StGH 2013/183
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28.02.2014
StGH
Urteil
Sprüche: - nicht vergeben -
Leitsatz 1
Gesetzesänderung - Gesetzesinitiative

Das Verfassungsgericht hat bei einer Gesetzesänderung insbesondere dann einzuschreiten, wenn in wohlerworbene Rechte eingegriffen wird, das berechtigte Vertrauen der von der Gesetzesänderung betroffenen Personen in unzumutbarerer Weise enttäuscht wird oder die mit der Gesetzesänderung herbeigeführte Ungleichbehandlung der verschiedenen betroffenen Personengruppen nicht mehr verhältnismässig wäre bzw. mit einer vertretbaren sachlichen Begründung gerechtfertigt werden könnte.

Das Instrument der Gesetzesinitiative soll den Bürgern gerade auch die Möglichkeit eröffnen, eine Gesetzgebung zu beantragen, die von einer durch den Landtag bereits erlassenen Regelung abweicht. Den Initianten steht dabei der gleiche gesetzgeberische Beurteilungsspielraum zu wie dem Landtag. Solange eine Gesetzesinitiative mit dem übergeordneten Verfassungsrecht in Einklang steht, kann dabei der gesetzgeberische Beurteilungsspielraum auch erheblich anders ausgefüllt werden, als dies Regierung und Landtag von sich aus getan haben. Insbesondere kann ein einmal getroffener gesetzgeberischer Entscheid innerhalb der verfassungsrechtlichen Schranken grundsätzlich auch wieder geändert werden.


Wohlerworbene Rechte

Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes werden sozialversicherungsrechtliche Ansprüche dann als wohlerworbene Rechte anerkannt, wenn sie vom sachlichen Schutzbereich der Eigentumsgarantie gemäss Art. 34 Abs. 1 LV erfasst werden. Dies setzt voraus, dass ihre Unabänderlichkeit ausdrücklich auf dem Wege der Gesetzgebung oder individuell zugesichert worden ist.

Der Rentenanspruch als solcher und der bisher erworbene Bestand der Freizügigkeitsleistung stellen wohlerworbene Rechte dar, nicht aber - vorbehältlich qualifizierter Zusicherungen - das während der Zugehörigkeit zur Vorsorgeeinrichtung und vor dem Eintritt des Vorsorgefalls reglementarisch vorgesehene künftige Altersguthaben und die Anwartschaften bzw. die genaue Höhe der mit den Beiträgen finanzierten Leistungen.

Wohlerworbene Rechte auf Ansprüche gegenüber Pensionsversicherungen setzen zudem voraus, dass diese Ansprüche Leistungen entsprechen, welche die Versicherten mit ihren Beiträgen und denjenigen ihrer Arbeitgeber finanziert haben. Die streitigen Teuerungszulagen stellen folglich keine wohlerworbenen Rechte dar, weil sie nicht mit eigenen Beiträgen der Pensionsbezüger bzw. ihrer Arbeitgeber und den darauf anfallenden Zinsen finanziert worden sind.


Treu und Glauben - Vertrauensschutz - Erforderlichkeit einer Übergangsregelung - Rückwirkung

Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben kann in der Regel kein Schutz vor Änderungen der Rechtslage abgeleitet werden. Aus dem Demokratieprinzip ergibt sich vielmehr, dass es dem Gesetzgeber grundsätzlich jederzeit freisteht, eine neue Einschätzung der Lage mit anderen Rechtsfolgen zu verknüpfen.

Indessen kann der Gesetzgeber unter besonderen Umständen aufgrund des Vertrauensschutzes verpflichtet sein, eine angemessene Übergangsregelung vorzusehen. Dabei sind das öffentliche Interesse an der möglichst raschen Änderung der Gesetzeslage und die berechtigten privaten Interessen am Weiterbestand der bisherigen Rechtslage einander gegenüberzustellen. Der in der Initiative vorgesehenen Übergangsregelung liegt zwar eine schwächere Gewichtung des Vertrauensinteresses zugrunde, doch wird sie den verfassungsrechtlichen Minimalvorgaben gerecht, wonach eine angemessene Übergangsregelung besondere Härten abmildern muss, sodass sich durch die Anwendung der neuen gesetzlichen Regelung keine unzumutbaren Schlechterstellungen ergeben.

Im Hinblick auf die Rücknahme der Teuerungszulage erscheint der Verzicht auf eine Übergangsregelung hingegen vertretbar, weil einerseits bei einem Aufschieben der Massnahme deren Wirksamkeit erheblich verzögert würde und andererseits die streitigen Rentenkürzungen die Pensionsbezüger im Lichte der frühzeitigen öffentlichen Kenntnis um die finanziellen Schwierigkeiten der Pensionsversicherung nicht völlig unerwartet treffen würden.

Die in der Initiative vorgeschlagene Rücknahme der Teuerungszulage soll ihre Wirkung ausschliesslich pro futuro entfalten. Daher stellt die streitige Regelung auch keine unzulässige echte Rückwirkung dar. Eine unechte Rückwirkung ist hingegen nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes auch im Lichte von Treu und Glauben zulässig, sofern ihr keine wohlerworbenen Rechte entgegenstehen. Somit erweist sich die Initiative auch unter dem Aspekt des Rückwirkungsverbots als mit dem Vertrauensschutz vereinbar.

Interessenabwägung - Verhältnismässigkeit

Zusammenfassend kommt der Staatsgerichtshof auf Grundlage der Interessenabwägung zwischen dem Interesse der von der Rentenkürzung betroffenen Pensionsbezüger und dem öffentlichen Interessen an einer raschen Sanierung und Sicherung des Pensionsversicherung zum Schluss, dass die geplante Rücknahme der Teuerungszulage keine Verletzung des verfassungsmässigen Vertrauensschutzes darstellen würde.

Auch trifft es nicht zu, dass Kürzungen von Anwartschaften im Umfang von über 10 % generell nicht zulässig sind. Aus der Erforderlichkeit einer an die konkreten Umstände ausgerichteten Interessenabwägung folgt vielmehr, dass die Zulässigkeit einer Senkung von Anwartschaften nicht schematisch von einer starren in Prozenten bezifferten Schranke abhängig gemacht werden kann.

Einem Systemwechsel vom Leistungsprimat zum Beitragsprimat stehen grundsätzlich keine verfassungsmässigen Rechte entgegen. Dieser Systemwechsel geht regelmässig mit einer Kürzung von Anwartschaften einher. Dies gilt insbesondere dann, wenn eine Systemumstellung wie im vorliegend zu beurteilenden Fall erforderlich ist, um eine strukturelle Finanzierungslücke zu beheben.

Die in der Initiative vorgeschlagenen Massnahmen führen zu einer Verschiebung der Beitragslasten, wobei die Arbeitgeber bzw. das Gemeinwesen gemäss dem Initiativvorschlag weniger stark belastet werden sollen, während die aktiv Versicherten und Pensionsbezüger einen höheren Beitrag an die Sanierung und Sicherung der PVS leisten sollen. Aus der Tatsache, dass sich Regierung und Landtag zur Frage der Verteilung der Sanierungslasten und der Festlegung der künftig zu erbringenden Leistungen der PVS im erlassenen SBPVG bereits geäussert haben, kann nicht hergeleitet werden, dass ein davon abweichendes Sanierungs- und Sicherungskonzept, welches im Vergleich zum SBPVG eine Schlechterstellung sowohl der Pensionsbezüger als auch der aktiv Versicherten vorsieht, wegen einer Verletzung des Verhältnismässigkeitsgebots mit der Verfassung grundsätzlich nicht vereinbar wäre. Die blosse Argumentation, andere Lösungen wären auch möglich oder vorzuziehen, kann nicht zur Nichtigerklärung der vorliegenden Initiative führen.
Beschwerdeführer:A


vertreten durch:

