StGH 2013/123
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10.12.2013
StGH
Urteil
Sprüche: - nicht vergeben -
StGH 2013/123
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 10. Dezember 2013, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, Univ.-Doz. Dr. Peter Bussjäger und lic. iur. Siegbert Lampert als Richter; Prof. Dr. Benjamin Schindler als Ersatzrichter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin
über den Antrag des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein vom 13. August 2013, die in Art. 54 Abs. 2 der Bauverordnung (BauV) vom 22. September 2009, LGBl. 2009 Nr. 240, enthaltene Wortfolge "auf Kosten der Bauherrschaft" als gesetzwidrig aufzuheben,
zu Recht erkannt:
1.Dem Antrag des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein wird Folge gegeben. Die in Art. 54 Abs. 2 der Bauverordnung (BauV) vom 22. September 2009, LGBl. 2009 Nr. 240, enthaltene Wortfolge "auf Kosten der Bauherrschaft" wird als gesetz- und verfassungswidrig aufgehoben.
2.Ziffer 1. des Urteilsspruches ist von der Regierung des Fürstentums Liechtenstein gemäss Art. 21 Abs. 3 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 StGHG unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen.
3.Die Gerichtskosten trägt das Land Liechtenstein.
Sachverhalt
1.
Der Verwaltungsgerichtshof beschloss in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 31. Juli 2013, das Beschwerdeverfahren zu VGH 2013/68 zu unterbrechen und beim Staatsgerichtshof die Aufhebung der in Art. 54 Abs. 2 der Bauverordnung (BauV) vom 22. September 2009, LGBl. 2009 Nr. 240, enthaltenen Wortfolge "auf Kosten der Bauherrschaft" wegen Gesetzwidrigkeit zu beantragen.
2.
Den Normenkontrollantrag begründet der Verwaltungsgerichtshof wie folgt:
2.1
Am 29. März 2010 habe die Beschwerdeführerin die Regierung informiert, dass sie ihr Haus Nr. 33 auf dem Grundstück Plankner Parzelle Nr. 219 (so genanntes "Rechenmacherhaus") abbrechen wolle. Am 9./12. April 2010 habe sie beim Hochbauamt ein formelles Abbruchgesuch gestellt. Daraufhin habe das Hochbauamt, Abteilung Denkmalpflege und Archäologie, das Laboratoire Romand de Dendrochronologie, Moudon, Schweiz, mit der Erstellung eines dendrochronologischen Gutachtens und Herrn A, Winterthur, Schweiz, mit der Erstellung eines baugeschichtlichen Gutachtens zum Haus Nr. 33 in Planken beauftragt. Die Gutachten seien am 4. Mai 2010 und im Juni 2010 erstellt worden. Das Laboratoire Romand de Dendrochronologie habe am 4. Mai 2010 sein Gutachten mit CHF 4'112.50 dem Hochbauamt in Rechnung gestellt. A habe sein Gutachten am 10. Juni 2010 mit CHF 3'771.80 dem Hochbauamt in Rechnung gestellt.
2.2
Anschliessend sei ein Verwaltungsverfahren gemäss Denkmalschutzgesetz vom 14. Juni 1977, LGBl. 1977 Nr. 38, durchgeführt worden. An dessen Ende habe die Regierung am 13. November 2012 (RA 2012/2072-5512) entschieden, der Empfehlung der Denkmalschutzkommission vom 20. Mai 2012 (richtig: 20. Mai 2011) nicht zu folgen und die formelle Unterschutzstellung des Hauses Nr. 33, Dorfstrasse 44, Parzelle Nr. 219, Planken, nicht zu verfügen. Die Verfahrenskosten seien beim Land verblieben. Parteikosten seien keine zugesprochen worden. Diese Entscheidung sei in Rechtskraft erwachsen.
2.3
Mit Baubescheid vom 20. Dezember 2012 habe das Hochbauamt entschieden, dass das Baugesuch der Beschwerdeführerin vom 9./12. April 2010 betreffend Abbruch Einfamilienhaus mit Stall auf der Parzelle Nr. 219, Planken, bewilligt werde. Zugleich habe das Hochbauamt der Beschwerdeführerin eine Entscheidungsgebühr in der Höhe von CHF 7'984.30 auferlegt. Davon seien CHF 100.00 auf die Gebühr für den Baubescheid (was nicht mehr verfahrensgegenständlich sei) und CHF 7'884.30 auf "Kosten baugeschichtliches Gutachten" (CHF 4'112.50 gemäss Rechnung Laboratoire Romand de Dendrochronologie und CHF 3'771.80 gemäss Rechnung A) entfallen. Das Hochbauamt habe seine Entscheidung hinsichtlich dieser Kosten auf die "besondere Natur des Baugesuches im Sinne von Art. 67 Abs. 1 Bst. f, k, l, Art. 67 Abs. 3 Bst. b sowie Art. 67 Abs. 4 der Bauverordnung" gestützt. Die Sonderaufwendungen seien aufwandsbezogen entschädigungspflichtig. Über Beschwerde der Beschwerdeführerin habe die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten mit Entscheidung vom 16. Mai 2013, VBK 2013/5 (ON 5), den Baubescheid des Hochbauamtes gegenüber der Beschwerdeführerin bestätigt. Dies gestützt auf Art. 54 Abs. 2 BauV.
