils geltende Fassung des Finanzgesetzes, im Gegensatz zur dynamischen Verweisung verweise der liechtensteinische Gesetzgeber nicht auf eine Regelung einer anderen Autorität, sondern überlasse es einem von ihm zu erlassenden Spezialgesetz, eine konkrete Regelung festzulegen. Der Rückbehalt der Jagdpachterträgnisse wird somit vom Gesetzgeber selbst jeweils jährlich festgelegt.
13.12
Aus diesen Gründen sei diese Regelung nach Ansicht der Regierung nicht zu beanstanden und die monierte fehlende Verfassungsmässigkeit der Wortfolge "Soweit das Finanzgesetz für das betreffende Jahr nichts anderes bestimmt" von Art. 21 Abs. 1 JagdG nicht gegeben.
14.
Mit Schreiben vom 3. April 2009 hat der Verwaltungsgerichtshof auf eine Gegenäusserung zur gegenständlichen Individualbeschwerde verzichtet.
15.
Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich beigezogen, und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Begründung
1.
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 5. Februar 2009, VGH 2008/159, ist gemäss der StGH-Rechtsprechung sowohl letztinstanzlich als auch enderledigend im Sinne von Art. 15 Abs. 1 StGHG (vgl. StGH 2004/6, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 2004/28, Jus & News 3/2006, 361 [366 ff., Erw. 1 - 1.5]; vgl. hierzu auch Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 557 ff. mit umfangreichen weiteren Rechtsprechungsnachweisen).
1.2
Die Beschwerdeführerinnen rügen insbesondere eine Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht und des Willkürverbots. Sie bringen vor, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes verstosse gegen Art. 22 LV, verletze das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, verstosse gegen Art. 20 und 21 JagdG und sei willkürlich. Zumindest die gerügten Verletzungen des Grundrechtes auf Gesetzmässigkeit im Abgaberecht und des Willkürverbots betreffen die Beschwerdeführerinnen als juristische Personen im Sinne von Art. 483 ff. PGR ähnlich wie eine natürliche Person, weshalb die Beschwerdeführerinnen zur Individualbeschwerde legitimiert sind (StGH 2007/21, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]).
1.3
Da die Beschwerde auch frist- und formgerecht eingebracht wurde, hat der Staatsgerichtshof materiell darauf einzutreten.
2.
Wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht ausführen, ist für die Beurteilung ihrer Beschwerde in erster Linie das Jagdgesetz vom 30. Januar 1962 (LGBl. 1962 Nr. 4 in der geltenden Fassung) massgebend. Abschnitt I des Jagdgesetzes befasst sich mit dem Jagdrecht (Art. 1 bis 3 JagdG), Abschnitt II mit den Jagdgebieten und mit der Jagdausübung (Art. 4 bis 19 JagdG), Abschnitt III mit der Jagdabgabe und der Verwendung des Jagdpachterträgnisses, Abschnitt IV mit der Jagdkarte (Art. 22 bis 26 JagdG), Abschnitt V mit dem Schutz der Jagd und seiner Organe (Art. 27 bis 30 JagdG), Abschnitt VI enthält besondere Jagdvorschriften (Art. 31 bis 44 JagdG), Abschnitt VII hat den Wild- und Jagdschaden zum Gegenstand (Art. 45 bis 50 JagdG), Abschnitt VIII die Jagdbehörde und den Jagdbeirat, Abschnitt IX regelt Übertretungen und Strafen (Art. 53 bis 58 JagdG). Der X. Abschnitt enthält die Übergangsbestimmungen (Art. 59 bis 62 JagdG).
