StGH 2007/53
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14.04.2008
StGH
Entscheidung
Sprüche:
Leitsatz 1
Art. 2 , Art. 5 , Art. 36 Abs. 1 , Art. 74 BauG
Eine Bindung an unrichtige Auskünfte und Zusicherung von Behörden steht in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung. Sie kann daher in Abetracht des das gesamte Verwaltungsrecht beherrschenden Legalitätsprinzips nur in eng umschriebenen Fällen in Frage kommen. Es muss sich zunächst um die Zusicherung an eine bestimmte Person handeln und bei dieser muss die Behörde Vertrauen erweckt haben. Sodann muss die auf der Zusicherung bestehende Partei gutgläubig sein. Weiter muss die Behörde für die Zusicherung zuständig sein und die betroffene Person darf die Fehlerhaftigkeit nicht ohne weiteres erkennen. Ausnahmsweise ist eine Bindung auch dann zu bejahen, wenn die Zusicherung von einer unzuständigen Behörde gegeben wurde. Dies kann dann der Fall sein, wenn der Betroffene die zusichernde Behörde aus zureichenden Gründen für zuständig halten durfte und aufgrund der Zusicherung irreversible Dispositionen getroffen hat. Sind die Voraussetzungen erfüllt, kommt dem über das als ungeschriebenes Grundrecht anerkannten Willkürverbot verfassungsmässig garantierten Recht auf Vertrauensschutz ausnahmsweise ein höherer Stellenwert zu als einem normalen Gesetz.
Die im Zuge einer Strassenkorrektion im Kaufvertrag erfolgte Zusicherung seitens der Gemeinde auf Reduzierung des Strassenabstandes zusammen mit dem Zusatz in der Baubewilligung, dass der Gemeinderat wegen dieser Zusage keine Einwände gegen die beantrage Unterschreitung des Strassenabstandes habe, war in hohem Masse geeignet, schützenswertes Vertrauen zu erzeugen. Die Unzuständigkeit des Gemeinderates zur Entscheidung über die Unterschreitung des Mindestabstandes ist nach der geltenden Zuständigkeitsordnung im BauG für juristische Laien ohne Rechtsvertretung nach allgemeiner Lebenserfahrung nicht erkennbar.
Beschwerdeführerin:R B

vertreten durch:

Dr. Wilfried Hoop
Rechtsanwalt
9492 Eschen
Belangte Behörde: Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz
gegen: Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 8. März 2007, VGH2006/58
wegen: Verletzung verfassungsmässig gewährleisteter Rechte (Streitwert: CHF 150'000.00; vom Staatsgerichtshof auf CHF 100'000.00 herabgesetzt)
1. Der Individualbeschwerde wird Folge gegeben. Die Beschwerdeführerin ist durch das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein vom 8. März 2007, VGH 2006/58, in ihren verfassungsmässig gewährleisteten Rechten verletzt.
2. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein wird aufgehoben und die Rechtssache zur neuerlichen Entscheidung unter Bindung an die Rechtsansicht des Staatsgerichtshofes an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
3. Das Land Liechtenstein ist schuldig, der Beschwerdeführerin die Vertreterkosten in Höhe von CHF 2854.40 binnen vier Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
4. Die Verfahrenskosten verbleiben beim Land Liechtenstein.
Sachverhalt
1.
Mit Baugesuch vom 8. März 2006 beantragte die Beschwerdeführerin bei der Gemeinde Mauren die Erteilung einer Baubewilligung für die Errichtung eines Einfamilienhauses (Neubau) auf dem Grundstück Maurer Parz. Nr. 1xx. Am 12. April 2006 befürwortete die Gemeinde Mauren das Baugesuch mit einer hier nicht weiters interessierenden Auflage. Die entsprechende schriftliche Ausfertigung des Gemeinderatsbeschlusses war mit dem Zusatz versehen, dass der Gemeinderat der Gemeinde Mauren gegen die beantragte Unterschreitung des Strassenabstands von 4.0 m auf 2.5 m keine Einwände erhebe, da die Gemeinde Mauren bereits anlässlich einer früheren Strassenablösung eine Zusage zur Unterschreitung dieses Strassenabstands erteilt habe. Dieser Gemeinderatsbeschluss wurde nicht angefochten und ist damit in Rechtskraft erwachsen. Am 18. April 2006 leitete die Gemeinde Mauren das Baugesuch zur weiteren Behandlung an das Hochbauamt weiter.
2.
Am 23. Mai 2006 erteilte das Hochbauamt der Beschwerdeführerin zu REG. Nr. 3211.2006.143 zwar eine Baubewilligung, die beantragte Unterschreitung des Strassenabstands wurde jedoch gemäss Ziff. 3.1 (Spezielle Bauvorschriften, Bedingungen und Auflagen) abgelehnt. Begründet wurde diese Ablehnung damit, dass keinerlei öffentliche Interessen ersichtlich seien, die eine Ausnahme rechtfertigen würden. Durch ein minimales Verschieben des Gebäudes könne der gesetzeskonforme Mindeststrassenabstand eingehalten und das Baugesuch problemlos realisiert werden.
3.
Gegen diese Ablehnung der beantragten Unterschreitung des Strassenabstands erhob die Beschwerdeführerin am 12. Juni 2006 Beschwerde an die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten (VBK).
Mit Beschluss vom 17. August 2006, VBK 2006/30, gab die VBK jener Beschwerde der Beschwerdeführerin dahingehend Folge, als die Auflage Ziff. 3.1 der Baubewilligung aufgehoben und zur neuerlichen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen wurde. Zusammengefasst kam die VBK zum Ergebnis, dass sich die Beschwerdeführerin im gegenständlichen Fall nicht auf den Vertrauensgrundsatz berufen könne. Weder die von der Gemeinde Mauren im Kaufvertrag vom 18. August 1999 erteilte Zusage des reduzierten Strassenabstands noch die Ausführungen des Hochbauamts im Schreiben vom 15. Mai 2006 an die Gemeinde Mauren könnten ein Vertrauen der Beschwerdeführerin begründen, zumal die Zusicherung der Gemeinde Mauren von einer unzuständigen Behörde erfolgt sei und sich das Schreiben des Hochbauamts vom 15. Mai 2006 nicht an die Beschwerdeführerin, sondern an die Gemeinde Mauren gerichtet habe.
Die VBK schliesse sich aber ungeachtet dessen dem Einwand der Beschwerdeführerin an, wonach die vom Hochbauamt angegebenen Gründe für die Nichterteilung der Ausnahmebewilligung nicht nachvollziehbar und nicht rechtsgenüglich seien. Der Rechtssuchende habe zwar keinen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung, aber er habe einen Anspruch auf Behandlung seines Ausnahmebewilligungsantrags und im Falle einer Abweisung auf eine rechtsgenügliche Begründung der Abweisung. Das Hochbauamt habe daher nochmals zu prüfen, ob nach Abwägung aller relevanten privaten und öffentlichen Interessen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne oder eben nicht.
4.
Mit Entscheidung vom 25. September 2006 hat das Hochbauamt die beantragte Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Strassenabstands erneut abgelehnt, dieses mal jedoch versehen mit einer ausführlicheren Begründung. Gegen jene Entscheidung des Hochbauamts vom 25. September 2006 erhob die Beschwerdeführerin am 10. Oktober 2006 wiederum Beschwerde an die VBK.
5.
Die VBK hat die Beschwerde der Beschwerdeführerin mit Entscheid vom 30. November 2006, VBK 2006/47, abgewiesen und die Entscheidung des Hochbauamts bestätigt. Begründet wurde die Entscheidung im Wesentlichen damit, dass sich die Beschwerdeführerin nicht auf die Zusage der Gemeinde Mauren im Kaufvertrag vom 18. August 1999 berufen könne, wonach der baugesetzliche Grenzabstand um die Abgabetiefe von 1.5 m reduziert werde. Die Gemeinde Mauren sei unstreitig nicht zuständig zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen vom Baugesetz.
6.