2.4
Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes könne sich der strittige Kostenersatzanspruch des Hochbauamtes gegenüber der Beschwerdeführerin einzig auf die Bestimmung von Art. 54 Abs. 2 BauV stützen. Diese Bestimmung laute wie folgt:
"2) Bei Abbruchgesuchen betreffend erhaltens- oder schutzwürdige Objekte hat die Baubehörde nach Anhörung der Fachstelle Denkmalpflege beim Hochbauamt die Vorlage einer baugeschichtlichen Analyse auf Kosten der Bauherrschaft zu veranlassen. Die Fachstelle Denkmalpflege legt den Rahmen und den zeitlichen Ablauf der baugeschichtlichen Analyse fest und beauftragt den Fachexperten."
Die Worte "Fachstelle Denkmalpflege beim Hochbauamt" in dieser Bestimmung seien mit LGBl. 2012 Nr. 330 in "Amt für Kultur" geändert worden, was vorliegendenfalls aber nicht weiter relevant sei.
Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes könnten einem Bürger, wie hier der Beschwerdeführerin, Kosten nur auferlegt werden, wenn hierfür eine klare gesetzliche Grundlage gegeben sei (solange sich der Bürger nicht rechtswidrig verhalte oder sein Eigentum sich nicht in einem rechtwidrigen Zustand befinde, was hier aber nicht der Fall sei). Dieses Legalitätsprinzip sei nach den Grundsätzen, die der Staatsgerichtshof zu Steuern und Gebühren entwickelt habe, zu beurteilen, denn eine "baugeschichtliche Analyse" im Sinne von Art. 54 Abs. 2 BauV diene nicht der Bauherrschaft, sondern dem Staat als Wahrer des öffentlichen Interesses gemäss Denkmalschutzgesetz. Eine solche gesetzliche Grundlage sei im Baugesetz (BauG) vom 11. Dezember 2008, LGBl. 2009 Nr. 44, auf die sich die Bauverordnung ausdrücklich stütze, nicht vorhanden (siehe die Verweise in der Einleitung der Bauverordnung), auch nicht in Art. 57 Abs. 3, Art. 59, Art. 72 Bst. a, Art. 84, Art. 91 und Art. 97 BauG, wie die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten vermeine.
Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes sei die vom Hochbauamt in seinem Baubescheid erwähnte Gebührenbestimmung von Art. 67 Abs. 1 Bst. f BauV hier nicht einschlägig, da die vom Hochbauamt eingeholten dendrochronologischen und baugeschichtlichen Gutachten nicht im Interesse der Beschwerdeführerin, sondern ausschliesslich im öffentlichen Interesse eingeholt worden seien.
Neben dem Baugesetz und der Bauverordnung komme insbesondere das Denkmalschutzgesetz als gesetzliche Grundlage für die Überbindung der verfahrensgegenständlichen Kosten auf die Beschwerdeführerin in Betracht. Das Denkmalschutzgesetz enthalte jedoch keine Bestimmung, wonach der Eigentümer eines Denkmals (einer erhaltenswürdigen Sache) die Kosten der Abklärung und Dokumentation betreffend dem Denkmal zu tragen und dem Staat zu ersetzen habe. Der Eigentümer müsse auch nicht solche Abklärungen und Dokumentationen selbst erstellen oder erstellen lassen. Vielmehr sei dies Aufgabe des Staates (vgl. Art. 3 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1, Art. 11 Abs. 1 Denkmalschutzgesetz). Den Eigentümer träfen lediglich Duldungs-, Anzeige- und Erhaltungspflichten (vgl. Art. 3 Abs. 1 und 2, Art. 4 Abs. 1, Art. 5, Art. 8 Abs. 1 und 2, Art. 16 Abs. 2 und 3, Art. 17 Abs. 1 und 2 Denkmalschutzgesetz).
3.
Der Präsident des Staatsgerichtshofs räumte der Regierung mit Beschluss vom 22. August 2013 eine Frist von vier Wochen zur Stellungnahme zum gegenständlichen Normkontrollantrag ein.
4.
Mit Schreiben vom 17. September 2013 verzichtete die Regierung auf die Einreichung einer Stellungnahme zum gegenständlichen Normenkontrollantrag.
5.
Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters infolge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Begründung
1.
Nach Art. 20 Abs. 1 Bst. a StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof u. a. auf Antrag eines Gerichts über die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit sowie über die Staatsvertragsmässigkeit von Verordnungen oder einzelnen Bestimmungen von Verordnungen, wenn und soweit dieses eine ihm verfassungs-, gesetzes- oder staatsvertragswidrig erscheinende Verordnung oder einzelne ihrer Bestimmungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden (Präjudizialität) und auf Unterbrechung des Verfahrens zur Antragstellung an den Staatsgerichtshof entschieden hat.