Im vorliegenden Fall sind die Abschnitte III und VII einschlägig. Art. 20 JagdG hat die Jagdabgabe zum Gegenstand. Nach Art. 20 Abs. 1 JagdG erhebt die Regierung von jeder Jagdgemeinschaft eine Jagdabgabe, die die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie den Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen decken soll. Die Jagdabgabe wird nach Art. 20 Abs. 2 JagdG jährlich erhoben und nach dem Jagdwert bemessen. Art. 21 trägt die Überschrift "Verwendung des Jagdpachterträgnisses" und lautet wie folgt:
"1)
Soweit das Finanzgesetz für das betreffende Jahr nichts anderes bestimmt, überlässt der Staat den erzielten Jagdpachtschilling der einzelnen Jagdreviere einschliesslich des Reinerträgnisses der etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden zur Gänze den Gemeinden und Alpgenossenschaften nach dem Verhältnis jener Katasterflächen, mit denen sie an den betreffenden Revieren beteiligt sind.
2)
Die in Betracht kommenden Alpgenossenschaften sind: Guschgfiel und Gapfahl in Balzers, Malbun in Vaduz, Gross-Steg und Klein-Steg und Silum in Triesenberg sowie Gritsch und Guschg in Schaan."
Hinsichtlich des Tragens von Wild- und Jagdschaden bestimmt Art. 47 Abs. 1 JagdG Folgendes:
"1)
Soweit nicht besondere Vereinbarungen getroffen werden, hat die Jagdgemeinschaft alle entstandenen Wild- und Jagdschäden zu ersetzen."
Weiter bestimmt Art. 49 JagdG betreffend Verhütungsmassnahmen:
"1)
Die zur Verhütung von Wildschäden in den Wäldern erforderlichen Vorkehrungen sind vom Amt für Wald, Natur und Landschaft im Einvernehmen mit den Waldeigentümern zu treffen.
2)
Die Kosten der Wildschadenverhütung sind zu tragen:
a)
vom Land in der Höhe von 50 %;
b)
von den Waldeigentümern in der Höhe von 40 %; in Privat- und Genossenschaftswaldungen wird der Kostenanteil des Waldeigentümers von der Hoheitsgemeinde übernommen;
c)
von den Jagdgemeinschaften, in deren Revieren Verhütungs- und Schutzmassnahmen getroffen wurden, in der Höhe von 10 %.
Aus der angeführten gesetzlichen Ordnung (Art. 20, 21 und 49 JagdG) ergibt sich, dass zur Deckung der Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie des Landesanteils an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen eine Jagdabgabe erhoben wird, dass die Jagdpachterträgnisse grundsätzlich den Gemeinden und Alpgenossenschaften zu überlassen sind und Wild- und Jagdschäden prinzipiell von den Jagdgemeinschaften zu ersetzen sind.
Nach dem Wortlaut des Gesetzes stehen die Jagdpachterträgnisse den Alpgenossenschaften aber nur zu, wenn das Finanzgesetz für das betreffende Jahr nichts anderes bestimmt.
3.
Die Beschwerdeführerinnen argumentieren die Einbehaltung eines Anteils des Jagdpachtschillings als Teil des Jagdpachterträgnisses zur Deckung des Aufwandes der Jagdverwaltung und der Wildschadensverhütung gemäss Finanzgesetz widerspreche Art. 22 LV und Art. 20 und 21 JagdG.
3.1
Zunächst ist festzuhalten, dass sich Art. 22 LV nicht zur Frage der Verwendung von Jagdpachterträgen äussert. Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausführte, sagt Art. 22 LV lediglich, dass der Staat die Hoheit über Jagd, Fischerei und Bergwesen ausübt und bei Erlassung der diesbezüglichen Gesetze die Interessen der Landwirtschaft und der Gemeindefinanzen schützt. Aus dieser sehr allgemein gehaltenen Norm lassen sich keine den Gesetzgeber hinsichtlich der Verwendung von Jagdpachterträgen verpflichtenden Vorentscheidungen des Verfassungsgebers ableiten. Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend erwogen hat, gibt es auch keine weitere Verfassungsnorm, die dem Gesetzgeber detaillierte Vorgaben hinsichtlich der Revierverpachtung oder der Verwendung der Jagdpachterträgnisse macht.
