StGH 1998/56
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28.09.1999
StGH
Entscheidung
Sprüche:
Status: rechtskräftig
Leitsatz 1
Art 8 Abs 2, Art 92 LV;
Art 104 Abs 2 LV iVm Art 23 Abs 1 lit a StGHG;
Art 28 Abs 1, Art 31, Art 112, Protokoll 15 EWRA; LGBl 1997/216 iVm BVO und BVO-EWR;
Art 29 Abs 2 lit b LVG;
Art 180a PGR
Der Vorbehalt der Zustimmung des Landtages hinsichtlich Staatsverträgen gem Art 8 Abs 2 LV und das in Art 92 LV verankerte Legalitätsprinzip stellen keine eigenständigen Grundrechte dar. Das Legalitätsprinzip ist als eigenständiges Grundrecht nur für das hier nicht relevante Strafrecht explizit in Art 33 Abs 2 IV und Art 7 EMRK verankert. Die Unzulässigkeit der Rüge der Verletzung des Legalitätsprinzips gilt nur für die Überprüfung der Verfassungsmässigkeit eines Einzelaktes, nicht jedoch in Bezug auf die Normenkontrolle.
Hinsichtlich der Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von Gesetzen und der Gesetzmässigkeit von VO sieht Art 104 Abs 2 Satz 1 LV iVm Art 23 Abs 1 lit a StGHG eine spezifische Überprüfungskompetenz des StGH vor. Es ist insoweit nicht erforderlich, dass ein Bf zusätzlich zur Normenkontrollrüge die Verletzung eines anerkannten Grundrechtes geltend macht.
Das EWR-Abkommen äussert sich von vornherein nicht zu internen Zuständigkeitsfragen und eine solche explizite Kompetenzzuweisung an die Regierung ist auch nicht erforderlich.
Hinsichtlich der mit der Anrufung der Schutzklausel verbundenen Teilsuspendierung des EWR-Abkommens in bezug auf die Freizügigkeit der Personen ist der herrschenden Lehre der Vorrang einzuräumen, welche die Exekutive als für die Suspendierung allein zuständig erklärt.
Die Schutzklausel ist ein Bestandteil des EWR-Abkommens, so dass deren Anrufung von vornherein keine Vertragsänderung darstellen kann. Gestützt auf Art 112 EWRA kann die Regierung mittels VO Massnahmen treffen, welche materiell im Widerspruch zu Art 28 Abs 2 und Art 31 EWRA stehen.
Bei der Frage, ob die Voraussetzungen für die Anrufung der Schutzklausel gem Art 112 EWRA gegeben waren, handelt es sich jedoch nicht um eine gerichtlich überprüfbare, sondern um eine spezifisch aussenpolitische Frage. Ein solcher Akt ist gemäss der expliziten Regelung in Art 29 Abs 2 lit b 2. Untersatz LVG als "Geschäft der auswärtigen Verwaltung" nicht justiziabel, das heisst, der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung entzogen. Es wäre auch für den StGH mit der Gewaltenteilung nicht zu vereinbaren, wenn er in dieser heiklen Frage den Verhandlungsspielraum der Regierung beeinträchtigen wollte. Wenn die aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz abgeleitete Maxime des sogenannten judicial self-restraint bzw die political question-Doktrin für die verfassungsgerichtliche Funktion irgendeine Bedeutung zukommen soll, dann in einem Fall wie dem vorliegenden.
Aus der Regelung von Art 180a PGR, wonach Personen mit Wohnsitz im Ausland die Einsitznahme im Verwaltungsrat von Sitz- und Domizilgesellschaften als liechtensteinischer Verwaltungsrat verwehrt ist, kann nicht abgeleitet werden, dass zur Behebung dieser Benachteiligung alle Personen mit Wohnsitz im Ausland, welche (auch) im Treuhandbereich tätig sind oder dies zumindest beabsichtigen, Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung hätten.
Aus dem Sachverhalt
Der Bf beantragte als liechtensteinischer RA mit österreichischer Staatsbürgerschaft und österreichischem Wohnsitz die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, welche ihm in der Folge gestützt auf Art 15 Abs 3 BVO und Art 17d BVO-EWR mit Regierungsentscheidung verweigert wurde.