Rechtsanwaltskanzlei Harry Gstöhl & Partner
9490 Vaduz
Belangte Behörde:Landtag des Fürstentums Liechtenstein 9490 Vaduz vertreten durch: Dr. Wilfried Hoop Rechtsanwalt 9492 Eschen
gegen:Beschluss des Landtages vom 6. November 2013
wegen:Nichtigerklärung der angemeldeten Volksinitiative "Pensionskasse win-win" zum Gesetz über die betriebliche Personalvorsorge des Staates (SBPVG), BuA Nr. 85/2013 (Streitwert: CHF 50'000.00)
1.Der Beschwerde wird Folge gegeben. Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Beschluss des Landtages des Fürstentums Liechtenstein vom 6. November 2013 in seinen verfassungsmässig gewährleisteten Rechten verletzt.
2.Der angefochtene Beschluss des Landtages des Fürstentums Liechtenstein wird aufgehoben und die Rechtssache unter Bindung an die Rechtsansicht des Staatsgerichtshofes zur neuerlichen Entscheidung an den Landtag des Fürstentums Liechtenstein zurückverwiesen.
3.Das Land Liechtenstein ist schuldig, dem Beschwerdeführer die Kosten seiner Vertretung in Höhe von CHF 1'881.26 binnen vier Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
4.Die Gerichtskosten trägt das Land Liechtenstein.
Sachverhalt
1.
Mit Schreiben vom 26. August 2013 meldete A die Volksinitiative "Pensionskasse win-win" zum Gesetz über die betriebliche Personalvorsorge des Staates (SBPVG) gemäss Art. 80 Abs. 4 Bst. a des Gesetzes vom 17. Juli 1973 über die Ausübung der politischen Volksrechte in Landesangelegenheiten (VRG; LGBl. 1973 Nr. 50) zur Prüfung und Publikation bei der Regierung an. Es handelt sich dabei um eine Gesetzesinitiative (Art. 80 ff. VRG) in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs (Art. 80 Abs. 2 VRG). Der Initiant ersuchte die Regierung, zu prüfen, ob die von ihm angemeldete Initiative mit der Verfassung und den Staatsverträgen übereinstimme, und verwies im Weiteren auf die gemäss Art. 70b VRG angezeigten Schritte.
1.1
Das Initiativbegehren übernimmt zu weiten Teilen die Bestimmungen der Regierungsvorlage zum in der Landtagssitzung vom 6. September 2013 mit Änderungen beschlossenen Gesetz über die betriebliche Vorsorge des Staates (SBPVG), enthält gegenüber der Regierungsvorlage aber folgende Abweichungen:
a)
Nach Art. 11 der Initiative darf eine Anpassung von laufenden Renten an die Preisentwicklung nur bei einem Deckungsgrad von mindestens 115 % vorgenommen werden.
b)
Nach Art. 15 Abs. 1 der Initiative soll das zur Ausfinanzierung der Deckungslücke gewährte Darlehen in der Höhe von 10 % der Verpflichtungen zum technischen Zinssatz von 2.75 % verzinst werden.
c)
Nach Art. 14 Abs. 2 Bst. b der Initiative soll für die Berechnung der Vorsorgekapitalien der Rentenbezüger ein technischer Zinssatz von 2.75 % angewendet werden.
d)
Nach Art. 14 und 20 der Initiative soll die Teuerungszulage von 3.4 %, die den Rentenbezügern per 1. Januar 2009 gewährt wurde, mit Wirkung in der Zukunft rückgängig gemacht werden.
e)
Nach Art. 18 der Initiative soll für die versicherte Besoldung keine Besitzstandsgarantie gewährt werden.
f)
Nach Art. 19 der Initiative soll im Rahmen der Umstellung vom Leistungsprimat ins Beitragsprimat der Besitzstandsgrad bei der Festlegung der Startguthaben der Versicherten reduziert werden, wobei dieser 85 % nicht unterschreiten darf.
g)
Nach Art. 12 Abs. 2 der Initiative soll das Verhältnis der Versicherten- und Arbeitgeberbeiträge auf 50 % zu 50 % festgelegt werden.
h)
Nach Art. 12 Abs. 3 der Initiative sollen für die Versicherten im Vergleich zur Regierungsvorlage reduzierte Sätze für die Sparbeiträge festgesetzt werden.
i)
Nach Art. 15 Abs. 3 der Initiative soll während der Dauer der Darlehensschuld der Vorsorgeeinrichtung gegenüber dem Staat eine Verzinsung der Sparguthaben von 2.75 % zulässig sein.
j)
Nach Art. 14 Abs. 4 der Initiative soll die Zahlungsfrist für die Arbeitgeberbeiträge zur Ausfinanzierung der Deckungslücke 4 Jahre für das Land und 8 Jahre für die anderen Arbeitgeber betragen.
1.2
Die vom Initianten im Vergleich zum bereits verabschiedeten SBPVG geänderten Absätze der Art. 11, 12, 14, 15, 18, 19 und 20 der Initiative lauten wie folgt:
Art. 11 Initiative: Anpassung laufender Renten an die Preisentwicklung
"Die Vorsorgeeinrichtung kann laufende Renten je Vorsorgewerk an die Preisentwicklung anpassen, wenn der Deckungsgrad 115 % übersteigt."
Art 12 Initiative: Beiträge
[...]
"2)
Die Gesamtbeiträge der Versicherten und der Arbeitgeber setzen sich aus Spar-, Risiko- und Verwaltungskostenbeiträgen zusammen. Für Versicherte nach Art. 1 Bst. a bis f sind sie im Verhältnis 50 %(Versichertenbeiträge) zu
50 %(Arbeitgeberbeiträge) festzulegen.
3)
Die Sparbeiträge für Versicherte nach Art. 1 Bst. a bis f sind altersabhängig gestaffelt und betragen in Prozenten des anrechenbaren Lohnes:
a)
bei 24- bis 28-Jährigen: 10 %;
b)
bei 29- bis 33-Jährigen: 11 %;
c)
bei 34- bis 38-Jährigen: 12 %;
d)
bei 39- bis 43-Jährigen: 13 %;
e)
bei 44- bis 48-Jährigen: 14 %;
f)
bei 49- bis 53-Jährigen: 15 %;
g)
bei 54- bis 58-Jährigen: 16 %;
h)
bei 59- bis 64-Jährigen: 17 %."
[...]
Art. 14 Initiative: Ausfinanzierung der Deckungslücke
[...]
"2)
Die Deckungslücke nach Abs. 1 wird auf der Grundlage des revidierten Jahresabschlusses der Pensionsversicherung für das Staatspersonal per 31. Dezember 2013 berechnet, wobei gilt:
a)
die Vorsorgekapitalien der aktiven Versicherten entsprechen der Summe der individuellen Freizügigkeitsansprüche und
b)
die Vorsorgekapitalien der Rentenbezüger werden abzüglich des per 1. Januar 2009 mit Verordnung vom 25.11.2008, LGBl. 2008, Nr. 292 gewährten Teuerungsausgleichs von 3.4 % mit dem technischen Zins von 2.75 % berechnet.
[...]
4)
Die Arbeitgeber haben die auf die Rentenbezüger und auf die aktiven Versicherten entfallende Deckungslücke durch jährliche Beiträge abzuzahlen. Die jährlichen Beiträge sind jeweils am 31. Dezember fällig. Die Zahlungsfrist beträgt:
a)
für das Land längstens 4 Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes;
b)
für die Gemeinden und übrigen Arbeitgeber längstens 8 Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes."
[...]
Art. 15 Initiative: Darlehen
"1)
Das Land gewährt der Vorsorgeeinrichtung zur Ausfinanzierung der Deckungslücke für Versicherte und Rentenbezüger nach Art. 14 Abs. 1 Bst. a ein unbefristetes Darlehenin der Höhe von 10 % der Verpflichtungen. Dieses Darlehen ist zum Technischen Zinssatz zu verzinsen.
[...]
3)
Solange eine Darlehensschuld der Vorsorgeeinrichtung gegenüber dem Land besteht, darf die durchschnittliche jährliche Verzinsung der Sparguthaben der Versicherten 2.75 %nicht überschreiten."
[...]
Art. 18 Initiative: Besitzstand der versicherten Besoldung
[ersatzlos gestrichen]
Art. 19 Initiative: Ausgleichsmassnahmen
[...]
"2)
Für die Berechnung der Einmaleinlage wird die rechnerische Altersrente im Beitragsprimat auf der Basis der beitragspflichtigen Besoldung gemäss Vorsorgeausweis vom 30. Juni 2014 im Leistungsprimat und einer konstanten Verzinsung von 2.75 %des Sparguthabens bis zum ordentlichen Pensionierungsalter 64 ermittelt. Diese Rente wird mit der zugesicherten Altersrente gemäss Vorsorgeausweis vom 30. Juni 2014 im Leistungsprimat verglichen. Die Differenz zwischen dem Besitzstandsgrad der Altersrente im Leistungsprimat und der rechnerischen Altersrente im Beitragsprimat wird durch Division mit dem Umwandlungssatzkapitalisiert und mit dem Zinssatz von 2.75 % auf den 1. Juli 2014 diskontiert. Der Umwandlungssatz errechnet sich unter Zugrundelegung des Technischen Zinssatzes von 2.75 % und der Generationen-Tafel BVG 2010.Leistungen aus nach dem 1. Januar 2013 einbezahlten Einkaufssummen werden für diese Vergleichsberechnung nicht berücksichtigt.
3)
Der Besitzstandsgrad bezeichnet den Prozentsatz, zu dem die gemäss Vorsorgeausweis vom 30. Juni 2014 im Leistungsprimat bei einer Pensionierung mit Erreichen des 64. Altersjahres zugesicherte Altersrente mit der Einmaleinlage nach Abs. 2 abgedeckt wird. Dieser entspricht:
a)
für Geburtsjahrgang 1950: 95 %;
b)
für Geburtsjahrgänge 1951 und 1952: 90 %;
c)
für Geburtsjahrgänge 1953 bis 1955: 89 %;
d)
für Geburtsjahrgänge 1956 bis 1959: 87 %;
e)
für alle jüngeren Versicherten: 85 %.
4)
Hat ein Versicherter am 30. Juni 2014 weniger als fünf volle Beitragsjahre erreicht, so wird der Prozentsatz für jedes fehlende Beitragsjahr um 1 Prozentpunkt reduziert. Der Besitzstandsgrad kann 85 % nicht unterschreiten.
5)
Die Einmaleinlagen nach Abs. 2 werden von den Versicherten und Arbeitgebern durch Solidaritätsbeiträge im Verhältnis 50 % zu 50 %ausfinanziert. Die Solidaritätsbeiträge werden in einer technischen Rückstellung den als Vorsorgekapital fällig gewordenen Einmaleinlagen gegenübergestellt und entsprechend bilanziert. Der Stiftungsrat bestimmt die Höhe des Solidaritätsbeitrages für eine maximale Amortisationsdauer bis zum 30. Juni 2024."
[...]
Art. 20 Initiative: Laufende Pensionen
"Die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits laufenden Pensionen bleiben abzüglich der per 1. Januar 2009 mit Verordnung vom 25.11.2008, LGBl 2008, Nr. 292, gewährten Teuerungszulage von 3.4 % und vorbehaltlich
Art. 17unverändert."
1.3
Zur Begründung seines Initiativbegehrens bringt der Initiant vor, die Regierung und der Landtag hätten sich bereits der Pensionskassenproblematik (Unterdeckung, strukturelle Finanzierungslücke) angenommen und grundsätzlich die richtigen Schlüsse gezogen. Allerdings hätten sie es versäumt, die neue Pensionskasse konsequent den heutigen Gegebenheiten und den finanziellen Möglichkeiten des Landes anzupassen. Die Volksinitiative "Pensionskasse win-win" baue daher weitgehend auf der Regierungsvorlage auf, sehe aber im Gegensatz zu dieser zusätzliche Einsparungen in der Höhe von CHF 90 Mio. in den ersten 10 Jahren nach Inkrafttreten vor. Für die weitere Zeit betrage das zusätzliche Sparpotenzial weitere CHF 5 Mio. jährlich. Es handle sich demnach um eine sinnvolle substanzielle und strukturelle Sparmassnahme, welche die Interessen aller involvierten Parteien berücksichtige.
2.
Mit Bericht und Antrag vom 4. Oktober 2013 (BuA Nr. 85/2013) nahm die Regierung gemäss Art. 70b Abs. 1 VRG die Vorprüfung des Initiativbegehrens vor und beantragte dem Landtag, er wolle den Vorprüfungsbericht der Regierung zur Kenntnis nehmen und feststellen, dass das angemeldete Initiativbegehren nicht mit der Verfassung und den bestehenden Staatsverträgen übereinstimme, und es für nichtig erklären.
Die Regierung begründete ihren Antrag mit dem Verweis auf ein Expertengutachten, das sie zur Untersuchung der Frage der Verfassungsmässigkeit des Initiativbegehrens in Auftrag gegeben hatte. Darin kommen die beiden Gutachter B und C zum Schluss, dass die in der Initiative vorgesehenen Kürzungen von Anwartschaften und Renten verfassungsrechtlich bedenklich seien. Zum einen sei die in der Initiative vorgesehene Kürzung der laufenden Renten um 3,4 % durch Rücknahme des am 1. Januar 2009 gewährten Teuerungsausgleichs verfassungswidrig. Zum anderen erweise sich die Senkung der anwartschaftlichen Leistungen als unverhältnismässig und sei daher nicht verfassungskonform. Nach Ansicht der Gutachter verletzten die in der Initiative vorgesehenen Rentenkürzungen nicht nur wohlerworbene Rechte, indem sie die bisher ausgerichtete Rente dauerhaft auch in ihrem Deckungskapital kürzten. Sie widersprächen auch dem Gleichheitssatz, da sie eine unzulässige Differenzierung träfen zwischen denjenigen Rentnern, deren Rente bereits vor Ende 2008 zugesprochen worden sei, und solchen, deren Rentenanspruch frühestens per 1. Januar 2009 entstanden sei. Nur erstere seien von der Rücknahme der Teuerungszulage auf den laufenden Renten betroffen. Vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Betrachtung bestehe aber kein ernsthafter und sachlich zu rechtfertigender Grund für diese Ungleichbehandlung, die sich daraus ergebe, dass die am 31. Dezember 2008 noch nicht pensionierten Versicherten die gleichen 3.4 Prozent Leistungsverbesserung (in Form einer allgemeinen Lohnerhöhung) erhalten hätten wie die Rentenbezüger (in Form einer Teuerungszulage).Was die in der Initiative vorgesehenen Massnahmen zur Senkung der Anwartschaften betreffe, so erschienen die kumulierten Effekte als zu stark in die Rechtsposition der aktiven Versicherten eingreifend, wodurch sie in einen Konflikt mit der Verfassung gerieten. Während eine Kürzung anwartschaftlicher Leistungen um 10 Prozent (wie sie im vom Landtag beschlossenen SBPVG vorgesehen sei) noch als verhältnismässig gelten könne, ergebe die Kombination der vorgesehenen Massnahmen eine Kürzung von deutlich mehr als 10 Prozent.
Abgesehen von den obengenannten Grundrechtsverstössen gehen die Gutachter davon aus, dass das Initiativbegehren im Übrigen mit der Verfassung vereinbar sei.
3.
Der Landtag hat in seiner öffentlichen Sitzung vom 6. November 2013 den Vorprüfungsbericht der Regierung gemäss BuA Nr. 85/2013 zur Kenntnis genommen und festgestellt, dass das angemeldete Initiativbegehren nicht mit der Verfassung und den bestehenden Staatsverträgen übereinstimme, und hat es daher im Sinne von Art. 70b VRG für nichtig erklärt.
4.
Mit Schreiben vom 6. November 2013 setzte der Landtag die Regierung über diesen Beschluss in Kenntnis.
5.
Mit Schreiben vom 22. November teilte der Landtag dem Initianten mit, dass er die Nichtigkeit der Initiative im Sinne von Art. 70b VRG festgestellt habe. Hinsichtlich der Begründung der Nichtigkeitserklärung verwies der Landtag auf den Bericht der Regierung (BuA Nr. 85/2013) betreffend die Vorprüfung der angemeldeten Volksinitiative "Pensionskasse win-win" zum Gesetz über die betriebliche Personalvorsorge des Staates (SBPVG). Im Weiteren wies der Landtag den Initianten darauf hin, dass gegen diesen Landtagsbeschluss gemäss Art. 70 Abs. 3 VRG i. V. m. Art. 15 Abs. 4 StGHG binnen vier Wochen ab Zustellung Beschwerde an den Staatsgerichtshof erhoben werden könne.
6.
Gegen diesen Beschluss des Landtages vom 6. November 2013 erhob der Initiant mit Schriftsatz vom 29. November 2013 Individualbeschwerde an den Staatgerichtshof wegen Verletzung seiner verfassungsmässigen Rechte. Er beantragte, der Staatsgerichtshof möge feststellen, dass der Beschluss des Landtages vom 6. November 2013 betreffend die Vorprüfung der angemeldeten Volksinitiative "Pensionskasse win-win" zum Gesetz über die betriebliche Personalvorsorge des Staates (SBPVG) (BuA Nr. 85/2013) gegen die verfassungsmässig gewährleisteten Rechte des Beschwerdeführers verstosse, den genannten Landtagsbeschluss deshalb aufheben und unter Bindung an die Rechtsansicht des Staatsgerichtshofes zur neuerlichen Behandlung an den Landtag zurückverweisen sowie dem Beschwerdeführer die verzeichneten Kosten zusprechen. Darüber hinaus stellte er den Antrag, der Staatsgerichtshof möge eine öffentliche mündliche Schlussverhandlung durchführen.
6.1
Der Landtag habe die verfassungsmässigen Rechte des Beschwerdeführers verletzt, da er auf eine verfassungskonforme Initiative materiell nicht eingetreten sei und es unterlassen habe, die Regierung mit der Anordnung einer Volksabstimmung zu beauftragen. Denn nach Art. 64 Abs. 1 Bst. c LV stehe den wahlberechtigten Landesbürgern das Recht auf Gesetzesinitiative zu, dessen Inhalt im VRG konkretisiert werde. Nach Art. 82 Abs. 1 VRG habe der Landtag über ein in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereichtes Initiativbegehren ungesäumt Beschluss zu fassen, ob er dem Initiativentwurf wie er vorliegt zustimme oder nicht. Wenn eine verfassungskonforme Initiative vorliege, habe der Landtag gemäss Art. 82 Abs. 2 VRG die Regierung zu beauftragen, dass letztere eine Volksabstimmung anordne. Das Recht auf Einbringung einer Gesetzesinitiative umfasse selbstredend auch, dass eine Initiative, die die materiellen Voraussetzungen erfülle, also verfassungskonform sei, dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werde.