1.1
Beim Verwaltungsgerichtshof handelt es sich unbestritten um ein Gericht, welches zur Antragstellung gemäss Art. 20 Abs. 1 Bst. a StGHG berechtigt ist (vgl. StGH 2011/203, Erw. 1.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2009/145, Erw. 1; StGH 2007/118, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 2006/5, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; dazu auch schon StGH 1997/28, LES 1999, 148 [152, Erw. 1] mit Verweis auf StGH 1986/7, LES 1987, 141 [143, Erw. 1]; weiter StGH 2002/8, Erw. 1; vgl. auch Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht, LPS Bd. 27, Vaduz 1999, 178 f. mit Rechtsprechungsnachweisen und Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 168 ff.). Der Verwaltungsgerichtshof ist deshalb wie die Zivil- und Strafgerichte antragsberechtigt. Fraglos ist beim vorliegenden Normenkontrollantrag auch die Voraussetzung der Präjudizialität der aufgeworfenen Fragestellung in Bezug auf ein anhängiges Gerichtsverfahren erfüllt. Ebenso sind die weiteren Eintretensvoraussetzungen gemäss Art. 20 Abs. 2 StGHG gegeben.
1.2
Insgesamt liegen somit alle Prüfungsvoraussetzungen vor, sodass auf den entsprechenden Normprüfungsantrag des Verwaltungsgerichtshofes materiell einzutreten ist.
2.
Der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, die Bestimmung von Art. 54
Abs. 2 BauV sei in der Hinsicht verfassungswidrig, als sie die Kosten für die Erstellung von baugeschichtlichen Gutachten bei Abbruchgesuchen auf die Bauherrschaft überwälzt. Die Verordnungsbestimmung könne auf keine klare gesetzliche Grundlage abgestützt werden und entspreche damit nicht den Anforderungen des Legalitätsprinzips, das der Staatsgerichtshof zu Steuern und Gebühren entwickelt habe.
2.1
Art. 54 Abs. 2 BauV lautet wie folgt:
"2) Bei Abbruchgesuchen betreffend erhaltens- oder schutzwürdige Objekte hat die Baubehörde nach Anhörung der Fachstelle Denkmalpflege beim Hochbauamt die Vorlage einer baugeschichtlichen Analyse auf Kosten der Bauherrschaft zu veranlassen. Die Fachstelle Denkmalpflege legt den Rahmen und den zeitlichen Ablauf der baugeschichtlichen Analyse fest und beauftragt den Fachexperten."
2.2
Der Verwaltungsgerichtshof stellt den Antrag, die Wortfolge "auf Kosten der Bauherrschaft" sei aufzuheben.
3.
Gemäss Art. 92 Abs. 4 bzw. Art. 78 LV hat sich die ganze Landesverwaltung innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze zu bewegen. Aus Gründen der Gewaltenteilung, der Rechtsicherheit, der Rechtsgleichheit und der Demokratie müssen grundlegende, wichtige, primäre und nicht unumstrittene Bestimmungen im Gesetz enthalten sein (StGH 2005/78, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; vgl. bereits StGH 1977/10, LES 1981, 56 [57]).
Dem Legalitätsprinzip kommt in Bezug auf die öffentlichen Abgaben eine besondere Bedeutung zu, wobei öffentliche Abgaben diejenigen Geldleistungen darstellen, welche Private dem Staat kraft öffentlichen Rechts zu entrichten haben (Ulrich Häfelin/ Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2623). Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes stellt der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der öffentlichen Abgaben (Steuern und Kausalabgaben) ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht dar (StGH 2012/175, Erw. 2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2010/24, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2009/181, Erw. 3.2; StGH 2002/70, Erw. 5 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li] mit Hinweis auf StGH 2000/39 Erw. 4c [LES 2004, 56]). Gemäss dem abgaberechtlichen Legalitätsprinzip dürfen öffentliche Abgaben nur gestützt auf eine formell-gesetzliche Grundlage erhoben werden, wobei der Abgabetatbestand, der Kreis der Abgabepflichtigen sowie die Bemessung der Abgabe hinreichend bestimmt im Gesetz umschrieben werden müssen (StGH 2011/45, Erw. 2.6 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2010/24, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Herbert Wille, Legalitätsprinzip im Abgaberecht, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 485 ff., Rz. 1 ff. und 494 f., Rz. 8).
3.1
Der Staatsgerichtshof geht im Bereich des Abgaberechts von einem "differenzierten Legalitätsprinzip" aus. Dies bedeutet, dass er je nach der Natur der konkret in Frage stehenden Abgabe unterschiedliche Anforderungen an die gesetzliche Grundlage stellt (Herbert Wille, Legalitätsprinzip im Abgaberecht, a. a. O., 485 ff., Rz. 1 ff. und 494 ff., Rz. 8 ff. m. w. H. auf die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes; vgl. mit Blick auf die schweizerische Lehre und Rechtsprechung Daniela Wyss, Kausalabgaben - Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, Diss. Bern/Basel 2009, 137 ff. sowie BGE 112 Ia 39, Erw. 2a; BGE 105 Ia 145, Erw. 5a; BGE 104 Ia 117, Erw. 4). Dabei ist insbesondere die Unterscheidung der öffentlichen Abgaben in Steuern und Kausalabgaben von Bedeutung.