Die VBI gab der dagegen erhobenen Beschwerde mit E vom 21.10.1998 keine Folge, im wesentlichen mit der folgenden Begründung:
Aus den gesetzlichen Bestimmungen und den Materialien ergebe sich mit aller Deutlichkeit, dass von allem Anfang an im Rahmen des EWR-Abkommens klar gewesen sei, dass die Übergangszeiten gem Protokoll 15 für Liechtenstein nicht ausreichen würden, sondern dass nach dem 31.12.1997 eine ähnlich restriktive Praxis weiter gelten müsse. Dies sei nicht nur der Regierung und den EWR-Vertragsparteien bewusst gewesen, sondern auch dem Landtag, dem Landesfürsten und dem liechtensteinischen Volk. Deshalb sei iS der traditionellen Lehre und Praxis davon auszugehen, dass die Regierung sehr wohl berechtigt gewesen sei, mittels VO die Schutzklausel von Art 112 EWRA anzurufen und das Regime von Art 5 des Protokolls 15 zum ERWA auch nach dem 31.12.1997 weiter gelten zu lassen.
Die mittels Regierungsverordnung LGBl 1997/216 getroffene Schutzmassnahme widerspreche nicht dem EWRA, da diese Art 112 EWRA ausdrücklich zulasse.
Gemäss Art 78 Abs 1 und Art 92 LV sei die Regierung ermächtigt, Ausführungsbestimmungen zu Staatsverträgen aufzustellen. Bei der BVO und der BVO-EWR handle es sich um Durchführungsverordnungen der fremdenpolizeilichen Vereinbarungen zwischen Liechtenstein und der Schweiz. Der Staatsvertrag trete dabei an die Stelle des formellen Gesetzes.
Der Bf sei nicht in die Prioritäten lit a bis h gem Art 17 Abs 1 BVO einzuordnen. Ein RA sei nicht für die dringendsten Bedürfnisse oder vorwiegend für die Versorgung der inländischen Bevölkerung tätig. Somit sei an das Kriterium der Gebundenheit des Bf an das liechtensteinische Territorium bei der Ausübung seines Berufes ein eher strenger Massstab anzulegen.Dass der Bf mangels inländischem Wohnsitz nicht Verwaltungsratsmitglied gem Art 180a PGR sein könne, hindere ihn in der Ausübung seines Berufes als RA in Liechtenstein nicht. Sonst müsste nämlich jedermann, der eine kaufmännische Ausbildung habe und Verwaltungsrat gem Art 180a PGR von liechtensteinischen Gesellschaften werden wolle, die Aufenthaltsbewilligung in Liechtenstein erteilt werden.
Gegen diese VBI-E erhob der Bf Verfassungsbeschwerde an den StGH. Er macht eine Verletzung des Rechts auf Gleichheit vor dem Gesetz gem Art 31 LV, von Art 92 und Art 8 Abs 2 LV sowie von Art 28 Abs 2 und 31 EWRA geltend. Neben dem Antrag auf Aufhebung der angefochtenen E stellt der Bf auch einen Antrag auf Aufhebung der VO LGBl 1997/16 wegen Verfassungs- und EWRA-Widrigkeit.
Begründet wird die Beschwerde im wesentlichen wie folgt:
Im gesamten EWR-Abkommen sei nirgends normiert, dass zur Anrufung der Schutzklausel von Art 112 EWRA die Regierung zuständig sei. Änderungen des EWR-Abkommens bedürften der Mitwirkung des Landtages. Die Suspendierung eines Staatsvertrages müsse dem Landtag zur Zustimmung unterbreitet werden. In der liechtensteinischen Verfassungspraxis werde die Suspendierung eines Staatsvertrages jedenfalls für zustimmungsbedürftig betrachtet, wie dies die teilweise Suspendierung der Vereinbarung zwischen Liechtenstein und der Schweiz über die fremdenpolizeiliche Rechtsstellung der beiderseitigen Staatsangehörigen im anderen Vertragsstaat (LGBl 1963/38) zeige.
Die Regierung habe beim Erlass der VO LGBl 1997/216 auch unter Missachtung der Bestimmungen von Art 8 LV und somit verfassungswidrig und daher willkürlich gehandelt und deshalb den Bf auch in seinem subjektiven Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz iS von Art 31 LV verletzt.
Da er mangels inländischem Wohnsitz nicht als Verwaltungsrat gem Art 180a PGR qualifiziert sei, werde ihm ein wesentlicher Teil des üblichen Tätigkeitsbereiches eines liechtensteinischen Rechtsanwaltes vorenthalten. Hierin liege eine versteckte Diskriminierung, welche EWRA-widrig und somit auch verfassungswidrig sei.