Gegen die VBK-Entscheidung vom 30. November 2006, VBK 2006/47, erhob die Beschwerdeführerin Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Mit Entscheid vom 8. März 2007 wies der Verwaltungsgerichtshof die Beschwerde ab. Seine Entscheidung begründete er im Wesentlichen wie folgt:
6.1
Die Beschwerdeführerin sei Eigentümerin des Grundstücks Maurer Parz. Nr. 1xx mit einer Fläche von 1'228 m2. Das Grundstück Maurer Parz. Nr. 1xx grenze einerseits südlich an die Fürst-Franz-Josef-Strasse und andererseits nördlich an die Gemeindestrasse "Auf Berg" (vormals "Im Lutzfeld"). Der südliche, an die Fürst-Franz-Josef-Strasse grenzende Teil des Grundstücks Maurer Parz. Nr. 1xx sei bereits mit einem Gebäude überbaut. Das neu geplante Einfamilienhaus solle auf dem nördlich gelegenen, an die Strasse "Auf Berg" angrenzenden Teil des Grundstücks Maurer Parz. Nr. 1xx errichtet werden. Im Zusammenhang mit der Realisierung dieses Neubaus sei offensichtlich vorgesehen, für diesen Neubau eine Teilfläche von 567 m2 vom Grundstück Maurer Parz. Nr. 1xx abzutrennen.
Im Zuge einer in den Jahren 2000/2001 erfolgten Strassenkorrektion der Strasse "Auf Berg" (damals noch "Im Lutzfeld") habe die Beschwerdeführerin mit Kaufvertrag vom 18. August 1999 der Gemeinde Mauren entlang der Strasse "Auf Berg" eine Teilfläche von 40 m2 ihres Grundstücks Maurer Parz. Nr. 1xx abgetrennt und zu einem Preis von CHF 16'095.00 verkauft. Damit sei der Gemeinde Mauren ermöglicht worden, die Strasse "Auf Berg" auszubauen bzw. mit einem Trottoir zu versehen. Gemäss Ziff. 5 jenes Kaufvertrags vom 18. August 1999 hätten die Beschwerdeführerin einerseits und die Gemeinde Mauren andererseits vereinbart, dass die abgetretene Teilfläche bei einer eventuell späteren Überbauung des Grundstücks Maurer Parz. Nr. 1xx für die Ausnützungszifferberechnung mitberücksichtigt und der baugesetzliche Grenzabstand zur Strasse "Auf Berg" um die Abgabentiefe von 1.5 m reduziert werde (gemäss Kaufvertrag vom 18. August 1999 und Parteivorbringen).
Das im Laufe der Jahre 2000/2001 erstellte Trottoir führe nicht nur am Grundstück Maurer Patz. Nr. 1xx vorbei, sondern gleichfalls auch an den in diesem Bereich an die Strasse "Auf Berg" angrenzenden Grundstücken Maurer Parz. Nr. 195, 196, 198, 200 und 202. Diese fünf Nachbargrundstücke seien heute (teilweise) überbaut. Die Grundstücke Maurer Parz. Nr. 195 und 196 seien in den Jahren 1972 bzw. 1983 überbaut worden, also zu einem Zeitpunkt, zu welchem es noch kein Trottoir gegeben habe. Damals seien die Strassenabstände eingehalten worden. Auf dem Grundstück Maurer Parz. Nr. 198 befände sich ein Gartenhäuschen, welches den gesetzlichen Strassenabstand von 4.0 m nicht einhalte und welches nach der Strassenkorrektion erstellt worden sei. Die Baubewilligungen für die Grundstücke Maurer Parz. Nr. 200 und 202 seien rechtskräftig geworden, bevor in den Jahren 2000/2001 das Trottoir erstellt worden sei. Damals sei der gesetzliche Strassenabstand von 4.0 m eingehalten worden.
Gemäss dem verfahrensgegenständlichen Baugesuch sei beabsichtigt, das geplante Einfamilienhaus mit einem reduzierten Strassenabstand von 2.5 m (anstelle von 4.0 m) an die Strasse "Auf Berg" zu erstellen. Der Gebäudeabstand zwischen dem auf dem Grundstück Maurer Parz. Nr. 1xx bereits bestehenden Gebäude und dem geplanten Neubau betrage zwischen ca. 15 und 16 m (die Gebäudefluchten liefen nicht parallel). Der Abstand zwischen der neu geplanten Grundstücksgrenze (Mutation) und dem geplanten Neubau betrage ca. 7.3 m.
Der reduzierte Strassenabstand betreffe nicht die gesamte Gebäudelänge, sondern - weil die Parzellengrenze zwischen der Strasse "Auf Berg" und dem Grundstück Maurer Parz. Nr. 1xx nicht parallel mit der geplanten Gebäudeflucht verlaufe - nur den westlichen Gebäudeteil auf einer Länge von ca. 5.5 m.
6.2
Art. 36 Abs. 1 BauG regele, soweit keine Baulinien festgesetzt seien, unter anderem die gegenüber Land- und Gemeindestrassen einzuhaltenden Mindeststrassenabstände. Gemäss lit. b hätten Bauten und Anlagen gegenüber Gemeindestrassen einen Mindeststrassenabstand von 4 m einzuhalten. Wo wichtige Gründe es rechtfertigten, z. B. bei Bauten am Hang, bei bestehenden Baufluchten, oder aus Gründen der Strassenumgestaltung könnten gemäss Abs. 3 reduzierte Strassenabstände gestattet oder vorgeschrieben werden.
Ausnahmen und Abweichungen von den Vorschriften des Baugesetzes - und damit auch von den gesetzlichen Mindeststrassenabständen - könnten vom Hochbauamt aber auch unter den Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 und 3 BauG bewilligt werden. Für die Bewilligung von Ausnahmen und Abweichungen gegenüber den Vorschriften der Bauordnung sei gemäss Art. 5 Abs. 2 BauG hingegen der Gemeinderat zuständig.
Bei der Bestimmung des Mindeststrassenabstands gegenüber Gemeindestrassen nach Art. 36 Abs. 1 lit. b BauG handele es sich unstreitig um eine Bestimmung des Baugesetzes und nicht um eine solche aus der Bauordnung der Gemeinde Mauren. Damit sei für die Bewilligung einer Ausnahme von diesem Mindeststrassenabstand im Sinne von Art. 36 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 1 und 3 BauG ausschliesslich das Hochbauamt zuständig. Der Gemeinde Mauren stünden diesbezüglich keinerlei Kompetenzen zu.
Damit könne festgehalten werden, dass die Gemeinde Mauren mangels Zuständigkeit nicht befugt gewesen sei, der Beschwerdeführerin im Rahmen des Kaufvertrags vom 18. August 1999 verbindlich irgendwelche Zusicherungen bezüglich eines verringerten Mindeststrassenabstands zu machen bzw. davon eine Ausnahme zu bewilligen. Eine solche Befugnis habe ausschliesslich dem Hochbauamt zugestanden. Das Hochbauamt sei aber beim Abschluss des Kaufvertrags vom 18. August 1999 nicht beteiligt gewesen, weder habe das Hochbauamt Kenntnis von jenem Kaufvertrag, noch habe das Hochbauamt dem Kaufvertrag durch Mitunterzeichnung zugestimmt. Gegenteiliges werde von der Beschwerdeführerin zu Recht auch nicht behauptet.
6.3
Die Beschwerdeführerin berufe sich auf den Vertrauensgrundsatz. Zusammengefasst führe sie dazu aus, dass sie als rechtsunkundige Bürgerin auf die Zusicherung der Gemeinde Mauren habe vertrauen dürfen, dass sie davon ausgehen durfte, dass die Gemeinde Mauren zur Abgabe einer solchen Zusicherung befugt und sie deshalb nicht verpflichtet gewesen sei, sich diesbezüglich gesondert rechtskundig zu machen. Der Bürger müsse in einem Rechtsstaat auf das Verhalten und Handeln einer Behörde vertrauen dürfen und nicht damit rechnen müssen, dass eine Behörde rechtswidrige Verträge abschliesse.
Der Verwaltungsgerichtshof hat dazu erwogen, auf den Vertrauensgrundsatz könne man sich unter anderem dann berufen, wenn die Auskunft bzw. Zusicherung, auf die man sich berufe, von der sachlich zuständigen Behörde erteilt worden sei. Die Gemeinde Mauren sei jedoch, wie bereits ausgeführt, für die Zusicherung der Unterschreitung des gesetzlichen Mindeststrassenabstands sachlich nicht zuständig.