Der Staatsgerichtshof geht in Übereinstimmung mit der herrschenden Lehre (vgl. für Liechtenstein Herbert Wille, Liechtensteinisches Verwaltungsrecht - Ausgewählte Gebiete, LPS Bd. 38, Schaan 2004, 590 ff.; für die Schweiz Peter Hettich/Yannick Wettstein, Rechtsfragen um Kostenanlastungssteuern, in: Archiv für Schweizerisches Abgaberecht [78] 2009/2010, 537 ff. [545 ff.] mit zahlreichen Hinweisen auf das Schrifttum) von folgender Begrifflichkeit aus:
"Kausalabgaben (Gebühren, Vorzugslasten und Ersatzabgaben) sind dadurch gekennzeichnet, dass sie an eine gegenüber dem Abgabepflichtigen erbrachte besondere Gegenleistung des Gemeinwesens oder an einen durch das Gemeinwesen eingeräumten besonderen Vorteil anknüpfen (StGH 2010/24, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2003/74, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 1996/30, LES 1997, 207 [210, Erw. 2.2]; vgl. auch Herbert Wille, Liechtensteinisches Verwaltungsrecht - Ausgewählte Gebiete, a. a. O., 606 ff.), während Steuern ohne staatliche Gegenleistung geschuldet werden. Steuern werden deshalb auch als "voraussetzungslos" geschuldete Abgaben bezeichnet (StGH 1996/30, LES 1997, 207 [210, Erw. 2.2], StGH 2003/74, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 2012/175, Erw. 2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Für die Qualifikation einer öffentlichen Abgabe als Kausalabgabe bedarf es zwar eines hinreichend engen Zurechnungszusammenhangs zwischen dem Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck. Grundsätzlich nicht erforderlich ist hingegen, dass die der Kausalabgabe zugrunde liegende Amtshandlung im Interesse des Pflichtigen erfolgt oder ihm einen Vorteil bringt (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts. Eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, ZBl 104/2003, 509).
Während bei Steuern das Erfordernis einer formell gesetzlichen Grundlage uneingeschränkt gilt, sind bei Kausalabgaben in bestimmten Fällen gewisse Lockerungen zulässig (Herbert Wille, Legalitätsprinzip im Abgaberecht, a. a. O., 500 ff., Rz. 18 ff.). Auf eine formell-gesetzliche Grundlage gänzlich verzichtet werden darf u. U. im Falle von sog. Verwaltungsgebühren. Dies sind Kausalabgaben für einfache Tätigkeit der Verwaltung, die ohne besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand erbracht werden und sich in der Höhe in einem bescheidenen Rahmen halten (vgl. zu den Kanzleigebühren StGH 1997/42, LES 2/1999, 89 [94]; Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS Bd. 23, Vaduz 1998, 191; Herbert Wille, Legalitätsprinzip im Abgaberecht, a. a. O., 500, Rz. 18 f.). Sodann dürfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage hinsichtlich der Normbestimmtheit dort herabgesetzt werden, wo dem Bürger die Überprüfung einer Kausalabgabe auf ihre Rechtmässigkeit anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips, ohne Weiteres möglich ist und soweit die Abgabelast in ihrer Höhe für die Betroffenen in genügendem Mass vorausberechenbar ist (StGH 2009/129, Erw. 2.5). Gemäss dem Kostendeckungsprinzip darf der Gesamtbetrag der Gebühren die Gesamtkosten des Gemeinwesens für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigen. Damit soll insbesondere sichergestellt werden, dass die Abgaben nicht generell überhöht und zu fiskalischen Zwecken missbraucht werden (Herbert Wille, Legalitätsprinzip im Abgaberecht, a. a. O., 503, Rz. 23; derselbe, Liechtensteinisches Verwaltungsrecht - Ausgewählte Gebiete, a. a. O., 638 mit Rechtsprechungshinweisen). Das Äquivalenzprinzip verlangt, dass die Höhe der einzelnen Kausalabgabe nicht in einem Missverhältnis, sondern in einem vernünftigen Verhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden Leistung steht, und stellt insofern eine Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips dar. Dabei geht der Staatsgerichtshof davon aus, dass ein Konnex zwischen den Anforderungen an die Bestimmtheit der Regelung im formellen Gesetz und der Begrenzungsfunktion des Äquivalenzprinzips besteht und die Abgabe um so klarer im formellen Gesetz zu regeln ist, je schlechter sie auf ihre Übereinstimmung mit dem Äquivalenzprinzip geprüft werden kann (vgl. zur ungenügenden Begrenzungsfunktion des Äquivalenzprinzips Daniela Wyss, a. a. O., 87). Eine Lockerung der Anforderungen an die gesetzliche Grundlage einer Kausalabgabe ist grundsätzlich nur dann zulässig, wenn das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip ihre Schutzfunktion im konkreten Fall erfüllen, d. h. insbesondere eine willkürliche Abgabenerhebung wirksam verhindern können. Es darf nicht leichthin angenommen werden, dass die beiden abgaberechtlichen Prinzipien auch tatsächlich in der Lage sind, die Höhe der einzelnen Abgabe zu begrenzen, da sonst der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der öffentlichen Abgabe ausgehöhlt werden könnte (StGH 2002/70, Erw. 6 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]).