Die Regierung habe bei Erlassung der VO LGBl 1997/216 nicht zugewartet, ob die Zahl der von EWR-Staatsangehörigen insgesamt besetzten Arbeitsplätze im Vergleich zu den jeweiligen Zahlen für die gebietsansässige Bevölkerung in aussergewöhnlichem Masse zugenommen habe. Sämtliche materiellen Voraussetzungen zur Erlassung von Schutzmassnahmen iS der Bestimmungen von Art 112 ff EWRA hätten daher bei Erlassung dieser VO überhaupt nicht vorgelegen.
Durch blosse Regierungsverordnung könne nicht die im Verfassungsrang stehenden Art 28 und 31 EWRA aufgehoben bzw suspendiert werden.
Zu dieser Beschwerde erstattete im weiteren die Regierung eine Gegenäusserung, worin sie allenfalls die Beschwerdeablehnung im wesentlichen mit der folgenden Begründung beantragt:
Auch die Erklärung der Regierung zu den Voraussetzungen für die Anrufung der Schutzklausel nach Art 112 EWRA, welche durch die Erklärung des EWR-Rates zur gemeinsamen Erklärung ausgebaut und aufgewertet worden sei, sei Bestandteil des EWR-Abkommens.
Die Zustimmung des Landtages zum EWR-Abkommen beinhalte nach Auffassung der Regierung die Ermächtigung an die Exekutive, sohin die Regierung, den betreffenden Vertrag zu ratifizieren und - wie die VBI richtigerweise zur diesbezüglich herrschenden Lehre und Staatspraxis feststelle - allenfalls Teile des Abkommens zu suspendieren. Dies müsse insbesondere für den vorliegenden Fall bezogen auf die explizit zu Art 112 EWRA geäusserte Erklärung der Regierung gelten. Das Verwalten und die Betreuung eines staatsvertraglichen Abkommens sei eine Exekutivaufgabe. Gerade im Bereich des freien Personenverkehrs müsse eine Regierung handlungsfähig sein.
Durch den Erlass der VO 1997/216 sei das EWR-Abkommen nicht abgeändert, sondern angewendet worden. Nachdem seit dem 01.01.1998 in Kenntnis der angewandten Schutzklausel seitens Brüssel mit Liechtenstein weiterverhandelt werde und die Rechtmässigkeit der Anrufung der Schutzklausel nie in Frage gestellt worden sei, dürften sich allfällige völkerrechtliche oder EWR-rechtliche Bedenken leicht widerlegen lassen.
Es sei zu bezweifeln, dass Art 8 LV dem Bf irgendein "subjektives Recht" einräume.
Art 8 Abs 1 LV werde in der Praxis seit jeher so gehandhabt, dass die verantwortliche Regierung den Staat nach aussen hin im nötigen Einvernehmen mit dem Landesfürsten vertrete. Über den Erlass der VO LGBl 1997/216 sei der Landesfürst durch die Regierung frühzeitig in Kenntnis gesetzt worden. Der Erlass von VO als Mittel der Exekutive sei in der klaren Kompetenz der Regierung.
Zum Erfordernis der Zustimmung des Landtages iS von Art 8 Abs 2 LV zur teilweisen Suspendierung eines Staatsvertrages durch Anrufung der Schutzklausel von Art 112 EWRA vertrete die Regierung die Auffassung, dass die Regierung in den vergangenen Jahren, insbesondere auch im Abstimmungskampf zum EWR unwidersprochen die Auffassung vertreten habe, zum Erlass der VO LGBl 1997/216 zuständig zu sein.
Auch liege keine Verletzung von Art 31 LV in Zusammenhang mit Art 180a PGR vor, da das Vorbringen des Bf im Endeffekt nichts anderes aussage, als dass er über diese behauptete Verfassungswidrigkeit von Art 180a PGR zu einer Aufenthaltsbewilligung gelangen möchte. Auch eine hypothetische Verfassungswidrigkeit von Art 180a PGR könnte den Bf niemals zu einer Aufenthaltsbewilligung verhelfen.