Ausnahmsweise könne aber auch eine unzuständige Behörde eine Vertrauensgrundlage schaffen, nämlich dann, wenn die Unzuständigkeit der handelnden Behörde für den Einzelnen nicht erkennbar gewesen sei. Der Private müsse dabei gutgläubig annehmen dürfen, dass die Behörde zur Auskunftserteilung befugt sei. Der Schutz des guten Glaubens falle allerdings dahin, wenn die Unzuständigkeit offensichtlich, d. h. erkennbar war. Ob dies zutreffe müsse aufgrund objektiver und subjektiver Elemente beurteilt werden.
Bewilligungsbehörde in Bausachen sei - von geringfügigen, gegenständlich nicht relevanten Ausnahmen abgesehen (Art. 75 BauG) - das Hochbauamt (Art. 2 Abs. 3, Art. 74 BauG). Diese Zuständigkeit sei, selbst ohne detaillierte Kenntnisse der Bauvorschriften, auch dem rechtsunkundigen Bürger bekannt bzw. dürfe erwartet werden, dass diese Zuständigkeit bekannt sei. Davon abgesehen sei in Art. 5 BauG die Zuständigkeit für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen vom Baugesetz und insoweit von Art. 36 Abs. 1 BauG deutlich formuliert. Dies vorausgesetzt habe die Beschwerdeführerin nicht einfach darauf vertrauen dürfen, dass die Gemeinde Mauren zur Abgabe einer solchen Zusicherung zur Unterschreitung des gesetzlichen Mindeststrassenabstands befugt gewesen sei, zumal die Gemeinde Mauren am Zustandekommen der relevanten Bodenauslöse letztlich auch ein eigenes Interesse gehabt habe. Die Unzuständigkeit der Gemeinde Mauren wäre für die Beschwerdeführerin daher erkennbar gewesen, weshalb sie sich nicht auf den Vertrauensgrundsatz berufen könne.
Hinzu komme, dass bei der Frage, ob die eine öffentlich-rechtliche Körperschaft (hier die Gemeinde Mauren) eine andere öffentlich-rechtliche Körperschaft (hier das Land Liechtenstein bzw. das Hochbauamt des Landes Liechtensteins) mit einer Zusicherung binden kann, zumindest grosse Zurückhaltung zu üben sei. Ob eine solche Bindung durch eine Zusage überhaupt möglich sei, müsse hier nicht entschieden werden. Das Verfahren vor der zuständigen Behörde sei ein Grundrecht (Art. 33 Abs. 1 LV). Eine von einer unzuständigen Behörde getroffene Entscheidung sei in der Regel mit Nichtigkeit bedroht (Art. 106 Abs. 1 lit. b i. V. m. Art. 90 Abs. 7 LVG). Diese Nichtigkeit sei auch von Amtes wegen, selbst im Rechtsmittelverfahren, wahrzunehmen (Art. 106 Abs. 1 LVG). Zuständigkeitsregelungen in den Gesetzen, wie vorliegendenfalls im Baugesetz, seien also zwingend. Die Abweichung von zwingenden gesetzlichen Bestimmungen durch ausdrückliche Zusicherungen sei äusserst problematisch. Dementsprechend erachte es die österreichische Lehre und Rechtsprechung auch als unzulässig, dass durch Erklärungen der Verwaltung von zwingenden Bestimmungen abgewichen werde, abgesehen von wenig problematischen Fällen. Dass der Fall VBI 1995/21 (veröffentlicht in LES 1995, 137) sich vom vorliegenden Fall unterscheide, habe bereits die VBK ausgeführt. Dem sei in der Beschwerde vom 15. Dezember 2006 nicht substantiiert entgegengetreten worden. Damit erübrige es sich ein Eingehen auf die übrigen Kriterien, welche bei der Anwendung des Vertrauensgrundsatzes erfüllt sein müssten.
6.4
Der Beschwerdeführerin sei insoweit zuzustimmen, als das Verhalten der Gemeinde Mauren beim Abschluss des Kaufvertrags vom 18. August 1999, insbesondere bei der Zusicherung zur Unterschreitung des Mindeststrassenabstands, verschiedene Fragen aufwerfe. Es möge auch zutreffen, dass die Beschwerdeführerin damals im Jahr 1999 einer Bodenauslöse nie zugestimmt hätte, wenn sie damals gewusst hätte, dass die Zusicherung der Gemeinde Mauren letztlich nicht bindend sei.
All diese Fragen und Umstände seien aber nicht im gegenständlichen Verfahren zu prüfen. Diese Vorwürfe im Zusammenhang mit dem Abschluss des Kaufvertrags vom 18. August 1999 würde sich die Gemeinde Mauren, wie die VBK zu Recht festgehalten habe, allenfalls in einem Haftungsverfahren gefallen lassen müssen.
6.5
Damit stellt sich die Frage, ob - ohne Berücksichtigung der unverbindlichen Zusicherung der Gemeinde Mauren - Gründe vorliegen würden, welche gegenständlich die Erteilung einer Ausnahme zur Unterschreitung des Mindeststrassenabstands rechtfertigen könnten, was von den Unterinstanzen jedoch verneint worden sei.
Einleitend sei dazu festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde vom 15. Dezember 2006 keine konkreten Gründe im Sinne von Art. 36 Abs. 3 bzw. Art. 5 Abs. 3 BauG geltend mache, aufgrund welcher eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könnte. Sämtliche Ansatzpunkte der Beschwerdeführerin mündeten letztlich in das Argument der im Jahre 1999 erfolgten Bodenauslöse bzw. der damit verbundenen Zusicherung der Gemeinde Mauren. Dieses Argument könne jedoch, wie bereits ausgeführt, nicht berücksichtigt werden und darauf sei nicht mehr gesondert einzugehen.
6.6
Gemäss Art. 36 Abs. 3 BauG könne, wo wichtige Gründe es rechtfertigten, z. B. bei Bauten am Hang, bei bestehenden Baufluchten oder aus Gründen der Strassenraumgestaltung ein reduzierter Strassenabstand gestattet oder vorgeschrieben werden.
Gemäss Art. 5 Abs. 1 und 3 BauG könnten Ausnahmen von den Vorschriften des Baugesetzes erteilt werden, wenn die Anwendung der Vorschriften des Baugesetzes oder der Bauordnung eine unzumutbare Härte bedeuten würde (lit. a), für Bauten und Anlagen, deren Zweckbestimmung ohne Ausnahmebewilligung nicht erfüllt werden könne (lit. b), für Veränderungen an bestehenden Bauten (lit. c) sowie im Hinblick auf die ortsplanerisch erwünschte Schliessung von Baulücken in Dorfkernen (lit. d).
In der Beschwerde werde keiner dieser Gründe geltend gemacht bzw. nur im Zusammenhang mit der hier nicht mehr weiters interessierenden Bodenauslöse und Zusicherung der Gemeinde Mauren.
Der Beschwerdeführerin sei insoweit zuzustimmen, dass es sich sowohl bei der Aufzählung in Art. 36 Abs. 3 BauG wie auch bei derjenigen in Art. 5 Abs. 3 BauG lediglich um demonstrative, sohin nicht abschliessende Aufzählungen handele, d. h. neben den im Gesetz beispielhaft angeführten Gründen könnten auch andere wichtige Gründe die Erteilung einer Ausnahmebewilligung rechtfertigen.
Der Beschwerdeführerin könne aber nicht zugestimmt werden, wenn sie mit dem Argument der Ermessensunterschreitung ausführe, dass es nicht im Belieben der Verwaltungsbehörde stehe, reduzierte Strassenabstände zu gewähren, sondern bei Vorliegen wichtiger Gründe, die vom Gesetzgeber bewusst nur demonstrativ angeführt worden seien, eine Ausnahme zu erteilen sei. Die Beschwerdeführerin verkenne dabei, dass Ausnahmebewilligungen eine im Prinzip verbotene Tätigkeit gestatten und in besonderen Einzelfällen die generell abstrakte Regelung durchbrächen, um eine dem Einzelfall Rechnung tragende Sonderlösung zu ermöglichen. Ausnahmebewilligungen dürften dabei nur im Einzelfall, aus den spezifischen Begründungen des einzelnen Falls heraus, nicht aber allgemein erteilt werden. Art. 36 Abs. 3 BauG wie auch Art. 5 Abs. 3 BauG beinhalteten ein so genanntes Entschliessungsermessen, d. h. der Behörde werde der Entscheid überlassen, ob eine Massnahme zu treffen sei oder nicht. Damit bestehe für den Privaten und damit für die Beschwerdeführerin kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung. Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin mit Ausnahme der Bodenablöse und der Zusicherung der Gemeinde Mauren keine wichtigen Gründe geltend mache, lägen im gegenständlichen Fall nach Ansicht der Unterinstanzen wie des Verwaltungsgerichtshofes keine solchen vor, welche gegenständlich die Erteilung einer Ausnahme vom Mindeststrassenabstand rechtfertigen könnten.