3.2
Die Beschwerdeführerinnen bringen weiter vor, das Finanzgesetz stehe im Stufenaufbau der Rechtsordnung nicht im gleichen Rang wie das Jagdgesetz. Das jährlich beschlossene Finanzgesetz basiere nicht auf Art. 66 LV, sondern auf Art. 69 LV. Im Bereich der Festsetzung der Abgaben (Steuern und Gebühren) könne der Landtag nur in jenem Umfang tätig werden, in dem ihn die entsprechenden Gesetze hierzu ermächtigten. Die Steuern und Abgaben müssten in einem formellen Gesetz unter Mitwirkung des Volkes festgelegt werden. Auch der Einbehalt eines Teils der Jagdpachterträgnisse könne nur in einem formellen Gesetz unter Mitwirkung des Volkes festgelegt werden. Das Finanzgesetz werde nicht unter Mitwirkung des Volkes erlassen.
Dieser Argumentation ist entgegenzuhalten, dass die massgebliche Vorschrift, welche die Verwendung der Erträgnisse aus der Revierverpachtung betrifft, nicht im Finanzgesetz, sondern im Jagdgesetz, also in einem formellen Gesetz geregelt ist, welches als formelles Gesetz dem Referendum unterlag (Art. 62 JagdG).
3.3
Weiter machen die Beschwerdeführerinnen einen Verstoss gegen den Grundsatz der Gesetzmässigkeit im Abgaberecht geltend. Hierbei handelt es sich nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes um ein verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung selbständig geltend gemacht werden kann (StGH 2003/74, Erw. 2 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 2002/70, Erw. 5 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]).
Im vorliegenden Fall geht es aber nicht um die Erhebung einer öffentlichen Abgabe der Beschwerdeführerinnen, sondern um die Reduktion einer Subvention. Aus diesem Grund ist auf dieses Vorbringen nicht weiter einzugehen.
3.4
Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes sei willkürlich. Sie argumentieren, der Verweis auf das Finanzgesetz in Art. 21 JagdG sei, wenn er überhaupt vor der Verfassung Bestand habe, kein Freibrief für willkürliches Handeln. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes sei insofern qualifiziert unrichtig, grob unsachlich und nicht zu begründen, als die Beschwerdeführerinnen, obwohl sie von der Tragung der Kosten für Wildschadensverhütungsmassnahmen im Jagdgesetz ausdrücklich freigestellt seien, nicht nur im Umweg über das Finanzgesetz zur Tragung genau dieser Kosten herangezogen worden seien, sondern dies zudem noch zugunsten der Jagdgemeinschaften erfolge, also zugunsten jenes Personenkreises, der an der Jagd interessiert sei und als Verursacher gelte.
Den Beschwerdeführerinnen ist zunächst insoweit zuzustimmen als das JagdG von 1962 beabsichtigte, die Jagdpachterträgnisse möglichst den Gemeinden und Alpgenossenschaften zukommen zu lassen. Das geht schon aus der Gesetzesinitiative S. D. des Landesfürsten hervor. Der Zweck, die Jagdpachterträgnisse möglichst den Gemeinden und Alpgenossenschaften zukommen zu lassen, bildete einen der vier Gründe seines Gesetzgebungsauftrages. Der Landesfürst, indem er von seinem Initiativrecht Gebrauch machte, beauftragte nämlich die Regierung, eine Gesetzesvorlage nach den folgenden Grundsätzen auszuarbeiten: "3) Der Anteil der Gemeinden und Alpgenossenschaften an den Erträgnissen der Jagdverpachtung sollte nach Möglichkeit vergrössert werden." (BuA vom 24. Januar 1962, S. 2 Hervorhebung nur hier). Wie die Regierung diesbezüglich ausführte, hat sie die Jagdgesetzesvorlage nach diesem Auftrag ausgearbeitet. Was die Verwaltungs- und Aufsichtskosten betrifft, sollten diese ebenso wie der Landesanteil an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen von den Jagdgemeinschaften finanziert werden. Entsprechend wurde die Jagdabgabe ausgestaltet. Art. 20 der Vorlage lautete im JagdG in der Fassung von LGBl. 1962 Nr. 4 wie folgt:
"1)
Die Regierung erhebt zur Deckung der Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie des Landesanteiles an den Kosten der Wildschadenverhütungsmassnahmen von jeder Jagdgemeinschaft eine Jagdabgabe von jährlich Fr. 0.50 bis Fr. 2 pro Hektar Revierfläche.