Im übrigen hätten die Voraussetzungen von Art 180a PGR ihre Berechtigung, so dass unter Umständen eine unterschiedliche Behandlung im Bezug auf nur ein Mitglied in der Verwaltung einer liechtensteinischen Gesellschaft gerechtfertigt sei; dies zumal Art 180a PGR nicht für sich allein stehe, sondern ein wesentlicher Baustein im System des liechtensteinischen Gesellschaftswesens sei. So würden mittels dieser Regelung die Zugriffs- und Durchsetzungsmöglichkeiten im Falle von Verantwortlichkeitsklagen gewährleistet, wobei zu berücksichtigen sei, dass Liechtenstein dem Lugano-Übereinkommen nicht beigetreten sei. Nicht zuletzt sei auch an Aspekte der Sorgfaltspflichtgesetzgebung zu denken. Gemäss denAutoren Baudenbacher und Hammermann werde durch Art 180a PGR weder Ausländern die Gründung von Gesellschaften verwehrt, noch stelle diese Vorschrift einen unverhältnismässigen Eingriff in das Recht auf freie (Geschäfts-)Niederlassung dar. Ein Blick in Art 708 des schweizerischen Obligationenrechtes zeige im übrigen, dass auch in der schweizerischen Aktiengesellschaft die Mehrheit (!) der Mitglieder des Verwaltungsrates Personen sein müssten, die in der Schweiz wohnhaft seien und die Schweizer Staatsbürgerschaft besässen.
Die Übergangsfrist habe keinen absoluten Charakter. Die Review-Klausel biete die Möglichkeit einer Überprüfung der Übergangszeit im Einvernehmen mit den Vertragspartnern gem Art 9 Abs 2 des Protokolls 15 unter gebührender Berücksichtigung der geographischen Lage Liechtensteins.
Die in Art 9 Abs 2 Protokoll 15 vorgesehene Möglichkeit der Verlängerung der Übergangsfristen sei in Form der Erklärung des EWR-Rates vom 20.12.1994 rechtlich weiterentwickelt worden, indem das vitale Interesse Liechtensteins an der Erhaltung seiner nationalen Identität und bei der Überprüfung der Verlängerung der Übergangsfristen die Berücksichtigung der besonderen geographischen Lage Liechtensteins ausdrücklich anerkannt worden seien. Anfangs 1997 habe Liechtenstein formell darüber informiert, dass es die Überprüfungsklausel nach Art 9 Abs 2 Protokoll 15 in Anspruch nehme. In der Folge habe Liechtenstein die Ansicht vertreten, dass aufgrund des Wortlauts von Art 9 Abs 2 ein B des Gemeinsamen EWR-Ausschusses das richtige rechtliche Instrument sei, um die Lösung zu tragen. Die Kommission habe diese Auffassung unterstützt. Sekretariat und Rechtsdienst des Rates hätten sich hingegen für eine Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten ausgesprochen.
Für den Fall, dass auf den 01.01.1998 keine Lösung gem Art 9 Abs 2 in Kraft treten könnte, habe Liechtenstein gem Art 113 EWRA am 28.11.1997 angekündigt, die Schutzklausel gem Art 112 EWRA anzurufen. In der Sitzung des gemeinsamen EWR-Ausschusses vom 12.12.1997 habe Liechtenstein die Vertragspartner über die definitive Anrufung der Schutzklausel auf den 01.01.1998 informiert. Die Kommission habe dies mit Bedauern zur Kenntnis genommen und trotz Vorbehalts eventueller Gegenmassnahmen gem Art 114 EWRA in der Folge aber nichts in dieser Richtung unternommen. Die Regierung habe somit sehr wohl primär den Weg gem Protokoll 15 beschritten und erst zur ultima ratio des Art 112 EWRA gegriffen, als eine gemeinsame Lösung iS der Review-Klausel gem Art 9 Abs 2 Protokoll 15 bis zum 01.01.1998 nicht realisierbar gewesen sei.
Liechtenstein sei mit Protokoll 15 sowie der Erklärung des EWR-Rates vor dem Beitritt klarerweise zugestanden worden, dass schon die damalige Situation Liechtensteins eine besondere gewesen sei und dass nur schon die Anwendung des EWR-Acquis im Bereich des freien Personenverkehrs ernstliche Schwierigkeiten mit sich bringen würde, ohne dass noch ein zusätzlicher Anstieg der ausländischen Bevölkerung in aussergewöhnlichem Masse hätte nachgewiesen werden müssen.