6.7
Die Beschwerdeführerin sehe einzig in der im Jahre 1999 erfolgten Bodenabgabe an die Gemeinde Mauren einen solchen wichtigen Grund zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung vom Mindeststrassenabstand. Dieser Sichtweise vermöge sich der Verwaltungsgerichtshof nicht anzuschliessen.
Auszugehen sei davon, dass Art. 36 Abs. 1 BauG sowohl gegenüber Land- wie auch Gemeindestrassen Mindeststrassenabstände festsetze. Aus welchen Überlegungen diese Mindeststrassenabstände im Baugesetz festgehalten seien, könne hier dahingestellt bleiben. Grundsätzlich sei davon auszugehen, dass diese Mindeststrassenabstände einzuhalten seien. Nur ausnahmsweise könne, wie bereits ausgeführt, von diesen Mindeststrassenabständen abgewichen werden.
In der Regel sei das Gemeinwesen bei der Erstellung bzw. beim Ausbau von Strassen immer darauf angewiesen, Bodenanteile von Privatgrundstücken auszulösen, weil das Gemeinwesen in den meisten Fällen nicht selbst über die erforderlichen Bodenreserven verfüge. Ob nun diese Bodenabgaben im Rahmen einer Baulandumlegung, einer Enteignung oder wie im gegenständlichen Fall im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung erfolgten, habe auf die Einhaltung der gesetzlichen Mindeststrassenabstände keinen Einfluss, diese seien trotz Bodenabgabe einzuhalten. Wäre bei jeder Bodenabgabe eine Ausnahme vom Mindeststrassenabstand zu machen, wie es die Beschwerdeführerin im Ergebnis vermeine, so hätte dies zur Folge, dass die in Art. 36 Abs. 1 BauG als Allgemeinregelung festgehaltenen Mindeststrassenabstände wohl nur mehr die Ausnahme wäre, zumal davon auszugehen sei, dass ein Grossteil aller bebaubaren Grundstücke in Liechtenstein an eine öffentliche Gemeinde- oder Landstrasse angrenzten. Folglich habe ein Grundeigentümer, welcher dem Gemeinwesen für ein Strassenprojekt einen Teil seines Grundstücks abgebe, alleine begründet mit dieser Bodenabgabe keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung vom Mindeststrassenabstand.
6.8
Auch das von der Beschwerdeführerin angeführte Argument der unzumutbaren Härte sei im Ergebnis mit derselben Begründung zu verneinen. Von einer unzumutbaren Härte könnte im gegenständlichen Fall allenfalls dann die Rede sein, wenn es der Beschwerdeführerin aufgrund der damaligen Bodenabgabe bei Einhaltung des gesetzlichen Mindeststrassenabstandes verunmöglicht würde, den nördlichen Teil des Grundstücks Maurer Parz. Nr. 1xx zu überbauen. Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin dies nicht einmal behaupte, könne die Beschwerdeführerin, wie dies die Unterinstanzen zu Recht festgestellt hätten, das geplante Projekt auf dem nördlichen Teil des Grundstücks Maurer Parz. Nr. 1xx ohne wesentliche Änderung selbst unter Einhaltung des gesetzlichen Mindeststrassenabstands realisieren. Der einzige Nachteil bei der Einhaltung des gesetzlichen Mindeststrassenabstands ergebe sich daraus, dass die südlich des geplanten Gebäudes verbleibende Frei- bzw. Grünfläche flächenmässig kleiner ausfalle. Dies allein aber vermöge keine unzumutbare Härte darzustellen.
6.9
Das öffentliche Interesse an der Einhaltung der baugesetzlichen Bestimmungen überwiege das private Interesse der Beschwerdeführerin an der Erteilung einer Ausnahmebewilligung vom Mindeststrassenabstand. Wenn die Beschwerdeführerin ausführe, dass das öffentliche Interesse an der damaligen Bodenabgabe auch im gegenständlichen Verfahren noch dasselbe und entsprechend zu berücksichtigen sei, so verkenne die Beschwerdeführerin, dass das öffentliche Interesse an der damaligen Bodenabgabe aus den bereits dargelegten Gründen nicht ausreiche, um im Baubewilligungsverfahren das öffentliche Interesse an der Erteilung einer Ausnahmebewilligung zu begründen. Die Öffentlichkeit habe kein Interesse an der Erteilung von Ausnahmebewilligungen, dieses liege immer im Interesse des Privaten.
Unter Hinweis auf das Schreiben des Hochbauamts vom 15. November 2005 berufe sich die Beschwerdeführerin letztlich auf eine Verletzung der Rechtsgleichheit. In jenem Schreiben führe das Hochbauamt generell aus, dass es einer jahrelangen Praxis des Hochbauamts entspreche, dass im Zusammenhang mit der Realisierung von Bauten mit überwiegend öffentlichem Interesse (z. B. bei Bodenauslösungen für Strassenkorrektionen) das Hochbauamt Ausnahmen für die Unterschreitung von Strassenabständen befürwortend behandle; dies jedoch ausschliesslich bei bereits laufenden Baugesuchsverfahren. In der Regel würden derartige Ausnahmen bewilligt, sofern keine anderen baurechtlichen Aspekte
(z. B. Einhaltung der Verkehrssicherheit, Auflagen der Gemeinde, Strassenbaulinien etc.) dagegen sprächen. Dieselben Belange seien von der Gemeinde bei der Erstellung von Ausweichstellen gegenüber bestehenden Bauten und Anlagen zu prüfen. Betroffenen Eigentümern würde somit in solchen Fällen die Erteilung von Ausnahmen auch für künftig geplante Projekte in Aussicht gestellt.
Im gegenständlichen Fall vermöge der Verwaltungsgerichtshof keine rechtsungleiche Behandlung zum Nachteil der Beschwerdeführerin zu erkennen. Das Hochbauamt - und nicht die Gemeinde Mauren - habe im Jahre 1999 im Zusammenhang mit der Bodenabgabe theoretisch die Möglichkeit gehabt, eine Unterschreitung des Mindeststrassenabstands befürwortend zu behandeln. Voraussetzung für eine solche befürwortende Behandlung sei aber gewesen, dass damals bereits ein Baugesuchsverfahren eingeleitet gewesen worden sei. Dies sei jedoch nicht der Fall gewesen und werde von der Beschwerdeführerin zutreffend auch nicht behauptet. Die andere Möglichkeit einer befürwortenden Behandlung hätte bestanden, wenn es sich um eine bereits bestehende Baute und Anlage der Beschwerdeführerin gehandelt hätte, was gegenständlich auch nicht der Fall gewesen sei.
Von einer rechtsungleichen Behandlung könnte nach Meinung des Verwaltungsgerichtshofes allenfalls dann gesprochen werden, wenn das Hochbauamt in der Vergangenheit Ausnahmen von der Einhaltung des Mindeststrassenabstands befürwortend behandelt hätte, obwohl noch kein Baugesuchsverfahren eingeleitet worden war bzw. obwohl es sich nicht um bestehende Bauten und Anlagen gehandelt hätte. Das werde von der Beschwerdeführerin aber nicht einmal behauptet.
Es sei durchaus zulässig und nicht rechtsungleich, wenn das Hochbauamt bei der befürwortenden Behandlung von Ausnahmen darauf abstelle, ob konkret geplante oder bereits bestehende Bauten und Anlagen betroffen seien. Die "Blankoerteilung" von Ausnahmen für irgendwelche künftig geplanten Bauten und Anlagen sei, wie das Hochbauamt zutreffend ausführe; generell abzulehnen, zumal letztlich auch jeweils die geltende Rechtslage zu berücksichtigen sei und sich diese in der Zukunft durchaus auch ändern könne.