6.2
Das Initiativbegehren sei nun aber entgegen der Ansicht der Gutachter mit der Verfassung sehr wohl vereinbar und in den drei von den Gutachern beanstandeten Gesichtspunkten nicht verfassungswidrig. Bei der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit des Initiativbegehrens gehe es nicht um die politische oder rechtspolitische Wünschbarkeit der vorgeschlagenen Regelungen, sondern ausschliesslich um die Frage, ob die Regelungen mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar seien.
6.2.1
Der Beschwerdeführer bestreitet zunächst, dass die Rücknahme der Teuerungszulage von 2009 auf den laufenden Renten eine Verfassungswidrigkeit darstelle. Denn eine effektive Kürzung der Rente finde gar nicht statt. Es werde von den Pensionisten lediglich ein Privileg für die Zukunft zurückgenommen. Auch die Initiative "Pensionskasse win-win" wolle keine Kürzungen der Stammrente bzw. der effektiv zugesprochenen Renten. Zurückgenommen werden solle lediglich die per 1. Januar 2009 gewährte Teuerungszulage in Höhe von 3.4 %. Zudem handle es sich bei der Gewährung des Teuerungsausgleiches 2009 nicht um wohlerworbene Rechte. Dies treffe nur dann zu, wenn sich Ansprüche aus zwingenden gesetzlichen Bestimmungen ergeben würden, wenn das Gesetz die entsprechenden Beziehungen ein für alle Mal festlege und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnehme, oder wenn bestimmte mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben würden. Es könne aber nicht gesagt werden, dass die für die Festlegung des Teuerungsausgleichs auf die laufenden Renten anwendbaren Bestimmungen des PVG die Beziehungen zwischen den Versicherten ein für alle Mal festlegen würden und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnähmen. Im Weiteren mache auch eine Rentenbescheinigung den Teuerungsausgleich nicht zu einem wohlerworbenen Recht, da der Teuerungsausgleich gar nicht auf diesem vermerkt sei.
Sollte der Staatsgerichtshof dennoch zur Ansicht gelangen, die Rücknahme des Teuerungsausgleichs greife in wohlerworbene Rechte ein, so sei dieser Eingriff im Übrigen zulässig. Denn nach der Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts könne in wohlerworbene Rechte eingegriffen werden, sofern ein finanzielles Ungleichgewicht der Pensionskasse gegeben, der Eingriff angemessen und innert nützlicher Frist wirksam sei. Übertragen auf Liechtenstein und die Rücknahme des per 1. Januar 2009 gewährten Teuerungsausgleiches wären sämtliche vom Bundesgericht geforderten Kriterien (bestehendes finanzielle Ungleichgewicht der Pensionskasse; Angemessenheit der gesetzlichen Massnahme; und die sofortige Wirksamkeit der gesetzlichen Massnahme) erfüllt. Zur Sichterstellung des finanziellen Gleichgewichts einer Pensionskasse müsse sich ein Versicherter/Rentenbezüger unter Umständen sogar Kürzungen der Stammrente gefallen lassen.
Darüber hinaus werde durch die Rücknahme der Teuerungszulage von 3.4 % auch kein schützenswertes Vertrauen verletzt. Eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben in der Rechtssetzung liege nur dann vor, wenn eine Person durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen betroffen werde und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage habe. Eine Rechtsänderung sei aber etwa vorhersehbar, wenn das Gesetzgebungsverfahren über längere Zeit dauere und der dadurch Betroffene mit dem Inkrafttreten des neuen Rechts mit einer für ihn belastenden Verfügung habe rechnen müssen. Die Rentenbezieher, die in den Genuss der Teuerungszulage des Jahres 2009 gekommen seien, hätten keinesfalls "gutgläubig" davon ausgehen können, dass ihnen diese Zulage auch verfassungsrechtlich zustehen würde. Denn die Tatsache, dass eine enorme Deckungslücke der PVS vorlag, sei seit längerem bekannt gewesen. Abgesehen davon sei nicht nachvollziehbar, inwiefern eine Teuerungszulage von sehr geringen 3.4 % der Rente (mit anderen Worten lediglich CHF 3.40 bei CHF 100.00 Rente) zu unwiderruflichen Dispositionen der betroffenen Personen geführt haben sollte.
6.2.2
Ebenso wenig führe die Rücknahme der Teuerungszulage - wie von den Gutachtern erwogen worden sei - zu einer Verletzung des Gleichheitssatzes. Der Teuerungsausgleich für Rentner erfolge nach dem PVG; derjenige der Staatsbediensteten nach dem Besoldungsgesetz. Der Gesetzgeber unterscheide danach, ob die Teuerungszulage für die Rentner ausgerichtet werde, oder ob diese einen Anteil der ordentlichen Besoldung für die Staatsbediensteten darstelle. Es seien nun keine übergeordneten Wertungsgesichtspunkte zu erkennen, wonach diese beiden Personengruppen (Rentner und Staatsangestellte) gleich behandelt werden müssten, und der Gesetzgeber damit im Gesetz eine willkürliche Ungleichbehandlung vorgenommen hätte. Dass die Differenzierung zwischen den beiden Personengruppen vielmehr geradezu geboten sei, zeige sich auch daran, dass sich die Teuerungszulage für die Rentner sachlich jeweils an der aktuellen finanziellen Situation der Pensionskasse auszurichten habe, während eine allfällige Teuerungszulage für Lohnerhöhungen von diesem Kriterium unabhängig erfolge. Wesentliche Unterschiede im tatsächlichen führten also zu dieser vom Gesetzgeber notwendig vorgenommenen Ungleichbehandlung. Im Übrigen entfalte der allgemeine Gleichheitssatz in der Rechtsetzung bei komplexen Materien, etwa im Steuerrecht oder in sozialversicherungsrechtlichen Belangen, ohnehin nur eine beschränkte Normierungskraft.
6.2.3
Was die Kürzung der anwartschaftlichen Renten betreffe, unterstünden diese grundsätzlich nicht dem Vertrauensschutz und seien daher nicht als wohlerworbene Rechte zu betrachten. Zudem könne eine Kürzung von Anwartschaften von mehr als 10 % nicht per se als unverhältnismässig qualifiziert werden. Bei der Frage der Verhältnismässigkeit sei vielmehr die Belastung der Privaten mit dem angestrebten Zweck, welcher das öffentliche Interesse darstellte, abzuwägen. Angesichts des gewichtigen öffentlichen Interesses an der Sanierung der staatlichen Pensionskasse sowie vor dem Hintergrund der grossen Deckungslücke sei es nicht unverhältnismässig, anwartschaftliche Renten für die Zukunft deutlich im Umfang von mehr als 10 % zu kürzen.
6.3
Hinsichtlich seines Antrags auf Durchführung einer mündlichen öffentlichen Schlussverhandlung bringt der Beschwerdeführer Folgendes vor:
Art. 47 StGHG gehe vom Grundsatz der öffentlichen mündlichen Schlussverhandlung aus, wobei gelte, dass eine mündliche Schlussverhandlung entfalle, wenn in nicht öffentlicher Sitzung zu beschliessen sei oder wenn dem Vorsitzenden nach Anhörung des Berichterstatters eine mündliche Verhandlung zum Parteivortrag nicht notwendig erscheine (Art. 47 Abs. 3 StGHG). Demnach führe der Staatsgerichthof keine öffentliche mündliche Verhandlung durch, wenn ihm dies nicht notwendig erscheine, mit anderen Worten, wenn der Sachverhalt und die Rechtslage bereits hinreichend geklärt sei (vgl. Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS 43, Schaan 2007, 397 ff.).