In der gemeinsamen Erklärung des EWR-Rates zur Freizügigkeit würden noch weitere Kriterien übereinstimmend mit den anderen EWR-Vertragspartnern als mögliche Ursachen für die Anrufung einer Schutzklausel erwähnt. Auch der Anstieg der Zahl der von den EWR-Staatsangehörigen insgesamt besetzten Arbeitsplätze in der Wirtschaft oder andere Auswirkungen des verspäteten Inkrafttretens des EWR-Abkommens für Liechtenstein seien zu berücksichtigen. Hinsichtlich der von EWR-Ausländern besetzten Arbeitsplätze sei aber seit längerem ein markanter Anstieg zu verzeichnen. Schliesslich akzeptierten die EWR-Partner Liechtensteins seit bald zwei Jahren die Existenz der Schutzklausel und schon seit mehr als zwei Jahren werde intensiv verhandelt, um eine gemeinsame Losung zu finden. Der derzeit vorliegende Entwurf für eine Vereinbarung zeige dabei deutlich, dass es den Vertragsparteien des EWR sehr wohl bewusst gewesen sei, dass Liechtenstein eine Sonderregelung im Rahmen des EWR-Kontextes brauche.
Zwar bedauerten die europäischen Vertragspartner die Ergreifung der Schutzmassnahmen durch Liechtenstein, aber den Akt als solchen hätten sie nie als EWR-widrig betrachtet. Ansonsten wäre es wohl kaum möglich, mit Brüssel bezüglich der zukünftigen Ausgestaltung des Personenverkehrs entsprechende Verhandlungen zu führen. Auch seien seitens der Kommission keine Gegenmassnahmen ergriffen worden. Zudem sei die VO LGBl 1997/216 nach entsprechenden Konsultationen im Dezember 1997 ohne Intervention der Vertragspartner erlassen worden.
Die Suspendierung von EWR-Recht sei in Art 112 EWRA ausdrücklich vorgesehen.
Der dagegen erhobenen Beschwerde gab der StGH keine Folge. Die VO vom 16.12.1997 über die Anwendung von Schutzmassnahmen im Bereich des Freien Personenverkehrs im Europäischen Wirtschaftsraum, LGBl 1997/216 wurde als verfassungskonform erachtet.
Entscheidungsgründe
...
2.
Der Bf macht neben der Rüge der Verletzung des Gleichheitsgebots sowie des Willkürverbots insbesondere einen "subjektiven Anspruch" auf Einhaltung von Art 8 Abs 2 LV und Art 92 LV geltend.
2.1
Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass der Vorbehalt der Zustimmung des Landtages hinsichtlich Staatsverträgen gem Art 8 Abs 2 LV und das in Art 92 LV verankerte Legalitätsprinzip keine eigenständigen Grundrechte darstellen.
Das Legalitätsprinzip ist als eigenständiges Grundrecht nur für das hier nicht relevante Strafrecht explizit in Art 33 Abs 2 LV und Art 7 EMRK verankert (s hierzu StGH 1996/4, LES 1997, 203 [206 Erw 31]).Die Unzulässigkeit der Rüge der Verletzung des Legalitätsprinzips gilt allerdings nur für die Überprüfung der Verfassungsmässigkeit eines Einzelaktes, nicht jedoch im Bezug auf die Normenkontrolle. Denn hinsichtlich der Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von Gesetzen und der Gesetzmässigkeit von VO sieht Art 104 Abs 2 Satz 1 LV iVm Art 23 Abs 1 lit a StGHG eine spezifische Überprüfungskompetenz des StGH vor (s Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des StGH, LPS Bd 27, Vaduz 1999, 112). Insoweit ist es nicht erforderlich, dass ein Bf zusätzlich zur Normenkontrollrüge die Verletzung eines anerkannten Grundrechtes geltend macht.
2.2
Im vorliegenden Fall rügt der Bf konkret, dass die durch die Erlassung der VO LGBl 1997/216 bedingte Teilsuspendierung des EWR-Abkommens durch die Regierung gegen Art 8 Abs 2 und Art 92 LV verstosse.
Mit dieser VO hat die Regierung die VO betreffend die Zahl der Ausländer im Fürstentum Liechtenstein (Beschränkungsverordnung [BVO]), LGBl 1975/87, sowie diejenige über den Personenverkehr im Europäischen Wirtschaftsraum (BVO-EWR), LGBl 1995/88, als auch nach Ablauf der Übergangsfrist gem Protokoll 15 EWRA weiterhin anwendbar erklärt. Die Regierung stützte sich dabei auf die sogenannte Schutzklausel gem Art 112 EWRA, wonach dann, wenn ernstliche wirtschaftliche, gesellschaftliche oder ökologische Schwierigkeiten sektoraler oder regionaler Natur auftreten und damit zu rechnen ist, dass sie anhalten, eine Vertragspartei einseitig geeignete Massnahmen nach Art 113 EWRA treffen kann. Gemäss Art 113 EWRA teilt eine Vertragspartei, die Schutzmassnahmen nach Art 112 EWRA in Erwägung zieht, dies über den Gemeinsamen EWR-Ausschuss unverzüglich den anderen Vertragsparteien mit und stellt alle sachdienlichen Informationen zur Verfügung.