7.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes hat nunmehr die Beschwerdeführerin mit Schriftsatz vom 12. April 2007 Individualbeschwerde an den Staatsgerichtshof erhoben. Geltend gemacht wird eine Verletzung des verfassungsmässig gewährleisteten Anspruchs auf willkürfreie Behandlung (Grundsatz von Treu und Glauben bzw. Vertrauensschutz). Beantragt wird, der Staatsgerichtshof möge der Beschwerde Folge geben und feststellen, dass die Beschwerdeführerin durch das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 8. März 2007, VGH 2006/58, in ihrem verfassungsmässig gewährleisteten Recht auf willkürfreie Behandlung (Vertrauensschutz) verletzt sei; das angefochtene Urteil aufheben und die Rechtssache zur neuerlichen Verhandlung und Entscheidung unter Bindung an die Rechtsansicht des Staatsgerichtshofes an den Verwaltungsgerichtshof zurückverweisen. Dies alles unter Kostenfolgen für das Land Liechtenstein. Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerde im Wesentlichen wie folgt:
7.1
Der Staatsgerichtshof erachte in seiner neueren Rechtsprechung (StGH 1998/45, LES 2000, 1 ff.; StGH 2002/87, LES 2005, 269 ff.) den Grundsatz von Treu und Glauben als Teilgehalt des Willkürverbots. Das Willkürverbot selbst werde vom Staatsgerichtshof nicht mehr wie früher aus dem Gleichheitssatz des Art. 31 Abs. 1 LV abgeleitet, sondern zu Recht als eigenständiges ungeschriebenes Grundrecht anerkannt. Willkür liege insbesondere dann vor, wenn eine Entscheidung sachlich nicht zu begründen, sie nicht vertretbar bzw. stossend sei (vgl. StGH 1995/28, LES 1998, 6 ff.). In seiner Entscheidung vom 14. April 2003, StGH 2002/87 (= LES 2005, 269 ff.) habe der Staatsgerichtshof ausgesprochen, dass auch die Ableitung des Grundsatzes von Treu und Glauben aus dem Willkürverbot konsequent erscheine, da es sich um eine zu schützende individuelle Vertrauensposition handele. Falls es zusätzlich auch um eine Ungleichbehandlung gegenüber Dritten gehe, sei direkt das Gleichbehandlungsgebot des Art. 31 Abs. 1 LV betroffen. Liege nun eine individuell zu schützende qualifizierte Vertrauensposition vor, so beschränke sich der verfassungsgerichtliche Schutz nicht bloss auf eine Kontrolle im Rahmen eines blossen groben Willkürrasters.
In der oben bereits zitierten richtungweisenden Entscheidung StGH 2002/87 (= LES 2005, 269 ff.) habe der Staatsgerichtshof erkannt, dass eine nach dem Grundsatz von Treu und Glauben als Teilgehalt des Willkürverbots zu schützende Vertrauensposition, eine konkrete Zusicherung oder jedenfalls ein sonstiges bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten einer zuständigen Behörde voraussetze. Dabei sei zur Schaffung einer speziellen Vertrauensposition im Ausnahmefall nicht zwingend eine explizite behördliche Zusicherung erforderlich. Ein Anspruch auf Vertrauensschutz werde auch durch ein bestimmtes Verhalten der Behörde, in spezifischen Fällen sogar durch eine blosse Untätigkeit der Behörde geschaffen.
Es habe jedenfalls eine Gesamtbetrachtung dahingehend zu erfolgen, ob der Betroffene unter Berücksichtigung aller Umstände das behördliche Vertrauen im Sinne einer spezifischen Zusage deuten durfte. Im Rahmen einer solchen Gesamtbetrachtung des Bestehens einer Vertrauensposition dürfe auch das Verhalten an sich nicht zuständiger Behörden angemessen mitberücksichtigt werden (StGH 2002/87, LES 2005, 269 ff.).
Bei Vorliegen einer qualifizierten Vertrauensposition sei das Vertrauen laut StGH 2002/87 grundsätzlich selbst dann zu schützen, wenn die Auskunft oder das einer solchen gleichzustellende Verhalten einer Behörde gegen das geltende Recht verstosse.
7.2
Vorliegendenfalls spreche der Verwaltungsgerichtshof - wie auch die Unterinstanzen - der Beschwerdeführerin das Vorliegen einer Vertrauensposition ab. Insbesondere werde seitens des Verwaltungsgerichtshofes die Ansicht vertreten, dass aufgrund der Unzuständigkeit der Gemeinde Mauren für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung vom baugesetzlichen Mindeststrassenabstand die Beschwerdeführerin nicht habe darauf vertrauen dürfen, dass die Gemeinde Mauren zur Abgabe einer solchen Zusicherung zur Unterschreitung des Mindeststrassenabstandes befugt gewesen sei, zumal auch die Gemeinde Mauren letztlich ein Interesse am Zustandekommen der relevanten Bodenauslösung gehabt habe.
Unstrittig sei, dass mit Kaufvertrag vom 18. August 1999, abgeschlossen zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Mauren, entlang der nunmehrigen Strasse "Auf Berg" eine Teilfläche von 40 m2 des Grundstücks Maurer Parz. Nr. 1xx, welches im Eigentum der Beschwerdeführerin stehe, zu einem Preis von CHF 16'095.00 an die Gemeinde Mauren verkauft worden sei.
Wie der Verwaltungsgerichtshof richtig erwogen bzw. festgestellt habe, sei es der Gemeinde Mauren durch die Bodenauslösung ermöglicht worden, die nunmehrige Strasse "Auf Berg" auszubauen bzw. mit einem Trottoir zu versehen. Richtig sei auch, dass mit dem verfahrensgegenständlichen Baugesuch beabsichtigt werde, das geplante Einfamilienhaus mit einem reduzierten Strassenabstand von 2.5 m (anstelle von 4.0 m) an die Strasse "Auf Berg" zu erstellen. In Ziff. 5 des Kaufvertrags vom 18. August 1999 habe die Gemeinde Mauren der Beschwerdeführerin zugesichert, dass die abgetretene Teilfläche bei einer eventuell späteren Überbauung des Grundstücks Maurer Parz. Nr. 1xx für die Ausnützungszifferberechnung mitberücksichtigt und der baugesetzliche Grenzabstand zur Strasse "Im Lutzfeld" (nunmehr: "Auf Berg") um die Abgabentiefe von 1.5 m reduziert werde.
Unstrittig sei nunmehr auch, dass die Gemeinde Mauren bei Abschluss des Kaufvertrages und Abgabe der vorstehend wiedergegebenen Zusicherung gegenüber der Beschwerdeführerin als Behörde aufgetreten sei und eine Auskunft, nämlich die Zusicherung in Ziffer 5 des Vertrages vom 18. August 1999 erteilt habe. Der Verwaltungsgerichtshof argumentiere jedoch, dass die Gemeinde Mauren für die Zusicherung der Unterschreitung des gesetzlichen Mindeststrassenabstandes sachlich nicht zuständig gewesen sei und ausnahmsweise auch eine unzuständige Behörde eine Vertrauensgrundlage schaffen könne, wenn die Unzuständigkeit nicht erkennbar sei und der Private dabei gutgläubig habe annehmen dürfen, die Behörde sei zur Auskunftserteilung befugt. Wenn die Unzuständigkeit offensichtlich d. h. erkennbar sei, falle der Gutglaubensschutz dahin. Der Verwaltungsgerichtshof führe nun zwar aus, dass dies aufgrund objektiver und subjektiver Elemente beurteilt werden müsse, er unterlasse es aber insbesondere, eine umfassende Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles vorzunehmen, wie dies vom Staatsgerichtshof (StGH 2002/87) gefordert werde. Gänzlich unberücksichtigt gelassen habe der Verwaltungsgerichtshof auch, dass bei Vorliegen einer Vertrauensposition diese grundsätzlich und selbst dann zu schützen sei, wenn die Auskunft oder das einer solchen gleichzusetzende Behördenverhalten gegen das geltende Recht verstosse.
Hätte der Verwaltungsgerichtshof diese Gesamtbetrachtung vorgenommen, wäre er zum Ergebnis gekommen, dass eine individuell zu schützende Vertrauensposition gegeben sei, zumal auch die weiteren Voraussetzungen für den Vertrauensschutz vorlägen.