Einerseits darf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage durch eine Lockerung der Anforderungen des Legalitätsprinzips nicht seines Sinnes entleert werden. Andererseits dürfen die Anforderungen auch nicht in einer Weise überspannt werden, dass sie mit der Rechtswirklichkeit und den Praktikabilitätserfordernissen in einen unlösbaren Widerspruch geraten (vgl. Herbert Wille, Legalitätsprinzip im Abgaberecht, a. a. O., 496, Rz. 10 und 499 f., Rz. 17 mit Verweisen auf StGH 2002/66, Erw. 8 in Bezug auf Steuern und StGH 1997/42, LES 2/1999, 89 [95] hinsichtlich Kausalabgaben). Generell gilt, dass die Anforderungen an die Bestimmtheit der Grundlagen der Abgabenbemessung im formellen Gesetz um so höher sind, je schwerwiegender die Eingriffe sind, welche mit den in Frage stehenden Abgaben verknüpft sein können (StGH 2010/24, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Sodann kann bei der Gebührenerhebung für die freiwillige Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung die formell-gesetzliche Norm offener gestaltet sein; umgekehrt sind für die obligatorische und unerlässliche Inanspruchnahme von Dienstleistungen die Anforderungen an die Normbestimmtheit höher (Herbert Wille, Legalitätsprinzip im Abgaberecht, a. a. O., 499, Rz. 17).
3.2
Werden Kompetenzen zur rechtssatzmässigen Regelung von öffentlichen Abgaben vom Gesetzgeber an den Verordnungsgeber delegiert, so ergeben sich die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Ausgestaltung der Delegationsnorm sowohl aus den generellen Anforderungen an die Gesetzesdelegation als auch aus dem abgaberechtlichen Legalitätsprinzip (vgl. StGH 2010/24, Erw. 5 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Soweit das formelle Gesetz die Abgabepflicht nicht abschliessend regelt, sondern die nähere rechtssatzmässige Ausgestaltung einer Exekutivbehörde überlässt, muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen selber festlegen (Adrian Hungerbühler, a. a. O., 516). Insbesondere dürfen der Abgabetatbestand und der Kreis der Abgabepflichtigen durch den Verordnungsgeber nicht erweitert werden (Daniela Wyss, a. a. O., 161 f.). Erfordert die Präzisierung der Abgabenhöhe technischen Sachverstand oder unterliegen die Kriterien für deren Berechnung einer raschen zeitlichen Veränderung, so dürfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage der Abgabenbemessung aus Gründen der Praktikabilität gelockert werden (Herbert Wille, Legalitätsprinzip im Abgaberecht, a. a. O., 500 f., Rz. 18 f.; Daniela Wyss, a. a. O., 140 f.).
4.
Mit Blick auf die vorliegende Fragestellung ist zunächst festzuhalten, dass es sich bei der Überwälzung der Kosten für baugeschichtliche Analysen gemäss Art. 54 Abs. 2 BauV nicht nur um eine geringfügige finanzielle Belastung der Abgabepflichtigen handelt. Die Abgabe dürfte sich regelmässig auf Beträge in der Höhenordnung von mehreren tausend Franken belaufen. Zudem handelt es sich bei baugeschichtlichen Analysen in der Regel um vergleichsweise komplexe Abklärungen, die sich hinsichtlich des zu betreibenden Aufwands und der entstehenden Kosten von Fall zu Fall stark unterscheiden können. Im Lichte der beachtlichen Abgabenhöhe und der schwierig abschätzbaren Kostenfolgen sind an die formell-gesetzliche Grundlage aus verfassungsrechtlicher Sicht vergleichsweise strenge Anforderungen zu stellen (vgl. StGH 2009/14, Erw. 2.5 und 2.7).
4.1
Hinsichtlich der Gesetzmässigkeit der gegenständlich zu beurteilenden Abgabe stellt sich sodann die Frage, ob es sich um eine Steuer oder um eine Kausalabgabe handelt. Mit anderen Worten ist zu prüfen, ob die Erstellung einer baugeschichtlichen Analyse bei Abbruchgesuchen eine dem Gesuchsteller individuell vernünftig zurechenbare Leistung des Gemeinwesens darstellt. Wesentlich ist dabei die Frage, worin die hauptsächliche Ursache dafür liegt, dass die Erstellung eines baugeschichtlichen Gutachtens gemäss Art. 54 Abs. 2 BauV erforderlich ist.