Im vorliegenden Fall sei zu berücksichtigen, dass dieser Individualbeschwerde die Nichtigerklärung einer Volksinitiative, der Initiative "Pensionskasse win-win" durch den Landtag zugrunde liege. Der Initiant und Beschwerdeführer sei mit seinen Argumenten bisher jedoch noch nie angehört worden. Denn gemäss Art. 70b Abs. 3 VRG i. V. m. Art. 15 Abs. 4 StGHG sei gegen eine Nichtigerklärung einer Initiative durch den Landtag direkt Individualbeschwerde an den Staatsgerichtshof zulässig. Der Initiant habe zunächst die Initiative bei der Regierungskanzlei angemeldet, diese sei anschliessend von der Regierung im Rahmen der Vorprüfung behandelt worden und im Landtag dann der gegenständlich angefochtene Nichtigkeitsbeschluss gefasst worden. Dieser Beschwerde sei daher kein ordentliches Gerichts- oder Verwaltungsverfahren mit einem umfassenden Beweisverfahren vorangegangen, in dem der Anspruch auf rechtliches Gehör des Beschwerdeführers mit Fragerechten gewahrt gewesen wäre. Für die Nichtigkeitserklärung der Initiative "Pensionskasse win-win" sei für den Landtag in erster Linie das Gutachten von B/C vom 30. September 2013 massgebend gewesen. Es habe deshalb eine Gutachtenserörterung stattzufinden und es sei dem Beschwerdeführer die Möglichkeit eines umfassenden Fragerechtes einzuräumen, damit die Stichhaltigkeit des Gutachtens und dessen tatsächliche Annahmen überprüft werden könnten.
Darüber hinaus bestehe ein enormes öffentliches Interesse an der Frage, auf welche Weise die massive Deckungslücke von CHF 307 Mio. der PVS ausfinanziert werden soll. Denn diese finanziellen Mittel von CHF 307 Mio. habe der Steuerzahler aufzubringen. Letztlich thematisiere die Initiative "Pensionskasse win-win" zugleich die für die Gesellschaft in naher Zukunft zu beantwortende Frage nach der gerechten Lastenverteilung zwischen den Generationen. Der Staatsgerichtshof entscheide daher nicht nur über die Frage der Verfassungsmässigkeit betreffend die Ausfinanzierung der Deckungslücke für die bei der PVS Aktivversicherten und die nach der PVS gesprochenen Renten, sondern schaffe einen Präzedenzfall für anstehende Reformen im Sozialversicherungsrecht (AHV, IV, etc.). Entsprechende Fragen zur Verfassungsmässigkeit würden sich bei den in naher Zukunft anstehenden Reformen dieser Gesetze ebenfalls stellen.
7.
Mit Schreiben vom 16. Januar 2014 erstattete der Landtag eine Gegenäusserung und beantragte, der Staatgerichtshof wolle dem Antrag des Beschwerdeführers auf Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung keine Folge geben und die Individualbeschwerde in der Sache selbst vollumfänglich und unter Kostenfolge abweisen.
Zur Begründung bringt der Landtag vor, die Sachverhaltsdarstellung des Beschwerdeführers erweise sich in Bezug auf das für die Beschlussfassung des Landtages vom 6. November 2013 massgebende und grundlegende Rechtsgutachten als zu knapp und damit als unvollständig. Das Rechtsgutachten der beiden Gutachter B und C vom 30. September 2013 bilde denn auch inhaltliche Grundlage für den Bericht und Antrag der Regierung Nr. 85/2013 an den Landtag betreffend die Vorprüfung der gegenständlichen Volksinitiative auf ihre Verfassungskonformität. Aus dem Rechtsgutachten, an dessen Richtigkeit auch unter Berücksichtigung der vorliegenden Individualbeschwerde keine Zweifel aufkämen, ergebe sich bereits ohne weiteres die Verfassungswidrigkeit der gegenständlichen Volksinitiative des Beschwerdeführers aus den Gründen der Verletzung wohlerworbener Rechte als Teilgehalt der Eigentumsgarantie gemäss Art. 34 LV; Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben; Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, der Gleichheitswidrigkeit (Art. 31 LV) und der Verletzung des Willkürverbots (ungeschriebenes Grundrecht).
8.
Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Begründung
1.
Die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofes, im vorliegenden Fall einer formulierten Initiative zu entscheiden, ergibt sich aus Art. 70b Abs. 3 des Gesetzes vom 17. Juli 1973 betreffend die Ausübung der politischen Volksrechte in Landesangelegenheiten (Volksrechtegesetz, VRG), LGBl. 1973 Nr. 50 i. d. g. F.. Diese Bestimmung sieht vor, dass gegen eine Nichtigerklärung eines Initiativbegehrens durch den Landtag Beschwerde an den Staatsgerichtshof zulässig sei (StGH 2004/70, Erw. 1 und 1.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).
1.1
Ein Beschwerderecht an den Staatsgerichtshof gemäss Art. 70b Abs. 3 VRG haben nur diejenigen Personen, die eine Volksinitiative in die Wege geleitet haben. Denn nur sie werden in ihrer Rechtssphäre betroffen, wenn das Initiativbegehren vom Landtag für nichtig erklärt wurde (Bernhard Ehrenzeller/Rafael Brägger, Politische Rechte, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 678 f., Rz. 91; StGH 2002/73, Erw. 3.1; StGH 2002/67, Erw. 1.2 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).
Beim Beschwerdeführer in der gegenständlichen Streitsache handelt sich um den Initianten der vom Landtag für nichtig erklärten Gesetzesinitiative. Der Beschwerdeführer ist daher aufgrund der Nichtigerklärung seines Initiativbegehrens durch den Landtag ohne weiteres beschwert und zur gegenständlichen Beschwerde legitimiert.
1.2
Da die Beschwerde auch frist- und formgerecht eingebracht wurde, sind die Beschwerdevoraussetzungen insgesamt gegeben. Auf die Beschwerde ist somit materiell einzutreten.
1.3
Der Staatsgerichtshof hat jedoch entgegen dem Antrag des Beschwerdeführers von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung Abstand genommen. Gemäss Art. 47 Abs. 3 StGHG entfällt die mündliche Schlussverhandlung unter anderem, wenn dem Gerichtshof nach Anhörung des Berichterstatters eine mündliche Verhandlung zum Parteienvortrag nicht notwendig erscheint. Dem Staatsgerichtshof ist zwar bewusst, dass er im gegenständlichen Verfahren erste und einzige Gerichtsinstanz ist. Aufgrund der eingereichten Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten sowie des gesamten Akteninhalts ist der Staatsgerichtshof aber der Auffassung, dass der Sachverhalt und die Rechtslage bereits hinreichend geklärt sind, sodass eine mündliche Erörterung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht erwarten lässt (vgl. dazu auch Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2012, 397 f.). Eine mündliche Verhandlung zum Parteienvortrag erscheint sohin nicht notwendig.
2.
Der Beschwerdeführer bringt vor, nach Art. 64 Abs. 1 Bst. c LV stehe den wahlberechtigten Landesbürgern das Recht auf Gesetzesinitiative zu. Das Recht auf Einbringung einer Gesetzesinitiative umfasse auch, dass eine Initiative, die verfassungskonform sei, dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werde. Der Landtag habe nun aber mit der Nichtigerklärung des vom Beschwerdeführer eingebrachten Initiativbegehrens dessen verfassungsmässigen Rechte verletzt, indem er auf eine verfassungskonforme Initiative materiell nicht eingetreten sei und es unterlassen habe, die Regierung mit der Anordnung einer Volksabstimmung zu beauftragen.
2.1
Die politischen Rechte räumen den Landesangehörigen unmittelbare Mitwirkungsbefugnisse an der demokratischen Willensbildung und am staatlichen Entscheidungsprozess ein. Ihr Umfang und ihre Ausgestaltung werden durch Verfassung und Gesetz umschrieben. Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes gehören die politischen Rechte zu den verfassungsmässig gewährleisteten Rechten (Bernhard Ehrenzeller/Rafael Brägger, Politische Rechte, a. a. O., 642 f., Rz. 9 f.). Art. 29 LV beinhaltet einen grundrechtlichen Anspruch auf ungehinderte Ausübung der politischen Rechte (StGH 2004/58, Erw. 2.3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2003/25, Erw. 2.1; StGH 2003/71, Erw. 2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).
