VGH 2009/129
Zurück Druckansicht Navigation anzeigen
29.04.2010
VGH
Entscheidung
Sprüche: zurückverwiesen
Rekursrichterlic. iur. Andreas Batliner, Vorsitzender
lic. iur. Marion Seeger
Dr. iur. Kuno Frick
Dr. iur. Bernhard Röser
lic. iur. Christoph Büchel, LL.M.
Beschwerdeführerin:
Gemeinde X
X
Rechtsanwä
wegenInstandhaltung und Subvention Denkmalschutzobjekt YYX
gegenEntscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 19. August 2009, RA 2009/1710-5512.0063
1.Der Beschwerde vom 4. September 2009 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 19. August 2009, RA 2009/1710- 5512.0063, wird insoweit stattgegeben, als die angefochtene Entscheidung der Regierung hinsichtlich des vorletzten Satzes ihres Spruchpunktes 2. aufgehoben und insoweit die gegenständliche Verwaltungssache zur Ergänzung des Verfahrens und zur neuerlichen Entscheidung an die Regierung zurückverwiesen wird.
2. Die Kosten des Verfahrens verbleiben beim Land Liechtenstein.
3.Die Entscheidung über die Parteikosten wird der Endentscheidung vorbehalten.
TATBESTAND
1.
Mit Schreiben vom 9. April 2009 ersuchte die Gemeinde X bei der Regierung um Genehmigung der Sanierung der Y und um Subventionierung dieser Sanierung in Höhe von 50 % der geplanten Anlagekosten von CHF 2'816'000.--. Die mittlerweile 135 Jahre alte Kirche solle namentlich im Innern umfassend saniert werden. Ebenso sollten Kirch- und Gruftplatz neu gestaltet werden.
Die Y steht seit 1992 unter Denkmalschutz.
2.
Die Denkmalschutzkommission der Fürstlichen Regierung hat sich in ihren Sitzungen vom 14. Mai 2009 und vom 1. Juli 2009 mit dem Projekt beschäftigt.
3.
Die Regierung des Fürstentums Liechtenstein erledigte den vorgenannten Antrag der Gemeinde X mit der Entscheidung vom 19. August 2009, RA 2009/1710-5512.0063.
Im Punkt 1. dieser Entscheidung wurden die Instandstellungsmassnahmen an der denkmalgeschützten Y gemäss dem Sanierungskonzept der Gemeinde X und den Beurteilungen der Denkmalschutzkommission vom 14. Mai 2009 nach Art. 17 des Denkmalschutzgesetzes genehmigt.
Im Punkt 2. der Entscheidung wurde zur sachgerechten Sanierung bzw. Restaurierung der Y im Sinne von Art. 23 und 24 des Denkmalschutzgesetzes eine Kostenbeteiligung an die denkmalschutzrelevanten Kosten genehmigt. Gesamt denkmalrelevant und somit subventionsberechtigt seien Kosten in Höhe von 850.000 Franken. "Unter Berücksichtigung der höchstrangigen Bedeutung des Denkmals und den Aufwendungen, die der Schutz und die Erhaltung eines Denkmales verursachen, sowie der sehr guten Finanzkraft des Eigentümers" wurde eine 25 %-ige Subventionierung an den denkmalschutzrelevanten Kosten, somit CHF 212'500.--, zugesichert.
4.
Die Gemeinde X erhob gegen diese Entscheidung der Regierung vom 19. August 2009 Vorstellung bzw. Beschwerde, wobei sie lediglich den  Spruchpunkt 2., und zwar eingeschränkt auf den nicht zugesprochenen Subventionierungsprozentsatz über 25 % anfocht.