Im Rahmen der Gesamtbetrachtung sei zunächst die behördliche Zusicherung in Ziffer 5 des Kaufvertrages vom 18. August 1999 mit dem Inhalt (auch) den baugesetzlichen Grenzabstand zur Strasse "Im Lutzfeld" (nunmehr: "Auf Berg") um 1.5 m zu reduzieren, zu berücksichtigen. Die (zwar sachlich unzuständige) Behörde habe der Beschwerdeführerin damit zugesichert, bei einer späteren Überbauung des Grundstücks Maurer Parz. Nr. 1xx den Strassenabstand um 1.5 m zu reduzieren. Diese Zusicherung ist nicht von irgendeiner Behörde erteilt worden, sondern von jener Behörde, bei welchem ein jedes Baugesuch betreffend das Gemeindegebiet Mauren einzureichen ist.
Es sei zu berücksichtigen, dass offensichtlich nicht einmal die Gemeinde Mauren als Baubehörde selbst gewusst habe, dass sie aufgrund der baugesetzlichen Zuständigkeitsregeln keine solche Zusicherung erteilen könne bzw. erteilen dürfe. Sie habe als Baubehörde die Tragweite des Art. 5 BauG nicht einmal selbst erkannt. Wenn nun aber nicht einmal eine (Bau)Behörde selbst erkannt habe, dass sie unzuständig für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung bzw. die Zusicherung eines reduzierten Strassenabstandes sei, wie könnten dann der Verwaltungsgerichtshof und die Unterinstanzen von der Beschwerdeführerin verlangen und erwarten, dass sie zunächst die sachliche Unzuständigkeit der Gemeinde Mauren erkenne und andererseits dann noch erkenne, dass die Gemeinde Mauren auch keine solche (blosse) Zusicherung, welche ja klarerweise noch nicht eine Ausnahmebewilligung darstelle, geben dürfe und könne? Gegenständlicher Fall sei nur ein eindrückliches Beispiel dafür, dass den Gemeinden als Baubehörden immer wieder Fehler in Bezug auf ihre Kompetenzen unterliefen, bzw. dass sie sich gutgläubig und unwissentlich Kompetenzen anmassten. Die Gemeinde Mauren habe offensichtlich selbst geglaubt, eine Zusicherung gegenüber der Beschwerdeführerin erteilen zu können und sei ihr gegenüber auch dementsprechend als zuständige Behörde aufgetreten. Nie hätte die Gemeine Mauren im Bewusstsein einer Amtsanmassung der Beschwerdeführerin die Zusicherung gegeben.
Die Zusicherung sei nun nicht etwa nur mündlich erteilt worden - was auf die Qualität der Zusicherung keinen Einfluss gehabt hätte -, sondern in vertraglicher Form abgegeben und verbrieft worden. Es könne nicht ernsthaft von einem Bürger oder einer Bürgerin erwartet werden, dass man einer in einem Vertrag erhaltenen Zusicherung einer öffentlichen Körperschaft, die die entsprechende Fach- und Sachkenntnis - auch in Fragen des Baurechtes - grundsätzlich habe, misstraue. Wo käme man hin, würde man jegliches Behördenhandeln in Frage stellen? Immerhin habe es die Beschwerdeführerin mit einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft zu tun. Es könne nicht erwartet werden, dass man sich bei Vertragsabschlüssen mit öffentlich-rechtlichen Körperschaften und behördlichen Zusicherungen rechtsfreundlich beraten lasse. Diese Rechtsansicht müsse als verfehlt bezeichnet werden und sei lebensfremd. Man müsse sich als Bürger in einem Rechtsstaat wie Liechtenstein darauf verlassen können, dass eine Behörde keine rechtswidrigen Verträge mit einem Bürger abschliesse und keine unrichtigen Zusicherungen erteile.
In der Gesamtbetrachtung zu berücksichtigen sei auch, dass die Beschwerdeführerin nicht habe wissen können, dass sich die Gemeinde in Bezug auf die Zusicherung des reduzierten Strassenabstandes nicht mit dem Hochbauamt abgesprochen und ihr dieses nicht eine mündliche Zusicherung abgegeben habe. Das unmissverständliche Verhalten und eindeutige Auftreten der Gemeinde Mauren beim Vertragsabschluss und bei der Abgabe der Zusicherung hätten bei der Beschwerdeführerin überhaupt keine, d. h. nicht einmal die geringsten Zweifel an der Zuständigkeit der Gemeinde Mauren aufkommen lassen und dies habe - was im Wege der Gesamtbetrachtung ebenfalls zu berücksichtigen sei - die Beschwerdeführerin davon abgehalten, sich von der Kompetenz bzw. Zuständigkeit der Gemeinde Mauren zu überzeugen bzw. diese Kompetenz in Zweifel zu ziehen.
Die Gemeinde Mauren sei jedenfalls gegenüber der Beschwerdeführerin als allein zuständige Behörde für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung bzw. Zusage der künftigen Erteilung einer Ausnahmebewilligung vom baugesetzlichen Strassenabstand aufgetreten. Die Beschwerdeführerin habe keine Kenntnis von der Unzuständigkeit gehabt und diese aufgrund der dargelegten Umstände auch nicht haben müssen.
Wie der Staatsgerichtshof in seiner richtungweisenden Entscheidung StGH 2002/87 erkannt habe, dürfe im Rahmen einer Gesamtbetrachtung des Bestehens einer Vertrauensposition jedenfalls durchaus auch das Verhalten an sich nicht zuständiger Behörden angemessen mitberücksichtigt werden. Dies habe hier zwingend zu erfolgen.
Unter Berücksichtigung aller Umstände des vorliegenden Falles hätte die Beschwerdeführerin das behördliche Verhalten der Gemeinde Mauren als spezifische Zusage deuten dürfen und könne sie zu Recht geltend machen, dass bei ihr ein dahingehendes schutzwürdiges Vertrauen entstanden sei, dass bei einer eventuellen späteren Überbauung des Grundstücks Maurer Parz. Nr. 1xx der baugesetzliche Grenzabstand zur Strasse "Im Lutzfeld" (nunmehr: "Auf Berg") um die Abgabentiefe von 1.5 m reduziert werde, so wie ihr das von der Gemeinde Mauren behördlich zugesichert worden sei.
Es liege sohin eine schützenswerte Vertrauensposition bei der Beschwerdeführerin vor. Diese sei, wie der Staatsgerichtshof in StGH 2002/87 dargelegt habe, selbst und grundsätzlich auch dann zu schützen, wenn die Auskunft bzw. das einer solchen gleichzusetzende Verhalten der Behörde gegen das geltende Recht verstosse.
7.3
Das Baugesetz sehe in den Art. 36 Abs. 3 und 5 Abs. 3 bereits die Möglichkeit vor, einen reduzierten Strassenabstand zu gestatten. Wie bereits mehrfach gegenüber dem Hochbauamt und den übergeordneten Instanzen vorgebracht, lägen im gegenständlichen Fall Gründe vor, die eine Ausnahme von Art. 36 Abs. 1 lit. b BauG ohnehin rechtfertigen könnten. Sowohl Art. 36 Abs. 3 BauG, wie auch Art. 5 Abs. 3 BauG würden keine taxativen Aufzählungen der Gründe beinhalten, welche einer Ausnahme zugrunde gelegt werden könnten.
Auch wenn die Bodenabgabe abgegolten worden sei, bleibe sie ein Sonderopfer, da der Auslösungspreis unter dem Verkehrswert liege. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass nur in den beispielsweise in Art. 36 Abs. 3 BauG aufgezählten wichtigen Gründen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne, so wie dies der Verwaltungsgerichtshof und die Unterinstanzen auslegen wollten, hätte der Gesetzgeber den Weg einer taxativen Aufzählung gewählt.
Die Nichterteilung der beantragten Ausnahme vom baugesetzlichen Grenzabstand stelle für die Beschwerdeführerin darüber hinaus und wiederum entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes eine unzumutbare Härte dar. Die unzumutbare Härte liege darin, dass die Beschwerdeführerin zugunsten der Allgemeinheit ein Sonderopfer erbracht habe und nunmehr dafür bestraft werde, indem sie nämlich keine Ausnahmebewilligung erhalte. Dies stelle zweifellos eine unzumutbare Härte dar, wofür der Gesetzgeber wiederum in Art. 5 Abs. 3 BauG eine entsprechende Korrekturmöglichkeit vom Regelfall geschaffen habe.