Als Bestandteil der politischen Rechte sieht die Verfassung in Art. 64 LV die Möglichkeit der Abänderung von Gesetzen auf dem Wege der Volksinitiative vor und verweist für deren Einzelheiten auf das Gesetz. Nach Art. 70b Abs. 2 VRG hat der Landtag Initiativbegehren, die bei der Regierung angemeldet wurden, in Behandlung zu ziehen. Stellt er fest, dass das Initiativbegehren mit der Verfassung und den bestehenden Staatsverträgen nicht übereinstimmt, so erklärt er es für nichtig. Gegen eine Nichtigerklärung durch den Landtag ist gemäss Art. 70b Abs. 3 VRG Beschwerde an den Staatsgerichtshof zulässig. Kommt der Landtag in der Behandlung eines formulierten Initiativbegehrens hingegen zum Schluss, dass dieses mit der Verfassung und den bestehenden Staatsverträgen vereinbar ist, so hat er nach Art. 82 Abs. 1 VRG darüber ungesäumt Beschluss zu fassen, ob er dem Initiativentwurf - der erforderlichenfalls mit einem Bedeckungsvorschlag versehen sein muss - so, wie er vorliegt, zustimme oder nicht, und nach Art. 82 Abs. 2 VRG die Regierung mit der Anordnung einer Volksabstimmung zu beauftragen, sofern der Landtag dem Entwurf nicht zustimmt.
2.2
Aus dem Gesagten ergibt sich ohne weiteres, dass der Initiant in seinen verfassungsmässig gewährleisteten politischen Rechten verletzt ist, wenn der Landtag eine verfassungs- und staatsvertragskonforme Gesetzesinitiative für nichtig erklärt. Im vorliegenden Fall ist somit zunächst die Frage zu beurteilen, ob das eingebrachte Initiativbegehren mit der Verfassung vereinbar ist.
3.
Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz verlangt, dass die politischen Rechte durch Nichtigerklärung einer Gesetzesinitiative nur dann beschränkt werden sollen, wenn die Annahme der Initiative zwingend eine Verletzung der Verfassung bzw. von Staatsvertragsrecht nach sich ziehen würde. Mehrdeutige Initiativtexte, welche bei entsprechender Auslegung als mit der Verfassung und den Staatsverträgen vereinbar erscheinen, sind für gültig zu erklären (vgl. analoge Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts BGE 132 I 282, Erw. 3; BGE 129 I 395, Erw. 2.2; BGE 111 Ia 292, Erw. 2). Eine solche Vorgehensweise drängt sich auch daher auf, da es sich bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit einer Gesetzesinitiative im Wesentlichen um eine präventive Normenkontrolle eines noch nicht in Kraft stehenden Gesetzes handelt (Bernhard Ehrenzeller/Rafael Brägger, Politische Rechte, a. a. O., 657, Rz. 40). Somit sind bei der inhaltlichen Überprüfung formulierter Gesetzesinitiativen die Grundsätze zu beachten, welche der Staatsgerichtshof zur abstrakten Normenkontrolle entwickelt hat. Gemäss ständiger Rechtsprechung geht der Staatsgerichtshof bei der Normenkontrolle davon aus, dass gesetzliche Bestimmungen mit der Verfassung vereinbar sind, sofern sie einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich sind (vgl. StGH 2012/198, Erw. 3.3; StGH 2011/203, Erw. 5.6; StGH 2012/176, Erw. 9.2 ff. [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Auszulegen ist dabei eine formulierte Gesetzesinitiative aus sich selbst auf Grundlage der anerkannten Auslegungsmethodik. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen (so auch die Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts BGE 129 I 392, Erw. 2.2; Urteil des Bundesgerichts 1C_127/2013 vom 28. August 2013, Erw. 7.2).
3.1
Die nachfolgende Prüfung des Initiativbegehrens auf seine Verfassungsmässigkeit ist auf die Beurteilung der Grundrechtskonformität zu beschränken, da eine Unvereinbarkeit mit den übrigen Verfassungsbestimmungen weder ersichtlich ist, noch vom Landtag geltend gemacht wurde. Mit Blick auf die Grundrechtseingriffe sind die Gruppen der Pensionsbezüger und der aktiv Versicherten separat zu betrachten, da sich die im Initiativbegehren vorgeschlagenen Regelungen auf unterschiedliche Weise und in unterschiedlicher Intensität auf die Grundrechtspositionen der beiden der PVS unterstehenden Teilkollektive auswirken.
Bei den möglicherweise betroffenen Grundrechten handelt sich um die Eigentumsgarantie (Art. 34 Abs. 1 LV), den Grundsatz von Treu und Glauben, das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 31 Abs. 1 LV) und das Willkürverbot. Eine Beeinträchtigung weiterer Grundrechte ist nicht ersichtlich.
3.2
Da sich das liechtensteinische Recht im Bereich der beruflichen Vorsorge an der schweizerischen Gesetzgebung orientiert (BuA Nr. 135/2012, S. 157; Gutachten B/C vom 30. September 2013 zur Frage der Vereinbarkeit der verfahrensgegenständlichen Volksinitiative mit der Verfassung des Fürstentums Liechtenstein [nachfolgend kurz: Gutachten B/C], 30, Rz. 92), ist im Folgenden subsidiär auf die Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts abzustellen, soweit zu einer spezifischen Fragestellung keine Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes besteht.
3.3
Nach Angaben des Initianten baut das Initiativbegehren sehr stark auf dem mit BuA Nr. 46/2013 eingebrachten Regierungsvorschlag auf. Die Initiative entspreche im Wesentlichen dem Regierungsvorschlag, setze aber den Gedanken der Nachhaltigkeit konsequenter um (BuA Nr. 85/2013, S. 14 f.). Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass das Initiativbegehren nur dort eine vom Regierungsvorschlag abweichende Regelung anstrebt, wo dies ausdrücklich zum Ausdruck gebracht wird.
4.
Es ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die in der Initiative vorgeschlagene Rücknahme der Teuerungszulage von 3.4 % auf die laufenden Pensionen, welche den Pensionsbezügern mit Verordnung LGBl. 2008 Nr. 292 vom 25. November 2008 gestützt auf Art. 23 PVG per 1. Januar 2009 gewährt wurde, mit der Verfassung vereinbar ist.
4.1
Das von der Regierung in Auftrag gegebene Gutachten B/C, auf welches der Landtag zur Begründung des angefochtenen Beschlusses verweist, kommt zum Schluss, dass die Rücknahme der Teuerungszulage insbesondere deshalb verfassungswidrig sei, da sie in wohlerworbene Rechte eingreife.
4.2
Als wohlerworben werden jene Rechte bezeichnet, die ihrem Inhaber eine eigentumsähnliche Position verschaffen und sich durch eine derartige Beständigkeit auszeichnen, dass sie durch die Gesetzgebung grundsätzlich nicht abänderbar sind (StGH 2011/63, Erw. 2.1; StGH 2008/131, Erw. 3.1 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Klaus A. Vallender/Hugo Vogt, Eigentumsgarantie, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 703 f., Rz. 26; Enrico Riva, Wohlerworbene Rechte - Eigentum - Vertrauen, Bern 2007, insbesondere 33 ff., 127 ff.; Ueli Kieser, Besitzstand, Anwartschaften und wohlerworbene Rechte in der beruflichen Vorsorge, in: Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherungsrecht, 4/1999, 290 ff., 296).
Wohlerworbene Rechte sind durch die Verfassung indessen nicht absolut geschützt. Sie dürfen durch die Gesetzgebung eingeschränkt oder aufgehoben werden, wenn ein besonderes, wichtiges (öffentliches) Interesse es erfordert und die Massnahme verhältnismässig ist (BGE 138 V 366, Erw. 6.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, 225, Rz. 1008 f.). Soweit es sich um vermögenswerte Ansprüche handelt, gilt grundsätzlich, dass ein Eingriff in wohlerworbene Rechte ausgeschlossen ist, da die Notwendigkeit der vollen Entschädigung eine Einschränkung de facto ausschliesst (Gutachten Bundesamt für Justiz, VPB 2006 IV, 70.68, 1069, Rz. 45). Allerdings hat das Bundesgericht in einem Ausnahmefall sogar einen Eingriff in wohlerworbene Rentenansprüche zugelassen (BGE 138 V 366, E. 6).
4.2.1
Mit der Frage, ob und in welchem Umfang laufende Renten einer Sozialversicherung wohlerworbene Rechte darstellen, hat sich der Staatsgerichtshof bislang nur im Bereich von Sozialversicherungssystemen, die über ein Umlageverfahren finanziert werden, befasst. Dabei hat der Staatsgerichtshof wohlerworbene Rechte nur ausnahmsweise anerkannt. Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes werden sozialversicherungsrechtliche Ansprüche dann als wohlerworbene Rechte anerkannt, wenn sie vom sachlichen Schutzbereich der Eigentumsgarantie gemäss Art. 34 Abs. 1 LV erfasst werden. Dies setzt voraus, dass ihre Unabänderlichkeit ausdrücklich auf dem Wege der Gesetzgebung oder individuell zugesichert worden ist (StGH 2011/63, Erw. 2.1; StGH 2008/131, Erw. 3.1 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Zur Frage, in welchem Umfang bereits laufende Renten, die im Wesentlichen über das Kapitaldeckungsverfahren finanziert werden, wohlerworbene Rechte darstellen, hat der Staatsgerichtshof noch keine Rechtsprechung entwickelt.