2.3
Der Bf macht geltend, dass nirgends im EWR-Abkommen geregelt sei, dass die Regierung zur Anrufung dieser Schutzklausel zuständig sei. Dem ist entgegenzuhalten, dass sich das Abkommen zu solchen internen Zuständigkeitsfragen von vornherein nicht äussert. Eine solche explizite Kompetenzzuweisung im Abkommen an die Regierung ist auch nicht erforderlich. Es ist nicht Aufgabe des EWR-Abkommens, für jeden Unterzeichnerstaat die innerstaatliche Zuständigkeit zur mit der Anrufung der Schutzklausel verbundenen Teilsuspendierung dieses Abkommens zu regeln.
2.4
Der Bf macht weiter geltend, dass bei einem gem Art 8 Abs 2 LV vom Landtag zu genehmigenden Staatsvertrag auch die Suspendierung der parlamentarischen Genehmigung bedürfe. Die VBI weist zwar auf die diese Auffassung unterstützenden liechtensteinischen Autoren hin, gibt aber - jedenfalls für den vorliegenden Fall - richtigerweise der herrschenden Lehre den Vorrang, welche die Exekutive als für die Suspendierung von Staatsverträgen allein zuständig erachtet.
Die Personenfreizügigkeit gem Art 28 ff EWRA war in Liechtenstein von Anfang an der wohl heikelste Punkt der EWR-Verhandlungen. Liechtenstein hat deshalb besonderes Augenmerk darauf gelegt, insoweit seine besondere Lage in diesen Verhandlungen zu betonen. Zusätzlich zur Übergangsfrist bis zum 01.01.1998 und der sogenannten Review-Klausel gem Art 9 Abs 2 im Protokoll 15 zum EWRA hat die Regierung auch die einseitige Erklärung zu den Voraussetzungen für die Anrufung der Schutzklausel gem Art 112 EWRA (LGBl 1995/68, S 859) abgegeben, auf welche auch die Erklärung des EWR-Rates zur Freizügigkeit (LGBl 1995/70, S 35) Bezug nimmt.
In diesem Sinne hat die Regierung im Bericht und Antrag zum Europäischen Wirtschaftsraum (2. Teil, Nr 95/1) darauf hingewiesen, dass bei einer untragbaren Einwanderungsbewegung oder Überfremdung am Arbeitsplatz die generelle Schutzklausel Gewähr für einseitige liechtensteinische Beschränkungsmassnahmen biete. Von besonderer Bedeutung erscheint dem StGH zudem, dass die Regierung in ihrer Informationsschrift zur EWR-Volksabstimmung vom 07./09.04.1995 ausdrücklich darauf hinweist, dass sie nicht zögern würde, einseitige Schutzmassnahmen zu ergreifen, wenn sich aufgrund der vereinbarten Lösung trotzdem Schwierigkeiten ergeben sollten.
Gerade weil diese Angelegenheit für Liechtenstein besonders wichtig ist und in der liechtensteinischen Öffentlichkeit grosse Beachtung findet, kann keine Rede davon sein, dass sich Landtag und Volk über die Absicht der Regierung nicht im klaren waren, zur Teilsuspendierung des EWR-Abkommens bei Bedarf die Schutzklausel von Art 112 EWRA anzurufen. Wie die Regierung in ihrer Gegenäusserung festhält, war auch der Landesfürst in den entsprechenden Entscheidungsfindungsprozess einbezogen und über die Absichten der Regierung von Anfang an informiert. Insgesamt kann von einem breiten Konsens in Liechtenstein darüber gesprochen werden, dass die Regierung insoweit alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel nutzen würde.
Demgegenüber sieht die vom Bf erwähnte schweizerisch-liechtensteinische Vereinbarung über die fremdenpolizeiliche Rechtsstellung der beiderseitigen Staatsangehörigen im anderen Vertragsstaat (LGBl 1963/38) ein eigentliches Suspendierungsverfahren nicht vor, und im Gegensatz zum vorliegenden Fall war eine Suspendierung von der Regierung auch nicht von vornherein und mit Kenntnis des Landtages in Betracht gezogen worden. Vor diesem Hintergrund erwies sich in jenem Fall die Genehmigung durch den Landtag im Gegensatz zum Beschwerdefall als angezeigt.