2)
Die Jagdabgabe ist jährlich festzusetzen, wobei die Reviergrösse und der bewilligte Jahresabschuss zu berücksichtigen sind."
Der folgende Art. 21 Abs. 1 JagdG 1962 lautete schon in der Fassung von LGBl. 1962 Nr. 4 gleich wie heute.
Die vorstehende Ordnung legt die Annahme nahe, dass der Gesetzgeber im Zusammenhang mit dem einschränkenden Vorbehalt in Art. 21 Abs. 1 JagdG 1962 zunächst nicht an die Finanzierung der Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie des Landesanteils an den Kosten der Wildschadensverhütungsmassnahmen dachte. Die Regierung erwartete nämlich, dass der Gesamtaufwand der in Art. 20 Abs. 1 JagdG genannten Aufwandsposten ohne die Verwendung der Jagdpachterträge aus der Jagdabgabe finanziert werden könnte, führte sie doch namentlich Folgendes aus: "Zur Deckung der Verwaltungskosten (Personal des Forstamtes), der Aufsichtskosten (staatlicher Jagdaufseher [...] und des Landesanteils an den Kosten der Wildschadenverhütungsmassnahmen (Art. 49) hat jede Jagdgemeinschaft eine Jagdabgabe von jährlich Fr. 1 bis 2 pro ha Revierfläche zu leisten." (BuA vom 24. Januar 1962, S. 10).
Es fragt sich, ob daraus für die Beschwerdeführerinnen etwas zu gewinnen ist.
Die Regierung begründete den Vorbehalt des Art. 21 Abs. 1 JagdG wie folgt:
"Das Jagdpachterträgnis überlässt der Staat zur Gänze den Gemeinden und Alpgenossenschaften. Im Finanzgesetz kann für das betreffende Jahr eine abweichende Bestimmung getroffen werden. Dieser Vorbehalt ist notwendig, um den Charakter des Pachterträgnisses als Regaleinnahme des Staates zu bewahren." (BuA vom 24. Januar 1962, S. 2).
Daraus schliessen die Beschwerdeführerinnen offenbar, dass ihnen von Gesetzes wegen die gesamten Erträgnisse aus den Revierverpachtungen zustünden. Obgleich diese Schlussfolgerung nicht abwegig ist, kann die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofes nicht als willkürlich bezeichnet werden. Es ist vom Gesetzgeber kein Vertrauenstatbestand mit dem Inhalt geschaffen worden, die Jagdpachterträgnisse würden stets vollumfänglich den Gemeinden und Alpgenossenschaften ausgerichtet werden. Das ergibt sich hinreichend klar aus dem Gesetzeswortlaut und aus den Gesetzesberatungen.
Anlässlich der ersten Lesung des Gesetzes stellte der Abgeordnete Dr. Walter Oehry folgende Frage:
"Ich erlaube mir, den Herrn Regierungschef um Auskunft über die Formulierung in Art. 21 Abs. 1 zu ersuchen, wo es heisst: ‚soweit das Finanzgesetz für das betreffende Jahr nichts anderes bestimmt, überlässt der Staat den erzielten Jagdpachtschilling der einzelnen Jagdreviere einschliesslich des Reinerträgnisses der etwa durch Jagdsachverständige ausgeübten Jagden zur Gänze den Gemeinden und Alpgenossenschaften nach dem Verhältnis jener Katasterflächen, mit denen sie an den betreffenden Revieren beteiligt sind.' Ich bin der Auffassung, dass der Staat entweder den Jagdpachtschilling den Gemeinden oder den Alpgenossenschaften überlässt oder Einschränkungen macht. Die in der Vorlage enthaltende Formulierung ‚Soweit das Finanzgesetz für das betreffende Jahr nichts anderes bestimmt' würde ja bedeuten, dass die Überlassung des Jagdpachtschillings an die Gemeinden und Alpgenossenschaften von einem Beschluss des Landtages anlässlich der jeweiligen Budgetberatungen abhängig wäre."