In der Stellungnahme vom 15. November 2005 habe selbst das Hochbauamt zwar gegenüber der Gemeinde Mauren - was aber vorliegendenfalls nicht von Belang sei - den offiziellen Standpunkt des Hochbauamtes für Ausnahmebewilligungen vom Strassenabstand bei der Realisierung von Bauten mit überwiegendem öffentlichen Interesse wie namentlich bei Bodenauslösungen für Strassenkorrektionen dargelegt: "Betroffenen Eigentümern werde somit in solchen Fällen die Erteilung von Ausnahmen auch für künftig geplante Projekte in Aussicht gestellt". Entgegen der Auslegung des Verwaltungsgerichtshofes führe das Hochbauamt in diesem Schreiben an die Gemeinde Mauren klar und unmissverständlich aus, dass betroffenen Eigentümern in solchen Fällen die Erteilung von Ausnahmen auch für künftig geplante Projekte in Aussicht gestellt werde!! Ein reduzierter Grenzabstand werde demzufolge nicht nur bei laufenden Baugesuchsverfahren gewährt bzw. in Aussicht gestellt - wie vom Verwaltungsgerichtshof argumentiert -, sondern auch und was hier wesentlich ist, für künftig geplante Projekte.
Zufolge der dargelegten Umstände könne im vorliegenden Einzelfall eine Ausnahmebewilligung auch ohne einen Verstoss gegen zwingende Rechtsvorschriften erteilt werden.
Die Beschwerdeführerin habe aber bereits aufgrund der zu schützenden Vertrauensposition einen Anspruch auf Erteilung der Ausnahme vom Strassenabstand und bestehe im Beschwerdefall, wie der Staatsgerichtshof in seiner Entscheidung StGH 2002/87 in dem dort ähnlich gelagerten Fall erwogen habe, das ansonsten bestehende behördliche Ermessen nicht (Ermessensschrumpfung).
Nachdem die Beschwerdeführerin auch eine nachteilige Disposition, nämlich die Grundabgabe an die Gemeinde Mauren, getroffen habe, sei die beantragte Ausnahmebewilligung vom Strassenabstand zu erteilen und verstosse das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes gegen den verfassungsmässig geschützten Vertrauensgrundsatz als Teilgehalt des Willkürverbots. Das öffentliche Interesse an der Einhaltung von Art. 36 Abs. 1 lit. b BauG überwiege jedenfalls nicht das private Interesse der Beschwerdeführerin an der Erteilung der Ausnahmebewilligung.
8.
Mit Schreiben vom 18. April 2007 hat der Verwaltungsgerichtshof auf eine Gegenäusserung zur gegenständlichen Individualbeschwerde verzichtet.
9.
Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Begründung
1.
Das mit der vorliegenden Individualbeschwerde angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 8. März 2007, VGH 2006/58, ist letztinstanzlich. Da es sich hierbei um eine das Baubewilligungsverfahren definitiv abschliessende Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes handelt, liegt auch eine "enderledigende" letztinstanzliche Entscheidung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 StGHG vor. Da die Beschwerde zudem frist- und formgerecht eingebracht wurde, hat der Staatsgerichtshof materiell darauf einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung des verfassungsmässig gewährleisteten Anspruchs auf willkürfreie Behandlung. Sie macht einen Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben bzw. gegen den Vertrauensschutzgrundsatz geltend.
2.1
Der Grundsatz von Treu und Glauben ist zwar nur für das Zivilrecht ausdrücklich geregelt (Art. 2 Abs. 1 Personen und Gesellschaftsrecht [PGR] und Art. 2 Abs. 1 Sachenrecht [SR]), doch gelten Treu und Glauben sowie der daraus abgeleitete Vertrauensschutzgrundsatz nach gefestigter Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes auch für das öffentliche Recht. Allerdings spricht der Staatsgerichtshof dem Grundsatz von Treu und Glauben nur in beschränktem Mass Grundrechtscharakter zu (StGH 2001/72, Erw. 2.1 mit Hinweisen auf StGH 1995/16, LES 2001,1 [3 f. Erw. 1.2]; StGH 1988/20, LES 1989, 125 [129]). Nach der angeführten Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes verletzen jedoch klare Verstösse gegen den Grundsatz von Treu und Glauben das verfassungsmässig gewährleistete Willkürverbot (so schon StGH 1991/6, LES 1992, 93 [95]). Die Frage, ob eine Entscheidung gegen den Grundsatz von Treu und Glauben oder den Vertrauensgrundsatz verstösst, prüft der Staatsgerichtshof nur im Rahmen des groben Willkürrasters. Bezüglich der diesbezüglichen Überprüfung der Praxis des Verwaltungsgerichtshofes schreitet der Staatsgerichtshof daher nicht schon dann ein, wenn er eine andere Entscheidung für ebenfalls vertretbar hält, sondern nur dann, wenn die Entscheidung unhaltbar und stossend ist. Das trifft im vorliegenden Fall zu.
2.2
Wie der Staatsgerichtshof wiederholt erkannt hat, verletzt beispielsweise die Nichteinhaltung spezifischer behördlicher Zusicherungen den Grundsatz von Treu und Glauben in einer mit dem Willkürverbot nicht zu vereinbarenden Weise, wenn im Vertrauen auf die Zusicherung wesentliche irreversible Dispositionen getroffen wurden, die nicht ohne Schaden rückgängig gemacht werden können (StGH 2001/72, Erw. 2.1 mit Verweis auf StGH 1995/16 und 1997/10, LES 1997, 218 [222]). Eine Bindung an unrichtige Auskünfte und Zusicherungen von Behörden steht in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung. Sie kann daher in Anbetracht des das gesamte Verwaltungsrecht beherrschenden Legalitätsprinzips nur in eng umschriebenen Fällen in Frage kommen (vgl. zu den Voraussetzungen Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS Bd. 23, Vaduz 1998, 235 ff.; ähnlich für die Schweiz Jean-François Aubert, Willkürverbot und Vertrauensschutz als Grundrechte, in: Detlef Merten/Hans-Jürgen Papier [Hrsg.] Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. VII/2, Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, Heidelberg 2007, 723 ff., 743 Rz. 58). Es muss sich zunächst um die Zusicherung an eine bestimmte Person handeln und bei dieser muss die Behörde Vertrauen erweckt haben. Sodann muss die auf der Zusicherung bestehende Partei gutgläubig sein. Weiter muss die Behörde für die Zusicherung zuständig sein und die betroffene Person darf die Fehlerhaftigkeit nicht ohne weiteres erkennen. Ausnahmsweise ist eine Bindung auch dann zu bejahen, wenn die Zusicherung von einer unzuständigen Behörde gegeben wurde. Dies kann dann der Fall sein, wenn der Betroffene die zusichernde Behörde aus zureichenden Gründen für zuständig halten durfte und aufgrund der Zusicherung irreversible Dispositionen getroffen hat. Sind die Voraussetzungen erfüllt, kommt dem über das als ungeschriebenes Grundrecht anerkannten Willkürverbot verfassungsmässig garantierten Recht auf Vertrauensschutz ausnahmsweise ein höherer Stellenwert zu als einem normalen Gesetz (analog für die Schweiz Jean-François Aubert, a. a. O., 743 Rz. 59).
Im vorliegenden Fall hat der Gemeinderat das fragliche Baugesuch der Beschwerdeführerin vom 8. März 2006 betreffend die Errichtung eines Einfamilienhauses auf der Maurer Parzelle Nr. 1xx befürwortet. Die schriftliche Ausfertigung des Gemeinderatsbeschlusses enthält den Zusatz, dass der Gemeinderat gegen die beantragte Unterschreitung des Strassenabstandes von 4 auf 2,5 m keine Einwände erhebe, da die Gemeinde bereits anlässlich der früheren Strassenablösung eine Zusage zur Unterschreitung dieses Strassenabstandes erteilt habe. Das Hochbauamt hat die Baubewilligung am 23. Mai 2007 erteilt, aber die Unterschreitung des Strassenabstandes verweigert.