In der Beschwerde wird ausgeführt, die Denkmalschutzkommission der Regierung habe sich mit dem Projekt beschäftigt. Die Kommission habe beschlossen, der Regierung die Genehmigung der baulichen Massnahmen vorzuschlagen sowie unter Berücksichtigung der Finanzkraft der Subventionsnehmerin eine Subventionierung in Höhe von 30 % an die denkmalschutzrelevanten Kosten in Höhe von maximal 850.000 Franken zu empfehlen. Unter Berufung auf RA 2009/2739 betreffend Grundsätze für die Ausrichtung von Staatsbeträgen für Denkmäler in kommunaler oder kirchlicher Hand habe die Regierung mit der gegenständlichen Entscheidung demgegenüber beschlossen, dass für das gegenständliche Projekt eine lediglich 25 %-ige Subventionierung an die denkmalschutzrelevanten Kosten zugesichert werde.
Die Beschwerdeführerin sei beschwerdeberechtigt im Sinne von Art. 92 LVG. Sie sei durch die angefochtene Entscheidung der Regierung unmittelbar in ihren Rechten bzw. rechtlich anerkannten bzw. von der verfahrensbeteiligten Behörde zu schützenden Interessen verletzt. Sie mache geltend, dass sie einen Rechtsanspruch auf einen höheren Subventionssatz habe. Sie sei daher aktuell beschwert.
Art. 83 Abs. 3 und Abs. 4 LVG wie auch Art. 43 der Landesverfassung verlangten ausdrücklich die Begründung von Entscheidungen und Verfügungen. Danach sei dem Erfordernis der Begründung einer Entscheidung unter anderem nur dann Genüge getan, wenn die Begründung die Absicht erkennen lasse, die getroffene Entscheidung in überzeugender Weise zu rechtfertigen. Aus den Entscheidungsgründen müsse insbesondere hervorgehen, von welchen Erwägungen die Behörde sich bei der Beweiswürdigung habe leiten lassen. Auch Ermessensentscheidungen seien zu begründen.
Auch gemäss Art. 43 LV bestehe eine Begründungspflicht von Entscheidungen, wozu der Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung Folgendes ausführe: Wesentlicher Zweck der Begründungspflicht gemäss Art. 43 LV sei, dass der von einer Verfügung oder Entscheidung Betroffene deren Stichhaltigkeit überprüfen und sich gegen eine fehlerhafte Begründung wehren könne. Wenn keine nachvollziehbare Begründung gegeben sei und somit eine Bekämpfung des entsprechenden Urteils unmöglich sei, liege ein Verstoss gegen Art. 43 LV vor.
Gemäss Art. 24 Denkmalschutzgesetz leiste der Staat für Denkmäler in Hand einer Gemeinde oder einer kirchlichen juristischen Person öffentlichen Rechts Beiträge bis zu 50 % an die Aufwendungen, die der Schutz und die Erhaltung eines Denkmales verursachten. Gemäss Abs. 2 seien die Beiträge nach der Bedeutung des Denkmals und nach den Aufwendungen, die der Schutz und die Erhaltung eines Denkmales verursachen, sowie nach der Finanzkraft des Empfängers abzustufen. In der angefochtenen Entscheidung werde auf diese Bestimmung Bezug genommen. Begründet werde dies jedoch lediglich damit, dass die die Festsetzung des Subventionssatzes aufgrund des RA 2002-2739 betreffend Grundsätze für die Ausrichtung von Staatsbeträgen für Denkmäler in kommunaler oder kirchlicher Hand erfolge. Insbesondere unter Berücksichtigung der Tatsache, dass dieser Regierungsbeschluss nicht publiziert sei, handle es sich hierbei sicherlich um keine genügende Begründung im oben angeführten Sinne. Aber auch wenn dieser Grundsatzbeschluss der Regierung publiziert wäre, läge hiermit bestenfalls eine Scheinbegründung vor. Denn im Grundsatzbeschluss sei keine konkretere Regelung vorhanden. Insgesamt sei in keinster Weise nachvollziehbar begründet, warum der Subventionierungssatz entgegen dem Antrag der Denkmalschutzkommission auf lediglich 25 % festgelegt worden sei. Somit liege in der angefochtenen Entscheidung eine Verletzung von Art. 83 LVG beziehungsweise Art. 43 LV vor, womit die angefochtene Ziffer im angefochtenen Rahmen aufzuheben und die Regierung anzuweisen sei, mit genüglicher Begründung neuerlich zu entscheiden.