Regierungschef Dr. Alexander Frick beantwortete die Frage wie folgt:
"Dies ist absolut die Auffassung der Regierung. Die Regierung ist nach wie vor der Auffassung, dass die Jagd ein Staatsregal ist und dass es dem Landtag anheimgestellt werden soll, notwendigenfalls über die Einkünfte aus diesem Regal anders zu verfügen. Ob der Landtag von dieser Möglichkeit einmal Gebrauch machen wird, ist eine andere Frage, doch die Möglichkeit sollte ihm wenigstens vorbehalten bleiben." (Jagdinitiative und Regierungsvorlage für ein neues Jagdgesetz, Landtagsprotokoll 1961, S. 366).
Die zitierte Aussage des Regierungschefs zeigt, dass die Verwendung der Erlöse aus dem Jagdregal, offen gehalten werden sollte. Das ist hinsichtlich Regalabgaben, die typischerweise zumindest auch ein fiskalisches Element aufweisen, nicht zu beanstanden (vgl. etwa für die Schweiz BGE 101 Ib 63 f.). Das JagdG schuf somit 1962 keinen durchsetzbaren Rechtsanspruch der Alpgenossenschaften auf die Erträgnisse des Jagdpachtschillings.
Ein Praxiswechsel bezüglich der Verwendung der Erträgnisse aus der Jagdverpachtung wurde im Jahr 1994 angekündigt. Dies obgleich sich an der gesetzlichen Rechtslage, wie die Beschwerdeführerinnen insoweit richtig festhalten, mit der Revision des Jagdgesetzes im Jahr 1994 bezogen auf den gegenständlichen Fall nichts änderte.
Das zeigt die Beantwortung der Frage nach den Gründen der Gesetzesänderung. Die Gründe, welche die Regierung für die Abänderung des Jagdgesetzes (BuA Nr. 16/1994, S. 3) anführte, bezogen sich auf die Erhaltung der Lebensräume, die Abschussplanung und -kontrolle, auf Anliegen des Tierschutzes und auf die Anerkennung ausländischer Jagdprüfungen (BuA Nr. 16/1994, S. 4). Im Einklang damit steht, dass der Wortlaut des Art. 21 JagdG völlig unverändert blieb. Was die Finanzierung der Verwaltungs- und Aufsichtskosten betrifft, wurde der Wortlaut von Art. 20 JagdG geändert.
Nach der Begründung sollte sich aber am Zweck der Bestimmung nichts ändern. Die Regierung führte dazu Folgendes aus: "Inhaltlich dem bisherigen Art. 20 entsprechend, unterscheidet sich Abs. 1 von der bisherigen Lösung dadurch, dass die Jagdabgabe nicht mehr in einem festen Betrag gesetzlich festgelegt ist. Nach Abs. 2 dient als Bemessungsgrundlage für die Jagdabgabe der Jagdwert der Reviere." (BuA Nr. 16/1994, S. 18).