2.5
Auch der Verweis des Bf auf das StGH-Gutachten 1995/14 (LES 1996, 119 [122 ff Erw 2.1 ff]) ist im gegebenen Zusammenhang nicht stichhaltig. Der StGH hat sich dort mit der Frage befasst, welche EWR-Rechtsakte für die Übernahme ins liechtensteinische Recht der Zustimmung des Landtages gem Art 8 Abs 2 LV bedürfen. Mit der Frage, wer die Schutzklausel von Art 112 ERWA anrufen kann, hat sich der StGH in diesem Gutachten jedoch mit keinem Wort befasst. Im übrigen stellt die Schutzklausel einen Bestandteil des EWR-Abkommens dar, so dass deren Anrufung von vornherein keine Vertragsänderung darstellen kann. Aus dem gleichen Grund kann auch keine Verletzung der vom Bf ebenfalls angerufenen Art 28 Abs 2 EWRA (Freizügigkeit der Arbeitnehmer) und 31 EWRA (Niederlassungsrecht) vorliegen, weil insoweit eben Art 112 EWRA vorgeht. Gestützt auf Art 112 EWRA kann die Regierung deshalb sehr wohl auch mittels VO Massnahmen treffen, welche materiell im Widerspruch zu Art 28 Abs 2 und Art 31 EWRA sind.
2.6
Der Bf macht auch geltend, dass die Voraussetzungen für die Anrufung der Schutzklausel gem Art 112 EWRA gar nicht vorgelegen hätten. Hierbei handelt es sich jedoch nicht um eine gerichtlich überprüfbare, sondern um eine spezifisch aussenpolitische Frage, welche bekanntlich auch Gegenstand intensiver, nach wie vor andauernder geheimer Verhandlungen zwischen Vaduz und Brüssel ist. Wie die VBI in ihrer Gegenäusserung im Parallelfall StGH 1999/14 ausführt, ist ein solcher Akt gem der expliziten Regelung in Art 29 Abs 2 lit b2. Untersatz LVG als "Geschäft der auswärtigen Verwaltung" nicht justiziabel, das heisst, der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung entzogen (vgl auch VBI 1982/55, LES 1984, 77). Tatsächlich wäre es auch für den StGH mit der Gewaltenteilung nicht zu vereinbaren, wenn er in dieser heiklen Frage den Verhandlungsspielraum der Regierung beeinträchtigen wollte. Wenn die aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz abgeleitete Maxime des sogenannten judicial self-restraint bzw die political question-Doktrin für die verfassungsgerichtliche Funktion irgendeine Bedeutung zukommen soll, dann in einem Fall wie dem vorliegenden (s zum Ganzen auch Jutta Limbach, Standort der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Demokratie, LJZ 1997, 1 [5 f und 8]).
2.7
Doch wäre diesem Vorbringen des Bf auch unabhängig von dessen grundsätzlicher Unzulässigkeit kein Erfolg beschieden gewesen.
Die Regierung führt hierzu in ihrer Gegenäusserung aus, dass sie die Vertragspartner sehr wohl frühzeitig, nämlich schon anfangs 1997 über die Inanspruchnahme der Review-Klausel formell informiert hat. Ende November 1997 wurde für den Fall, dass auf der Basis von Art 9 Abs 2 Protokoll 15 keine einvernehmliche Lösung gefunden werden könne, die einseitige Anrufung der Schutzklausel angekündigt. Nachdem eine solche Lösung nicht zustande kam, wurde am 12.12.1997 den Vertragsparteien die definitive Anrufung der Schutzklausel auf den 01.01.1998mitgeteilt. Die Regierung hat demnach keineswegs leichtfertig die Schutzklausel angerufen, sondern sich bemüht, zunächst die Review-Klausel zu aktivieren und eine gemeinsame Lösung zu finden. Doch wie erwähnt, wäre eine einseitige Anrufung der Schutzklausel von vornherein unabhängig von solchen Bemühungen möglich gewesen. Allerdings wäre dann die Gefahr von gem Art 114 EWRA möglichen Gegenmassnahmen der anderen Vertragsstaaten wesentlich grösser gewesen. Das Ausbleiben von Interventionen gegen die VO LGBl 1997/216 bzw der Verzicht auf Retorsionsmassnahmen gem Art 114 EWRA und insbesondere die derzeit laufenden intensiven Verhandlungen sind ein Indiz dafür, dass die Vertragspartner die liechtensteinischen Bemühungen um eine gemeinsame Lösung iS des Protokolls 15 durchaus anerkannt habe.