Unbestritten wirkt sich das Abbruchvorhaben auf den Zeitpunkt aus, zu dem die Erstellung des Gutachtens notwendig wird. Hingegen hat das Abbruchvorhaben keinen Einfluss auf die Tatsache, dass an der Baute ein denkmalschützerisches Interesse bestehen könnte. Nicht eindeutig ist daher, ob der wesentliche kausale Beitrag für die Erforderlichkeit einer baugeschichtlichen Analyse im geplanten Abbruch des Bauwerks an sich liegt oder vielmehr im Interesse an der Erhaltung bauhistorisch wertvoller Bausubstanz, welches dem Gesuchsteller nicht zugerechnet werden kann (vgl. im Zusammenhang mit der Kostentragung bei archäologischen Ausgrabungen Urteil des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 20. September 2011, 10 A 1995/05, Rz. 73 ff.). Es kann deshalb nach Ansicht des Staatsgerichtshofes bei der Erstellung der baugeschichtlichen Analyse nicht ohne Weiteres von einer individuell vernünftig zurechenbaren Leistung des Gemeinwesens gegenüber dem Abbruchwilligen ausgegangen werden. Im Übrigen kann dahingestellt bleiben, ob die gestützt auf Art. 54 Abs. 2 BauV erhobene Abgabe eine Steuer oder eine Kausalabgabe darstellt. Festzuhalten ist jedenfalls, dass die Zurechnung der Kosten für das baugeschichtliche Gutachten zum Handlungsbeitrag des Gesuchstellers auf einer wesentlichen Wertungsentscheidung beruht, die einer klaren und hinreichend bestimmten formell-gesetzlichen Grundlage bedarf.
4.2
Die Erstellung einer baugeschichtlichen Analyse anlässlich der Behandlung eines Abbruchgesuchs dient in praktisch sämtlichen Fällen einem rein öffentlichen Interesse. Ein privates Interesse an einem baugeschichtlichen Gutachten auf Seiten des Gesuchstellers ist kaum denkbar, zumal der Gesuchsteller eine Verweigerung der Abbruchbewilligung zu befürchten hat, sollte das Abbruchobjekt als Folge der Analyse unter Schutz gestellt werden. Vor diesem Hintergrund kann mit Blick auf die Erstellung der baugeschichtlichen Analyse nicht von einer freiwilligen Inanspruchnahme einer Dienstleistung gesprochen werden, was eine Lockerung der Anforderungen des Gesetzesvorbehalts rechtfertigen könnte.
4.3
Es handelt sich bei der Frage der Finanzierung der staatlichen Leistungen mit Steuern oder Kausalabgaben im Wesentlichen um politische Fragen, die nicht von der Regierung oder von Verwaltungsbehörden, sondern vom demokratisch legitimierten Gesetzgeber unter Beachtung des Verfassungsrechts, namentlich der Grundrechte und der daraus abgeleiteten Prinzipien entschieden werden müssen (StGH 2010/24, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2009/181, Erw. 3.1). Dies gilt umso mehr, als es wie im vorliegenden Fall um behördliche Aufgaben geht, die im Wesentlichen öffentlichen Interessen dienen, ohne dass ein aus der Leistungserbringung resultierender Sondervorteil oder ein wesentlicher Verursachungsbeitrag ohne Weiteres einer bestimmten Gruppe von Individuen zugerechnet werden kann.
4.4
Aus dem Gesagten folgt, dass der in Art. 54 Abs. 2 BauV statuierte Abgabetatbestand aufgrund des abgaberechtlichen Legalitätsprinzips einer klaren und hinreichend bestimmten formell-gesetzlichen Grundlage bedarf, welche den Abgabetatbestand, den Kreis der Abgabepflichtigen sowie zumindest die Grundzüge der Abgabenbemessung umschreibt.
5.
Es ist somit im Folgenden zu prüfen, ob sich die in Art. 54 Abs. 2 BauV statuierte Kostentragungspflicht auf eine genügende formell-gesetzliche Grundlage abstützen lässt.
5.1
In formeller Hinsicht handelt es sich bei Art. 54 Abs. 2 BauV gemäss der Überschrift von Art. 54 BauV "Ergänzende Unterlagen" um eine Ausführungsbestimmung zu Art. 75 Abs. 2 bzw. 4 BauG. Letztere Bestimmungen umschreiben die vom Antragsteller mit einem Baugesuch beizubringenden Unterlagen und betreffen damit Dokumentationspflichten auf Seiten des Antragstellers. Damit ist auch gesagt, dass sie keine gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Gebühren darstellen. Soweit Art. 54 Abs. 2 BauV dem Antragsteller die Kosten für die Erstellung einer baugeschichtlichen Analyse überwälzt, kann er sich folglich nicht auf Art. 75 BauG abstützen.
5.2
Die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten hat in ihrer Entscheidung VBK 2013/5 hinsichtlich der gesetzlichen Grundlagen von Art. 54 Abs. 2 BauV unter anderem auf die Art. 57 Abs. 3, Art. 59, Art. 72 Bst. a, Art. 84, Art. 91 und Art. 97 BauG verwiesen.
5.2.1
Eine gesetzliche Abstützung von Art. 54 Abs. 2 BauV auf Art. 57 Abs. 3 oder Art. 59 BauG fällt zum Vornherein ausser Betracht. Beide Gesetzesbestimmungen enthalten gestalterische Bauvorschriften, vermögen aber keinen Abgabetatbestand zulasten des Baugesuchstellers zu begründen.