Hinsichtlich Jagdabgabe macht die Regierung allerdings in ihrer Stellungnahme zu den in der ersten Lesung der Regierungsvorlage zur Abänderung des Jagdgesetzes aufgeworfenen Fragen folgende Äusserung zu den Kriterien betreffend die Festlegung der in Art. 20 geregelten Jagdabgabe:
"Gemäss Abs. 1 hat die Regierung von jeder Jagdgemeinschaft eine Jagdabgabe zu erheben, welche die Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie den Landesanteil an den Kosten der Wildschadenverhütungsmassnahmen decken soll. Die diesbezüglichen Aufwendungen betragen im Durchschnitt der letzten Jahre für die Verwaltungs- und Aufsichtskosten Fr. 35'000,-- und für die Wildschadenverhütungsmassnahmen Fr. 75'000,-- (Landesanteil). Mit der Jagdabgabe ergab sich ein Ertrag von Fr. 26'000,--, woraus somit für das Land in seiner Rechnung ein Fehlbetrag von ca. Fr. 85'000,-- resultierte. Dies insbesondere deshalb, weil das Land den Jagdpachtschilling vollumfänglich den Gemeinden und Alpgenossenschaften überlies.
Nach Auffassung der Regierung muss es das Ziel sein, die Summe der Aufwendungen (Verwaltungs- und Aufsichtskosten sowie Kosten für Massnahmen der Wildschadenverhütung) und die Summe der Erträgnisse (Jagdabgabe und Rückbehalt aus dem Jagdpachterträgnis) ausgeglichen zu halten. Es ist deshalb vorgesehen, im Rahmen der jährlichen Budgetverabschiedung die Jagdabgabe gleichzeitig mit dem Beschluss über die Verwendung des Jagdpachterträgnisses so festzulegen, dass eine ausgeglichene Rechnung entsteht. Der Totalbetrag der von den Jagdpächtern zu entrichtenden Jagdabgabe wird dann auf die einzelnen Jagdreviere gemäss deren Jagdwert umgelegt. (...) Der Budgetdebatte soll es somit nach Auffassung der Regierung und in Nachachtung des Jagdgesetzes jeweils vorbehalten bleiben, zu entscheiden, welche Anteile einerseits aus der Jagdabgabe und andererseits aus dem Jagdpachtschilling für die Deckung der Aufwendungen für die Jagd herangezogen werden sollen." (Stellungnahme zu den in der ersten Lesung der Regierungsvorlage zur Abänderung des Jagdgesetzes aufgeworfenen Fragen, Nr. 84/1994).
Dieser Kostenverteilungsvorschlag beinhaltet den Hinweis auf einen beabsichtigten Praxiswechsel gegenüber der bisherigen Gesetzesanwendung. Dies insbesondere deshalb, weil wie die Regierung, wie bereits oben ausgeführt, selbst festhielt, dass das Land den Jagdpachtschilling bisher "vollumfänglich den Gemeinden und Alpgenossenschaften überlies." Dieser in den Materialien klar aufgezeigte Wechsel musste im Gesetzestext keinerlei erkennbaren Niederschlag finden. Er war nach dem Wortlaut und der oben referierten klaren Stellungnahme von Regierungschef Frick vom Gesetz her betrachtet schon bisher möglich und von den Stimmbürgerinnen und den Stimmbürgern aufgrund des Gesetzeswortlautes und der Gesetzesberatung erkennbar. Der Gesetzgeber hätte es ohne Weiteres in der Hand gehabt, eine Änderung oder Präzisierung des Jagdgesetzes bezüglich der Verwendung der Jagdpachterträgnisse vorzunehmen. Er hat es betreffend Art. 21 JagdG beim bisherigen Wortlaut des Gesetzes belassen. Wenn der Verwaltungsgerichtshof davon ausgehend zum Schluss kam, die im Finanzgesetz vorgenommene Verwendung der Erträge aus der Verpachtung der Reviere sei gesetzmässig und verstosse auch nicht gegen geltendes Verfassungsrecht, ist das zumindest vertretbar, jedenfalls nicht willkürlich.
4.
Aus den vorstehenden Gründen war wie im Spruch zu entscheiden.
5.
Der Kostenspruch stützt sich auf Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 19 Abs. 1 sowie Abs. 5 GGG.