Weiters werde darauf hingewiesen, dass bisher offenbar die Praxis bestanden habe, dass die Gemeinde X trotz ihrer Finanzkraft wenigstens 5 % zusätzlich erhalten sollte. Dies werde auch dadurch belegt, dass die Denkmalschutzkommission entsprechend der gängigen Praxis und rechtsgleichen Anwendung der bestehenden Regelung eine 30 %-ige Subventionierung vorgeschlagen habe (25 % für die Bedeutung des Objekts selbst sowie mindestens 5 % unter Berücksichtigung der Finanzkraft der Antragstellerin). Falls nun eine Praxisänderung stattgefunden haben sollte, müsste diese auf "gewichtigen Gründen" basieren. Diesbezüglich seien auch strenge Anforderungen an die Begründung zu stellen. Für eine allfällige Praxisänderung lägen jedoch weder "gewichtige Gründe" vor, noch würde diese begründet. Somit liege auch hierin eine Verletzung der Begründungspflicht und allenfalls ein Verstoss gegen den Gleichheitsgrundsatz sowie das Willkürverbot vor.
Mit Entscheidung vom 23.10.2002 zu RA 2002/2740-5512 habe die Regierung in der Sache der Gemeinde Z wegen formeller Unterschutzstellung der Kirche Z u.a. entschieden, dass zur sachgerechten Restaurierung der äusseren Hülle der Kirche Z auf Grundlage des Kostenvoranschlages im Sinne von Art. 23 und 24 Denkmalschutzgesetz eine 40 %-ige Kostenbeteiligung an den denkmalschutzrelevanten Kosten zugesichert werde. Auch diese Entscheidung sei lediglich mit einem Verweis auf RA 2002/2739 begründet worden. Wie die Regierung in der angefochtenen Entscheidung im Spruch Ziffer 2 entschieden habe, handle es sich gegenständlich um ein Denkmal "der höchstrangigen Bedeutung". Inwiefern sich gegenständlich eine lediglich 25 %-ige Subventionierung im Vergleich zur 40 %-igen Subventionierung des Vergleichsfalls rechtfertigen lasse, sei nicht ersichtlich. Gemäss Art. 23 Abs. 3 Denkmalschutzgesetz seien die Beträge nach der Bedeutung des Denkmals, den verursachten Aufwendungen sowie nach der Finanzkraft der Antragstellerin abzustufen. Um diesen Unterschied zu rechtfertigen, müsste die Finanzkraft der Gemeinde Z um ein Vielfaches tiefer sein als diejenige der Beschwerdeführerin. Es sei jedoch allgemein bekannt, dass die Beschwerdeführerin bzw. Gemeinde X zwar die deutlich höchste eigene Finanzkraft aller Gemeinden habe, dies jedoch mit etwas Abstand direkt gefolgt von der Gemeinde Z. So betrügen zum Beispiel "Gesamtsteuern und Finanzausgleich Total" für das Jahr 2008 der Gemeinde X rund 70 Mio Franken, diejenigen der Gemeinde Z knapp 55 Mio Franken. Die restlichen Gemeinden wiesen einen Betrag zwischen 32,5 Mio Franken und knapp 5 Mio Franken auf. An dieser Stelle sei auch auf die "Entscheidung" der Regierung betreffend Kostenbeteiligung an der Herstellung der Sicherstellungsdokumentation für das Denkmalschutzobjekt PfarrY vom 19.12.2007 zu verweisen, wonach der Beschwerdeführerin in jenem Fall eine Subvention von sogar 50 % zugesprochen worden sei.
Somit sei im vorliegenden Falle die Rechtsgleichheit verletzt worden, welche auch bei der Ausübung des Ermessens über die Höhe der Subventionen zu berücksichtigen sei.