5.2.2
Sodann statuiert Art. 72 Bst. a BauG lediglich die Bewilligungspflicht für die Errichtung, die Veränderung und den Abbruch von Bauten und Anlagen. Auch daraus kann keine gesetzliche Grundlage für die Überwälzung der Kosten gemäss Art. 54 Abs. 2 BauV abgeleitet werden.
5.2.3
Art. 84 BauG regelt die Verantwortlichkeit für die Befolgung der baurechtlichen Vorschriften und die Übereinstimmung der bewilligten Bauten und Anlagen mit den genehmigten Projektunterlagen, dem Baubeschrieb sowie speziellen Bedingungen und Auflagen. Auch auf diese Bestimmung kann Art. 54 Abs. 2 BauV offensichtlich nicht abgestützt werden, da Art. 84 BauG die Verantwortung für die sachgerechte und rechtskonforme Bauausführung und Nutzung regelt, nicht aber das Verfahren vor Erlass der Bau- bzw. Abbruchbewilligung bzw. die Auferlegung der dabei entstehenden Kosten zulasten des Antragstellers.
5.2.4
Art. 91 Abs. 3 BauG bezeichnet das Amt für Bau und Infrastruktur als Baubehörde und legt den Vollzug des Baurechts in dessen Zuständigkeit. Daraus lässt sich allenfalls eine Zuständigkeit, nicht aber eine gesetzliche Ermächtigung für die Kostenüberwälzung gemäss Art. 54 Abs. 2 BauV herleiten.
5.2.5
Im Weiteren stellt sich die Frage, ob Art. 97 BauG eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Auferlegung der Kosten auf den Baugesuchsteller nach Art. 54 Abs. 2 BauV darstellt. Gemäss Art. 97 Abs. 1 BauG erhebt die Baubehörde Gebühren für Tätigkeiten nach dem BauG, insbesondere für die Erteilung von Baubewilligungen und die Durchführung von Kontrollen. Nach Art. 97 Abs. 2 BauG legt die Regierung die Gebühren für die Tätigkeiten der zuständigen Stellen des Landes nach dem BauG mit Verordnung fest. Zu prüfen ist somit insbesondere, ob es sich bei der Erstellung einer baugeschichtlichen Analyse um eine Tätigkeit nach dem BauG handelt.
Das Ziel eines bauhistorischen Gutachtens ist die möglichst vollständige Klärung des Baualters sowie der nachfolgenden Bau- und Veränderungsphasen eines Bauwerks sowie die Einordnung desselben in den historischen Zusammenhang gestützt auf eine Auswertung des vorhandenen Quellenmaterials. Wenn Art. 54 Abs. 2 BauV die Baubehörde dazu verpflichtet, bei Abbruchgesuchen betreffend erhaltens- oder schutzwürdige Objekte nach Anhörung des Amtes für Kultur die Vorlage einer baugeschichtlichen Analyse zu veranlassen, so geschieht dies zur Abklärung der Frage, ob es sich beim Abbruchobjekt um ein Baudenkmal i. S. v. Art. 2 des Denkmalschutzgesetzes (DschG, LGBl. 1977 Nr. 39) handelt bzw. ob dem Abbruch des Bauwerks denkmalschützerische Gründe entgegenstehen und das Abbruchgesuch gemäss Art. 57 Abs. 3 BauG abzulehnen oder mit Auflagen zu bewilligen ist. Denn die Verweigerung eines Abbruchgesuchs aus denkmalschützerischen Gründen setzt voraus, dass das betreffende Bauwerk vorgängig in einem Verfahren nach Art. 9 ff. DschG unter Schutz gestellt worden ist. Die Verweigerung des Abbruchs einer erhaltenswürdigen, nicht aber formell unter Schutz gestellten Baute ist unzulässig (vgl. VGH 2006/33, Erw. 12 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Gesetzliche Eigentumsbeschränkungen zum Schutz solcher nicht formell unter Schutz gestellter Denkmäler sind nur im Rahmen der vorsorglichen Massnahmen nach Art. 6 DschG vorgesehen. Diese Massnahmen fallen dahin, wenn nicht innert 14 Tagen das Verfahren auf Unterschutzstellung nach Art. 9 ff. DschG eingeleitet wird. Der Zweck der nach Art. 54 Abs. 2 BauV verlangten baugeschichtlichen Analyse liegt mithin darin, dass den zuständigen Behörden, insbesondere der Denkmalschutzkommission die Möglichkeit eingeräumt werden soll, darüber zu befinden, ob sie mit Blick auf ein für den Abbruch vorgesehenes Objekt - unabhängig davon, ob dieses gemäss Art. 7 DSchG inventarisiert ist oder nicht - die Unterschutzstellung nach Art. 9 ff. DschG beantragen will, infolge derer das Abbruchgesuch verweigert werden könnte. Die Erstellung der baugeschichtlichen Analyse stellt somit eine Vorabklärung i. S. v. Art. 3 DschG dar.