Hinsichtlich der materiellen Voraussetzungen für die Anrufung der Schutzklausel weist die Regierung zunächst zutreffenderweise darauf hin, dass in ihrer erwähnten Erklärung zur besonderen Lage des Landes bzw in der darauf Bezug nehmenden Erklärung des EWR-Rates zur Freizügigkeit nicht nur eine wesentliche Erhöhung der ausländischen Wohnbevölkerung, sondern unter anderem auch ein starker Anstieg der ausländischen Arbeitskräfte als möglicher Grund für die Anrufung der Schutzklausel gem Art 112 EWRA erwähnt wurde. Ein solcher massiver Anstieg der ausländischen Arbeitskräfte ist aber in letzter Zeit sehr wohl eingetreten. Im übrigen zeigen sich die starken - im Zusammenhang mit der von vornherein fehlenden Justiziabilität schon angesprochenen - politischen Implikationen, wenn die Regierung in ihrer Gegenäusserung ausführt, dass der Wortlaut dieser Erklärung bewusst sehr offen gelassen worden sei und unter Berücksichtigung des politischen Werdeganges des EWR-Beitritts Liechtensteins gedeutet werden sollte. Das Ausbleiben von Gegenmassnahmen und die laufenden intensiven Verhandlungen können schliesslich auch als Indiz dafür gelten, dass die Vertragsstaaten neben den prozeduralen auch die materiellen Voraussetzungen für die Anrufung der Schutzklausel durch Liechtenstein als durchaus gegeben erachten.
2.8
Der Bf macht im weiteren geltend, dass er auch deshalb Anspruch auf die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung habe, weil er sonst aufgrund der Regelung in Art 180a PGR hinsichtlich der Übernahme von treuhänderischen Verwaltungsratsmandaten benachteiligt würde.
Personen mit Wohnsitz im Ausland ist die Einsitznahme im Verwaltungsrat von Sitz- und Domizilgesellschaften als liechtensteinischer Verwaltungsrat gem Art 180a PGR verwehrt. Daraus kann aber nicht abgeleitet werden, dass zur Behebung dieser Benachteiligung alle Personen mit Wohnsitz im Ausland, welche (auch) im Treuhandbereich tätig sind oder dies zumindest beabsichtigen, Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung hätten.
Andererseits stellt sich die Frage, ob Art 180a PGR in der heutigen Form verfassungs- und insbesondere EWR-konform ist. Dieser Frage ist hier aber nicht weiter nachzugehen. Denn der StGH ist gem Art 24 Abs 3 StGHG nur dann zur Vornahme einer sogenannten konkreten Normenkontrolle von Gesetzesbestimmungen berechtigt, wenn er eine bestimmte Gesetzesnorm in einem bei ihm anhängigen Verfahren unmittelbar oder mittelbar anzuwenden hat (ausführlich hierzu Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des StGH, LPS Bd 27, Vaduz 1999, S 169 ff). Diese Voraussetzung ist im Beschwerdefall nicht gegeben, weil es hier eben darum geht, ob dem Bf von Verfassungs wegen eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen ist oder nicht. Hingegen geht es nicht um die Frage der richtigen Anwendung von Art 180a PGR, etwa weil das Öffentlichkeitsregister dem Bf die Eintragung als liechtensteinischer Verwaltungsrat einer Sitzgesellschaft verweigert hätte. Selbst eine allfällige Verfassungswidrigkeit von Art 180a PGR hätte keinen Einfluss darauf, dass dem Bf die von ihm begehrte Aufenthaltsbewilligung ohne Grundrechtsverletzung verweigert werden konnte. Demnach ist es dem StGH im vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahren verwehrt, eine konkrete Normenkontrolle hinsichtlich der Verfassungs- und EWR-Konformität von Art 180a PGR vorzunehmen. Da der Bf keinen konkreten Normaufhebungsantrag gestellt hat, war im Urteilsspruch nicht darauf einzugehen.
3.
Aufgrund all dieser Erwägungen ist der Bf mit keiner seiner Grundrechtsrügen durchgedrungen, so dass seiner Verfassungsbeschwerde sowie dem darin enthaltenen Normaufhebungsantrag keine Folge zu geben war.
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