Wie bereits erwähnt, handle es sich gegenständlich um ein Denkmal "der höchstrangigen Bedeutung". Unter Berücksichtigung, dass gemäss Art. 24 Denkmalschutzgesetz Beträge bis zu 50 % subventioniert werden könnten, erscheine eine Subventionierung von lediglich 25 % unangemessen. Ermessen sei pflichtgemäss auszuüben. Insbesondere seien hierbei die Rechtsgleichheit sowie das Willkürverbot zu beachten. Im vorliegenden Falle würde der Subventionssatz jedoch ohne Begründung völlig willkürlich und somit unter Verletzung des Gleichheitssatzes sowie des Willkürverbotes festgelegt. Ein Subventionssatz von mindestens 30 % wäre angemessen und der bisherigen Praxis entsprechend.
Die Beschwerdeführerin stellte den Antrag, der Verwaltungsgerichtshof wolle die Entscheidung der Regierung vom 19. August 2009 dahingehend abändern bzw. ergänzen, dass zusätzlich zur 25 % Subventionierung eine zusätzlich 5 %-ige, sohin gesamthaft eine 30 % Subventionierung an die denkmalschutzrelevanten Kosten in Höhe von maximal 850.000 Franken zugesichert werde.
5.
Zur Beschwerde der Gemeinde X hat die Regierung des Fürstentums Liechtenstein eine Stellungnahme vom 5. November 2009 an den Verwaltungsgerichtshof übermittelt. In dieser Stellungnahme geht sie auf die Argumente der Beschwerde betreffend die Festsetzung des Subventionssatzes durch die angefochtene Entscheidung ein. Zusammenfassend bringt sie vor, aufgrund der Erläuterungen dieser Stellungnahme werde deutlich, dass die Regierung ihre Entscheidung vom 19. August 2009 betreffend Subventionen des Denkmalschutzobjektes Y im Rahmen ihres Ermessens ausgeübt habe.
6.
Der Verwaltungsgerichtshof zog die Vorakten der Regierung bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 29. April 2010 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE
1.
Hinsichtlich des Sachverhaltes, der unstrittig ist, kann auf die Entscheidung der Regierung verwiesen werden (Art. 101 Abs. 4 LVG).
2.
Nach Art. 17 Abs. 1 des Denkmalschutzgesetzes (DSchG) bedürfen Veränderungen am Denkmal der vorgängigen Bewilligung der Regierung. Diese ist zu erteilen, wenn die Veränderung dem Denkmal nicht nachteilig ist.
Gemäss Art. 23 Abs. 1 DSchG leistet der Staat für Denkmäler in privater Hand Beiträge bis zu 50 % der durch den Schutz und die Erhaltung verursachten Gesamtkosten. Bestehen diese Gesamtkosten vorwiegend aus Aufwendungen, die der Schutz und die Erhaltung des Denkmals verursachen, leistet der Staat Beiträge bis zu 70 %.
Nach Art. 23 Abs. 2 DSchG sind die Beiträge nach der Bedeutung des Denkmals und nach den Aufwendungen, die der Schutz und die Erhaltung eines Denkmals verursachen, sowie nach der Finanzkraft des Empfängers abzustufen.
Gemäss Art. 24 DSchG leistet der Staat für Denkmäler in Hand einer Gemeinde oder einer kirchlichen juristischen Person öffentlichen Rechts Beiträge bis zu 50 % an die Aufwendungen, die der Schutz und die Erhaltung eines Denkmals verursachen, wobei anderweitige staatliche Baubeiträge inbegriffen sind.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs stellt der Art. 24 DSchG eine Sonderbestimmung lediglich zu Art. 23 Abs.1 DSchG dar. Der Art. 23 Abs. 2 DSchG gilt demnach auch für Staatsbeiträge für Denkmäler in kommunaler oder kirchlicher Hand.
3.
In Anwendung der vorgenannten Bestimmungen des Denkmalschutzgesetzes wurden im Spruchpunkt 1. der angefochtenen Entscheidung die Instandstellungsmassnahmen an der denkmalgeschützten Y genehmigt und im Spruchpunkt 2. die Subventionierung zugesichert.