Zusammenfassend ergibt sich aus dem Gesagten, dass die Erstellung einer baugeschichtlichen Analyse nach Art. 54 Abs. 2 BauV zwar im Rahmen eines Verfahrens um Erteilung einer baurechtlichen Abbruchbewilligung angeordnet wird. Doch wird damit ein vom baurechtlichen Verfahren losgelöstes Unterschutzstellungsverfahren nach Art. 9 ff. DschG ausgelöst, dessen Zweck in der Prüfung einer allfälligen Unterschutzstellung des betreffenden Bauwerks besteht. Daraus folgt, dass die Erstellung des baugeschichtlichen Gutachtens nach Art. 54 Abs. 2 BauV keine Tätigkeit nach dem BauG darstellt und die daraus entstehenden Kosten nicht gestützt auf Art. 97 BauG auf den Gesuchsteller überwälzt werden können.
5.3
Darüber hinaus enthält auch das DschG selbst keine gesetzliche Grundlage für die Überwälzung der Kosten der nach Art. 54 Abs. 2 BauV veranlassten baugeschichtlichen Analysen. Wie vom Verwaltungsgerichtshof in zutreffender Weise vorgebracht, statuiert das DSchG zwar gewisse Duldungs- und Erhaltungspflichten. Das DSchG kennt aber keine Bestimmung, die gegenüber den Grundeigentümern eine Pflicht zur Tragung der Kosten für die Untersuchung und Dokumentation von potentiell schutzwürdigen Bauten zu begründen vermag. Art. 54 Abs. 2 BauV kann demnach nicht auf das DSchG abgestützt werden.
5.4
Schliesslich bleibt zu prüfen, ob Art. 35 Abs. 1 des Gesetzes über die allgemeine Landesverwaltungspflege (LVG, LGBl. 1922 Nr. 24) eine genügende gesetzliche Grundlage für Art. 54 Abs. 2 BauV abgibt. Nach Art. 35 Abs. 1 LVG sind in einem Verfahren, welches nur auf Antrag (Einschreiten) einer Partei eingeleitet werden darf, wie zur Erteilung einer Erlaubnis, Einleitung der Enteignung, Konzession usw., der Ersatz aller Kosten und Gebühren des Verfahrens, sowie der den andern Parteien ausser dem Antragsteller erwachsenden Kosten dem Antragsteller aufzuerlegen. Die Bestimmung betrifft somit den Sachverhalt, dass ein Verwaltungsverfahren auf Antrag einer Partei in Gang gesetzt wurde und auferlegt sämtliche Kosten dem Antragsteller (Andreas Kley, a. a. O., 273). Aus dem bereits Gesagten ergibt sich indessen, dass Art. 35 Abs. 1 LVG keine gesetzliche Grundlage der Kostenauferlegung gemäss Art. 54 Abs. 2 BauV darstellen kann. Denn das Unterschutzstellungsverfahren nach Art. 9 ff. DschG, welches mit der Erstellung der baugeschichtlichen Analyse eingeleitet wird, wird von Amtes wegen und nicht auf Antrag des Baugesuchstellers durchgeführt.
5.5
Schliesslich lässt sich auch aus dem vom Fürstentum Liechtenstein ratifizierten Übereinkommen zum Schutz des architektonischen Erbes Europas (LGBl. 1988 Nr. 20) keine gesetzliche Grundlage für die Kostenüberwälzung nach Art. 54 Abs. 2 BauV entnehmen. Dieses Übereinkommen fordert die Staaten dazu auf, die Grundsätze der Konvention entsprechend ihren nationalen Besonderheiten in ihrer Rechtsordnung umzusetzen. Die Bestimmungen des Übereinkommens sind somit nicht direkt anwendbar; es können aus ihnen keine verbindlichen Rechte und Pflichten für die Bürger abgeleitet werden (so auch der schweizerische Bundesrat Botschaft, BBl 1995 III 451; Walter Engeler, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Untersuchungen zum materiellen Baudenkmalbegriff und dem Verfahren der Unterschutzstellung, Zürich/St. Gallen 2008, 98 m. w. H.).
6.
Aus den vorangehenden Erwägungen folgt, dass die Überwälzung der Kosten für die Erstellung von baugeschichtlichen Analysen gemäss Art. 54 Abs. 2 BauV auf keine hinreichende Grundlage in einem formellen Gesetz abgestützt werden kann. Die Wortfolge "auf Kosten der Bauherrschaft" in Art. 54 Abs. 2 BauV erweist sich somit als gesetz- und verfassungswidrig, weshalb sie spruchgemäss aufzuheben war.
7.
In Verfahren, wie etwa auch bei Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Gesetzen und Verordnungen, die im Grundsatz allein der Durchsetzung öffentlicher Interessen dienen, sind die Verfahrenskosten unabhängig vom Verfahrensausgang dem Land zu überbinden (StGH 1998/97, LES 2011, 9 [12, Erw. 7]; StGH 2012/45, Erw. 5; StGH 2012/67, Erw. 12; StGH 2012/163, Erw. 6 [Im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2012/193, Erw. 7 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2013/9, Erw. 8 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).
8.
Aus all diesen Gründen war spruchgemäss zu entscheiden.