4.2.2
In der Schweiz besteht im Rahmen der in Art. 65d Abs. 3 CH-BVG gesetzlich vorgesehenen Sanierungsmassnahmen, die im Falle der Unterdeckung einer Pensionskasse einzuleiten sind, grundsätzlich keine Möglichkeit, laufende Renten dauerhaft zu kürzen. Dies heisst aber nicht, dass eine Kürzung laufender Renten zwangsläufig nicht mit der Verfassung vereinbar wäre. Dem schweizerischen Verfassungsrecht kann keine absolute Garantie der Unveränderbarkeit einmal zugesprochener Renten entnommen werden (Gutachten Bundesamt für Justiz, VPB 2006 IV, 70.68, 1091, Rz. 119; Bericht des Schweizerischen Bundesrates zuhanden der Bundesversammlung über die Zukunft der 2. Säule, Entwurf vom 24. Dezember 2011, 120, im Internet abrufbar unter www.admin.ch). Nach der Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts können - wenn überhaupt - diejenigen vorsorgerechtlichen Leistungen als wohlerworben und vertrauensgeschützt betrachtet werden, welche die Versicherten mit ihren Beiträgen und denjenigen ihrer Arbeitgeber finanziert haben (BGE 135 V 382, Erw. 11.4.6; Erich Peter, Unterdeckung und Sanierung - Minder-/Nullverzinsung und Rentnerbeiträge, in: Aktuelle Juristische Praxis 2009, 1418 f.). Das Bundesgericht erwog, es ergebe sich aus dem Wesen der beruflichen Vorsorge, die auf dem Kapitaldeckungsprinzip beruhe, dass nur Leistungen ausgerichtet werden könnten, die mit den angesparten Mitteln finanzierbar seien (BGE 135 V 382, Erw. 11.4.5). Daraus folge, dass im Falle einer ausserordentlichen Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts einer Vorsorgeeinrichtung auf sehr lange Sicht, die zu einem bedeutenden Teil auf ein strukturelles Finanzierungsdefizit zurückzuführen sei, unter Umständen sogar Eingriffe in wohlerworbene Rentenansprüche zulässig sein können (BGE 138 V 366, Erw. 6).
4.2.3
Aus diesen grundsätzlich zutreffenden und auf die liechtensteinischen Verhältnisse übertragbaren Erwägungen ergibt sich, dass wohlerworbene Rechte auf Ansprüche gegenüber Pensionsversicherungen nur entstehen, soweit diese Ansprüche Leistungen entsprechen, welche die Versicherten mit ihren Beiträgen und denjenigen ihrer Arbeitgeber finanziert haben, wenn ihre Unabänderlichkeit ausdrücklich auf dem Wege der Gesetzgebung zugesichert worden ist oder wenn im konkreten Einzelfall explizite Zusicherungen gemacht wurden, die zugesprochenen Leistungen würden auch im Falle der Änderung der Gesetzgebung unverändert beibehalten. Es ist somit im Folgenden zu prüfen, ob eine dieser Voraussetzungen mit Blick auf die per 1. Januar 2009 gewährte Teuerungszulage auf die laufenden Renten gegeben ist.
4.3
Es ist zunächst zu prüfen, ob die Pensionsbezüger aufgrund der von ihnen selbst bzw. ihren Arbeitgebern geleisteten Beiträge eine wohlerworbene Rechtsposition auf die Ausrichtung der per 1. Januar 2009 gewährten Teuerungszulage erworben haben.
Die Regierung und die Geschäftsprüfungskommission des Landtages (GPK) haben die Swisscanto Vorsorge AG mit der Ausarbeitung eines Aufklärungsberichts beauftragt (Aufklärungsbericht Pensionsversicherung für das Staatspersonal des Fürstentums Liechtenstein, Swisscanto Vorsorge AG, Zürich 14. März 2013 [nachfolgend kurz: Aufklärungsbericht Swisscanto]). Ziel dieses Berichts war es, die Entwicklung der PVS im Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2011 sowie deren Organisation und rechtlichen Grundlagen zu untersuchen. In diesem Aufklärungsbericht wurde festgestellt, dass die in den Jahren 2003, 2005, 2007 und 2009 gewährten Teuerungszulagen nicht durch entsprechende Einlagen finanziert worden sind, was den Deckungsgrad der PVS über den Zeitraum 2002 bis 2011 um 1.4 % belastet habe (Aufklärungsbericht Swisscanto, 22 f., 186 f.). Somit war auch die per 1. Januar 2009 gewährte Teuerungszulage auf die laufenden Renten durch das Vorsorgekapital der Pensionäre nicht gedeckt. Daraus folgt, dass die streitige Teuerungszulage nicht mit den früheren Beiträgen der Pensionsbezüger bzw. ihrer Arbeitgeber sowie mit den auf ihrem Vorsorgekapital angefallenen Vermögenserträgen finanziert worden ist. Die streitigen Teuerungszulagen stellen folglich keine wohlerworbenen Rechte dar, weil sie nicht mit eigenen Beiträgen der Pensionsbezüger bzw. ihrer Arbeitgeber und den darauf anfallenden Zinsen finanziert worden sind.
Wenn der Landtag geltend macht, die Rücknahme der Teuerungszulage sei deshalb verfassungsrechtlich nicht zulässig, weil dadurch das Rentendeckungskapital gekürzt werde, so ist dies nur bedingt nachvollziehbar. Das in der Bilanz ausgewiesene Rentendeckungskapital kann nicht unbesehen mit dem Umfang wohlerworbener Rechte gleichgesetzt werden. Denn das Deckungskapital ist eine bilanzielle Grösse, die den Umfang der Leistungsverpflichtungen einer Pensionsversicherung angibt (BuA Nr. 135/2012, S. 71). Aus oben Gesagtem folgt aber, dass grundsätzlich nur jener Anteil des Deckungskapitals als wohlerworbenes Recht gilt, welcher aus Beiträgen, Einkäufen und Zinsen besteht. Wie dargelegt, wird aber mit der im Initiativbegehren vorgeschlagenen Rücknahme der Teuerungszulage nicht in diesen Anteil des Rentendeckungskapitals eingegriffen.
4.4
In einem weiteren Schritt ist zu prüfen, ob der Anspruch auf Ausrichtung der gegenständlich zu beurteilenden Teuerungszulage deshalb ein wohlerworbenes Recht darstellt, da dessen Unabänderlichkeit ausdrücklich auf dem Wege der Gesetzgebung zugesichert worden ist und dieser Anspruch vom Gesetzgeber nicht mehr entzogen werden kann.
4.4.1
Die Gutachter B/C haben festgehalten, dass das PVG keine Bestimmung enthalte, mit der die laufenden Pensionen ausdrücklich als wohlerworbene Rechte bezeichnet würden. Doch stipuliere Art. 52 PVG unter dem Titel "Besitzstandswahrung", dass bei Versicherten, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes in die Pensionsversicherung aufgenommen worden sind, im Falle ihres Altersrücktritts die Pension nach den bisherigen und den neuen Bestimmungen berechnet und die höhere Leistung ausgerichtet werde.
Auch § 1 der Übergangsbestimmungen zur PVG-Revision vom 22. Oktober 2008, die am 1. Januar 2009 in Kraft getreten sei, enthalte Regelungen zur Besitzstandswahrung. Demnach blieben die am 1. Januar 2009 bereits laufenden Pensionen unverändert. Dies gelte auch für alle mit diesen Leistungsfällen verbundenen anwartschaftlichen Leistungen. Für Leistungsfälle, bei welchen das versicherte Ereignis oder die die Leistung auslösende Ursache bereits vor dem 1. Januar 2009 eingetreten sei, sei das bisherige Recht massgebend. Die bis zum 1. Januar 2009 erworbenen Rechte blieben unberührt. Die Einzelheiten zur Wahrung dieses Besitzstandes, insbesondere in Bezug auf das anrechenbare Deckungskapital, die versicherte Besoldung, die erworbenen Versicherungsjahre und die Freizügigkeitsleistungen würden im Vorsorgereglement der PVS geregelt.
Auch das SBPVG regle den Besitzstand der versicherten Besoldung (Art. 18) und den Besitzstand bezüglich der bisher zugesicherten Rente (Art. 19 Abs. 3), womit die anwartschaftlichen Renten gemeint seien. Die bei Inkrafttreten des SBPVG bereits laufenden Renten würden in ihrem Bestand und - vorbehältlich der festgehaltenen Sicherungsbeiträge der Rentnerinnen und Rentner für den Aufbau der Wertschwankungsreserven (Art. 17) - in ihrer Höhe garantiert (Art. 20 SBPVG). Damit garantiere das SBPVG den Anspruch auf die Rente, die Höhe der Stammrente und die sich aus daraus ableitenden akzessorischen Renten, nicht aber die Höhe des ausbezahlten Rentenbetrags, da die Stammrente während einer zeitlich befristeten Periode durch die Sicherungsbeiträge gekürzt werden dürfe.