Dabei wurde der Spruchpunkt 1. über die Genehmigung der Instandstellungsmassnahmen in der angefochtenen Entscheidung ausführlich begründet.
Zum Spruchpunkt 2. der angefochtenen Entscheidung findet sich hingegen in den Entscheidungsgründen nach der Wiedergabe des Wortlauts des Art. 23 Abs.1 DSchG lediglich die Feststellung, die Festsetzung des Subventionssatzes erfolge aufgrund des RA 2002/2739 betreffend Grundsätze für die Ausrichtung von Staatsbeiträgen für Denkmäler in kommunaler oder kirchlicher Hand. Weiters wird im Text des Spruchpunktes 2. die Höhe der denkmalrelevanten und somit subventionsberechtigten Kosten erläutert. Zum 25 %-igen Subventionssatz wird dort festgehalten, dass dieser "unter Berücksichtigung der höchstrangigen Bedeutung des Denkmals und der Aufwendungen, die der Schutz und die Erhaltung eines Denkmals verursachen, sowie der sehr guten Finanzkraft des Eigentümers" zugesichert werde.
Zu prüfen ist, ob die Begründung der im Spruchpunkt 2. erfolgten Entscheidung über den Subventionssatz ausreichend ist oder nicht.
4.
Nach Art. 43 der Verfassung des Fürstentums Liechtenstein (LV) ist das Recht der Beschwerdeführung gewährleistet (erster Satz). Wird die eingebrachte Beschwerde von der vorgesetzten Stelle verworfen, so ist diese verpflichtet, dem Beschwerdeführer die Gründe ihrer Entscheidung zu eröffnen (dritter Satz).
Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes (StGH 1989/14, Urteil vom 31. Mai 1990, LES 1992, 1) entspricht der Begründungspflicht des Art. 43 dritter Satz LV ein subjektiver Anspruch auf rechtsgenügliche Begründung.
Das im Art. 43 LV gewährleistete Beschwerderecht einschließlich des Rechts auf rechtsgenügliche Begründung steht jeder natürlichen und juristischen Person zu, auch juristischen Personen des öffentlichen Rechts.
Die vorgenannte Verfassungsbestimmung wird durch die einfachgesetzliche Regelung des Art. 83 Abs. 3 des Landesverwaltungspflegegesetzes (LVG) näher ausgeführt. Danach wird dem Erfordernis der Begründung der Entscheidung nur dann Genüge getan, wenn darin die von der Behörde in dem entschiedenen Fall zur Anwendung gebrachten Rechtssätze angeführt sind und wenn die Begründung die Absicht erkennen lässt, die getroffene Entscheidung in überzeugender Weise zu rechtfertigen.
5.
Im gegenständlichen Fall ist davon auszugehen, dass die Entscheidung der Regierung über den Subventionssatz eine Ermessensentscheidung ist. Die RA 1002/2739 betreffend Grundsätze für die Ausrichtung von Staatsbeiträgen für Denkmäler in kommunaler oder kirchlicher Hand bedeutet dabei nur eine interne Bindung der Regierung.
Auch eine Ermessensentscheidung muss vom Verwaltungsgerichtshof auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft werden. Dabei muss jedenfalls überprüft werden können, ob in der angefochtenen Entscheidung vom Ermessen im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht wurde. Eine solche Nachprüfung der Ermessensbetätigung ist aber nur möglich, wenn seitens der Behörde eine nachvollziehbare Begründung erfolgt ist. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes gilt, dass die Anforderungen an die Begründungsdichte u.a. umso höher sind, je grösser der Handlungsspielraum einer Behörde ist (StGH 2005/67, Urteil vom 2. Oktober 2006).
6.
Die Beschwerdeführerin hat vorgebracht, im gegenständlichen Fall liege eine Praxisänderung hinsichtlich der Höhe des Subventionssatzes und ein Verstoss gegen den Gleichheitsgrundsatz in Anbetracht einer anderen Entscheidung betreffend die Gemeinde Z vor.
Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichtshofs, im Zusammenhang mit der gegenständlichen Entscheidung die Richtigkeit dieses Vorbringens zu prüfen. Es ist aber darauf hinzuweisen, dass der Staatsgerichtshof bei einer Änderung der Praxis verlangt, die Entscheidung differenziert zu begründen. Eine Praxisänderung stehe nämlich immer auch in einem Spannungsverhältnis zum Gleichbehandlungsgrundsatz und halte vor diesem nur stand, wenn für die neue Praxis triftige Gründe angeführt werden könnten und die neue Praxis auch konsequent angewendet werde. An die Begründung einer Praxisänderung sind daher „relativ hohe Anforderungen zu stellen" (vgl. Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, Seite 370, und die dort angeführte Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes).
7.
Die Verpflichtung zu einer angemessenen Entscheidungsbegründung dient sowohl dem einzelnen Betroffenen als auch den jeweiligen entscheidenden Behörden. Es soll zum einen für den Betroffenen einsichtig werden, weshalb die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat, und zum anderen durch eine „transparente Entscheidungsfindung“ verhindert werden, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt. Ohne Kenntnis der Entscheidungsgründe kann sich weder der Betroffene vor einer übergeordneten Instanz sachgerecht zur Wehr setzen, noch kann die übergeordnete Instanz ihrerseits die vorangegangene Entscheidung wirksam überprüfen, wenn sie die Gründe, die zu ihr geführt haben, nicht kennt (vgl. Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, Seite 359).
8.
Unter Zugrundelegung des dargelegten Massstabes für eine ausreichende Entscheidungsbegründung ist die Begründung der angefochtenen Entscheidung, soweit es um die Höhe des Subventionssatzes geht, nicht ausreichend. Es fehlt letztlich eine Darlegung der Gründe dafür, warum nach Auffassung der Regierung diese - und keine andere - Ermessensübung rechtlich geboten, weil dem Sinn des Gesetzes entsprechend, war. Insbesondere fehlen nähere Feststellungen zur Ermittlung der Finanzkraft der Beschwerdeführerin sowie zur Gewichtung der im Art. 23 Abs. 2 DSchG vorgegebenen Kriterien. Im Hinblick auf das Beschwerdevorbringen fehlt aus heutiger Sicht auch eine Auseinandersetzung mit den dort angesprochenen Fragen einer Praxisänderung und einer Gleichbehandlung mit anderen Gemeinden. Lediglich ein Verweis auf interne Richtlinien kann eine Begründung in der Entscheidung nicht ersetzen.
9.
An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass die Regierung nach dem Erlassen der angefochtenen Entscheidung in einem Schriftsatz an den Verwaltungsgerichtshof die Festlegung des Subventionssatzes wesentlich eingehender als in der angefochtenen Entscheidung erläutert hat.
Die Regierung hat aber nicht vollumfänglich zu allen Punkten der Beschwerde Begründungen nachgeschoben, insbesondere nicht zur Frage des Vergleichs mit der Renovation der Kirche Schaan und nicht in ausreichendem Mass zur Frage der Praxisänderung.
Es liegt deshalb immer noch ein Begründungsmangel vor und ist gemäss Art. 98 Abs.1 LVG die angefochtene Regierungentscheidung im Umfang der Festlegung des Subventionssatzes aufzuheben sowie insoweit zur neuerlichen Entscheidung an die Regierung zurückzuverweisen.
Da der Begründungsmangel die Entscheidung des vorletzten Satzes im Spruchpunkt 2. über den Subventionssatz zur Gänze betrifft, konnte dem Anliegen der Beschwerdeführerin, nur hinsichtlich jenes Bereiches, der den bereits zugesicherten Subventionssatz von 25 Prozent übersteigt, eine neuerliche Entscheidung herbeizuführen, nicht entsprochen werden.
10.
Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 i.V.m. Art. 35 Abs. 4 LVG i.V.m.den ZPO-Bestimmungen über die Kosten, wonach bei einer Aufhebung und Zurückverweisung die Entscheidung über die Parteikosten der Endentscheidung vorzubehalten ist.