Wie schon der Vertrag mit der Gemeinde vom 18. August 1999 war auch dieser Zusatz in der von der Gemeinde erteilten Bewilligung durchaus in hohem Masse geeignet, schützenswertes Vertrauen zu erzeugen. Ziffer 5 des Vertrages sah vor, dass bei einer allfälligen Überbauung des Grundstücks die verkaufte Fläche für die Berechnung der Ausnützungsziffer mitberücksichtigt und der baugesetzliche Grenzabstand um 1,5 m reduziert werde. Der Verwaltungsgerichtshof lehnte im vorliegenden Fall die Bindung an die Zusicherung ab, weil die Gemeinde dazu nicht zuständig gewesen sei.
Die Unzuständigkeit des Gemeinderates zur Entscheidung über die Unterschreitung des Mindestabstandes ist unbestritten. Das räumt auch die Beschwerdeführerin ein. Es fragt sich, ob die Aufteilung der Kompetenzen im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens, ob die Unzuständigkeit des Gemeinderates, wie das der Verwaltungsgerichtshof annimmt, auch für Nichtjuristen wie die Beschwerdeführerin verständlich ist. Die Frage ist nach Auffassung des Staatsgerichtshofes zu verneinen.
2.3
Im Einzelnen hat der Staatsgerichtshof dazu erwogen:
Der Verwaltungsgerichtshof argumentiert diesbezüglich, Bewilligungsbehörde in Bausachen sei - von geringfügigen, gegenständlich nicht relevanten Ausnahmen abgesehen (Art. 75) - das Hochbauamt (Art. 2 Abs. 3, Art. 74 BauG). Diese Zuständigkeit sei selbst ohne detaillierte Kenntnisse der Bauvorschriften, auch dem rechtsunkundigen Bürger bekannt bzw. dürfe erwartet werden, dass diese Zuständigkeit bekannt ist. Davon abgesehen sei in Art. 5 BauG die Zuständigkeit für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen vom Baugesetz und insoweit von Art. 36 Abs. 1 BauG deutlich formuliert. Dies vorausgesetzt hätte die Beschwerdeführerin nicht einfach darauf vertrauen dürfen, dass die Gemeinde Mauren zur Abgabe einer solchen Zusicherung zur Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstandes befugt gewesen sei.
Der Staatsgerichtshof kommt aufgrund einer etwas umfassenderen Berück-sichtigung der gesetzlichen Regelung zu einer anderen Beurteilung; dies aus folgenden Gründen:
Die Marginalie Zuständigkeit ist dem Art. 2 BauG zugeordnet. Nach Art. 2 Abs. 1 BauG sind für das Bauwesen mehrere Behörden zuständig, nämlich die Regierung, das Hochbauamt und der Gemeinderat. Gemäss Art. 2 Abs. 2 BauG erteilt oder versagt der Gemeinderat die baurechtliche Bewilligung im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde im Rahmen der Gemeindebauordnung. Das Hochbauamt erlässt nach Art. 2 Abs. 3 BauG den Baubescheid. Es überprüft die Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorschriften und dem betreffenden Zonenplan. Es ist Aufsichtsorgan über sämtliche bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen. Die Aufspaltung der Zuständigkeit zwischen Gemeinderat und Hochbauamt setzt sich bei dem mit der Marginalie Ausnahmen versehenen Art. 5 BauG fort. Art. 5 Abs. 1 BauG sieht vor, dass das Hochbauamt Ausnahmen und Abweichungen von den Vorschriften dieses Gesetzes gemäss den nachfolgenden Bestimmungen und unter Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen bewilligen kann. Nach Art. 5 Abs. 2 BauG kann der Gemeinderat Ausnahmen und Abweichungen von den Vorschriften der Bauordnung unter Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen bewilligen. Gemäss Art. 74 Abs. 1 BauG (Marginalie Art. 74 BauG: Baubescheid/Planänderungen) entscheidet der Gemeinderat über das Baugesuch im Rahmen von Gemeindebauordnung, Zonenplan und gegebenenfalls von Überbauungsplänen mit zugehörigen Vorschriften sowie in Berücksichtigung der baurechtlichen Bestimmungen. Bewilligt der Gemeinderat das Baugesuch, hat er es unter gleichzeitiger Benachrichtigung des Bauherrn zur Behandlung an das Hochbauamt zu übermitteln. Lehnt der Gemeinderat das Baugesuch ab, oder bewilligt er es bedingt oder mit Auflagen, hat er dem Bauherrn eine formelle Entscheidung zuzustellen. Das Hochbauamt hat nach Art. 74 Abs. 2 BauG das Baugesuch auf die Bestimmungen des Baugesetzes und des Zonenplanes mit zugehörigen Vorschriften zu überprüfen. Es erteilt mit allfälligen Bedingungen oder Auflagen die formelle Bewilligung, sofern das Bauvorhaben den gesetzlichen Vorschriften entspricht.
Die dargestellte Ordnung ist für juristische Laien nicht klarer als es die Regelung vor der Änderung der Art. 2 Abs. 1 und Art. 5 BauG durch LGBl. 1992 Nr. 38 war. Zur Transparenz dieser Ordnung hat die Verwaltungsbeschwerdeinstanz in ihrer Entscheidung vom 5. Juli 1995, VBI 1995/21 (veröffentlicht in: LES 1995, 137 [141]) überzeugend festgehalten:
"Es kann den Beschwerdeführerinnen auch nicht zugemutet werden, dass sie sich in den verwaltungsrechtlichen Zuständigkeitsordnungen auskennen. Sie haben während der besagten Baubewilligungsverfahren ohne Rechtsvertretung mit der Gemeinde korrespondiert. Man könnte ihnen auch nicht entgegenhalten, dass sie aufgrund entsprechender Beratung hätten wissen müssen, dass eine Überbauung nur mit Zustimmung der Landesbehörden (Hochbauamt bzw. Regierung) hätte bewilligt werden können. (...) Es ist daher davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerinnen nicht hätten wissen müssen bzw. auch nicht gewusst haben, dass für ihr Bauvorhaben die Zustimmung der Landesbehörden nötig gewesen ist, wozu auch das Verhalten der Gemeinde beigetragen hat."
In Übereinstimmung mit dieser Erwägung der Verwaltungsbeschwerdeinstanz ist entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofes davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin die Unzuständigkeit des Gemeinderates im Hinblick auf die Genehmigung der Unterschreitung des Strassenabstandes nicht erkennen konnte oder musste. Die gegensätzliche Annahme, wonach die Zuständigkeit von Gemeinderat und Hochbauamt für juristische Laien ohne Rechtsvertretung erkennbar wäre, steht im Widerspruch zur allgemeinen Lebenserfahrung. Sie entspricht einer offensichtlich überholten "Fiktion von der allgemeinen Gesetzeskenntnis" (Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, 158).
Der Verwaltungsgerichtshof ist davon ausgegangen, dass sich die Beschwerdeführerin nicht auf den Vertrauensgrundsatz berufen könne, weil für sie die Unzuständigkeit der Gemeinde erkennbar gewesen sei. Er hat deshalb auf dieser Grundlage das Vorliegen der übrigen Kriterien, welche für die Anwendung des Vertrauensgrundsatzes erfüllt sein müssen, nicht geprüft und keine Interessenabwägung vorgenommen. Diese Prüfung und allfällige Interessenabwägung ist aber im vorliegenden Fall, wie zuvor begründet, unerlässlich.
2.4
Aus diesem Grund ist das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes aufzuheben und die Rechtssache an den Verwaltungsgerichtshof unter Bindung an die Rechtsansicht des Staatsgerichtshofes zurückzuverweisen.
3.
Die Beschwerdeführerin hat den Streitwert mit CHF 150'000 beziffert. Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes beträgt der Maximalstreitwert für Verfahren vor dem Staatsgerichtshof CHF 100'000.00, so dass der Streitwert und damit die Vertreterkosten im gegenständlichen Verfahren entsprechend zu reduzieren (siehe etwa StGH 1998/45, LES 2000, 1 ff., Erw. 6; StGH 2005/61, Erw. 5) und mit Ausnahme der geltend gemachten Entscheidungsgebühr, welche im Individualbeschwerdeverfahren für die obsiegende Verfahrenspartei nicht anfällt, zuzusprechen waren.
4.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass wie im Spruch zu entscheiden war.