Zwar gehe es bei der Rücknahme der per 1. Januar 2009 gewährten Teuerungszulage nicht um eine Kürzung der ursprünglich im Zeitpunkt der Pensionierung zugesprochenen Renten, sondern um das Rückgängigmachen einer erfolgten Rentenerhöhung. Diese im Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz gemachte Unterscheidung sei vorliegend aber nicht relevant. Während das CH-BVG die Unantastbarkeit des ursprünglichen Rentenbetrags ausdrücklich statuiere, enthalte weder das PVG noch das SBPVG eine Bestimmung, welche die vorstehende Unterscheidung erfordern würde. Tatsache sei, dass aufgrund der Initiative nicht nur die Rente in ihrer Höhe gekürzt würde, sondern dass dadurch auch das Rentendeckungskapital sowie die Höhe der akzessorischen Rechte sinken würden.
4.4.2
Unter Verweis auf die Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts bestreitet der Beschwerdeführer, dass die von den Gutachtern genannten Bestimmungen des PVG die Beziehungen zwischen den Versicherten ein für alle Mal festlegen und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnehmen würden. So sage Art. 52 PVG nur, wie sich die Pension von Versicherten, die vor Inkrafttreten des Gesetzes in die Pensionsversicherung aufgenommen worden seien, errechne. Und auch § 1 der Übergangsbestimmung zur Revision des PVG lege fest, dass die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits laufenden Pensionen unverändert blieben; sage aber nicht, dass diese ein für alle Mal von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausgenommen wären. Schon aus diesem Grunde garantierten weder § 1 der Übergangsbestimmung zur Revision des PVG, noch Art. 52 PVG wohlerworbene Rechte. So finde sich sogar im Gutachten die Aussage, dass das PVG keine Bestimmung enthalte, in welcher die laufenden Pensionen als wohlerworbene Rechte bezeichnet würden (Gutachten B/C, 37, Rz. 118).
Aber selbst wenn der Staatsgerichtshof zu einer gegenteiligen Rechtsansicht gelangen sollte, blieben nach der Übergangsbestimmung zur Revision des PVG zwingend unverändert, wenn überhaupt, nur "bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits laufende Pensionen" und die "bei Inkrafttreten dieses Gesetzes erworbenen Rechte" (§ 1 der Übergangsbestimmung zur Revision des PVG, eingefügt durch LGBl. 2008 Nr. 353). Demgegenüber sei die Teuerungszulage vom 1. Januar 2009 nicht zu den "bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits laufende[n] Pensionen" zu rechnen. Die Regelung zum Teuerungsausgleich vom 1. Januar 2009 sei zu demselben Zeitpunkt in Kraft getreten wie die Revision des PVG, nämlich am 1. Januar 2009 (vgl. III. Übergangsbestimmungen des Gesetzes vom 22. Oktober 2008 betreffend die Abänderung des Gesetzes über die Pensionsversicherung für das Staatspersonal, LGBl. 2008 Nr. 353, und siehe Art. 3 der Verordnung über die Ausrichtung einer Teuerungszulage auf die laufenden Pensionen (2009), LGBl. 2008 Nr. 292). Mit anderen Worten: Die Regelung zum Teuerungsausgleich habe mit demselben Zeitpunkt "zu laufen" begonnen wie § 1 der Übergangsbestimmung zur Revision des PVG und sei nicht bereits beim Inkrafttreten der Revision des PVG "am Laufen" gewesen.
Auch aus weiteren Gründen handle es sich bei der Gewährung des Teuerungsausgleiches 2009 nicht um wohlerworbene Rechte. So sei zunächst auf den Wortlaut von Art. 23 PVG abzustellen. In Art. 23 PVG heisse es: "Erhöhen sich nach dem Lebenskostenindex die Lebenskosten um 1 % oder mehr, kann der Stiftungsrat die laufenden Pensionen der Teuerung im Rahmen der für den Teuerungsausgleich zurückgestellten Mittel anpassen. Massgeblich für die Berechnung der Teuerung ist der Stand des Landesindexes im Monat August." Gemäss Art. 23 PVG sei der Teuerungsausgleich als Kann-Bestimmung formuliert, d. h. der Stiftungsrat könne die laufenden Pensionen unter gewissen Voraussetzungen an die Teuerung anpassen. Dementsprechend verpflichte diese Bestimmung des PVG den Stiftungsrat nicht dazu, eine Teuerungszulage an die Rentner auszurichten. Infolgedessen bestehe für die Rentner kein Rechtsanspruch auf Gewährung des mit 1. Januar 2009 ausgerichteten Teuerungsausgleiches. Auch aus diesem Grunde könne von einem wohlerworbenen Recht nicht die Rede sein. Die nur pro futuro wirkende Rücknahme der per 1. Januar 2009 gewährten Teuerungszulage lasse die einmal zugesprochene Stammrente unberührt, was ebenfalls ein Hinweis darauf sei, dass es sich dabei nicht um einen Eingriff in ein wohlerworbenes Recht handle.
4.4.3
In seiner Gegenäusserung verweist der Landtag im Wesentlichen auf den Standpunkt der Gutachter und fügt hinzu, dass sich im PVG noch weitere Bestimmungen fänden, welche die bereits laufenden Renten garantierten. Zu verweisen sei in diesem Zusammenhang auf Art. 51 Abs. 1 und Abs. 2 PVG.
Art. 51 Abs. 1 PVG bestimme, dass für Versicherungsfälle, die bis zum 31. Dezember 1988 eingetreten seien, das bisherige Recht gelte. Diese Gesetzesbestimmung stelle damit auf die alten Versicherungsfälle ab, welche vor Inkrafttreten des Gesetzes über die Pensionsversicherung für das Staatspersonal (LGBl. 1989 Nr. 7) eingetreten seien. Zu diesen Versicherungsfällen zählten auch der ordentliche oder der vorzeitige Altersrücktritt. Im weiteren sei in Art. 51 Abs. 2 PVG bestimmt, dass die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits laufenden Pensionen unverändert blieben und dass auch die Höhe der Hinterlassenenpensionen von Angehörigen und von Versicherten, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes eine Alters- oder Invalidenpension bezögen, sich nach den Ansätzen und Bestimmungen des bisherigen Rechts richte. Art. 51 Abs. 2 PVG garantiere somit den Rentenbezügern ausdrücklich die Unveränderlichkeit von bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits laufenden Pensionen.
Der Beschwerdeführer irre denn auch, wenn er in seiner Individualbeschwerde argumentiere, Art. 23 PVG enthalte im Übrigen in Bezug auf den Teuerungsausgleich eine Kann-Bestimmung und es bestehe für die Rentner kein Rechtsanspruch auf Gewährung des ausgerichteten Teuerungsausgleichs. Der Rechtsanspruch auf den Teuerungsausgleich ergebe sich für die Rentner aus der Verordnung LGBl. 2008 Nr. 292 vom 25. November 2008 über die Ausrichtung einer Teuerungszulage für die laufenden Pensionen 2009. Mit dieser Verordnung sei bekanntlich aufgrund von Art. 23 Abs. 1 PVG verordnet worden, dass auf die laufenden Pensionen eine Teuerungszulage von 3.4 % ausgerichtet werde. Nachdem diese Teuerungszulage auch tatsächlich ausgerichtet worden sei, stelle sich zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr die Frage, ob die Rentner einen Rechtsanspruch auf Gewährung der zum 1. Januar 2009 aufgrund der Verordnung LGBl. 2008 Nr. 292 ausgerichteten Teuerungsanpassung hätten. Darüber hinaus handle es sich bei dieser Teuerungszulage im Sinne von § 1 der Übergangsbestimmungen des Gesetzes LGBl. 2008 Nr. 353 um eine bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits laufende Pension, für welche zur Besitzstandswahrung die Unveränderbarkeit angeordnet worden sei. Die Verordnung über die Teuerungszulage sei nämlich zum gleichen Zeitpunkt wie § 1 der Übergangsbestimmungen in Kraft getreten. Dass es sich beim streitigen Anspruch um Teuerungszulage um eine bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits laufende Pension handle, ergebe sich auch daraus, dass die Teuerungsanpassung noch aufgrund von Art. 23 PVG i. d. F. LGBl. 1998 Nr. 78 verordnet worden sei.
4.4.4
Es ist zunächst festzuhalten, dass die durch eine Besitzstandsgarantie geschützten Ansprüche nicht zwingend wohlerworbene Rechte im Sinne des Verfassungsrechts darstellen. Die rechtliche Tragweite einer Besitzstandsgarantie besteht darin, dass sie gemäss bisherigem Recht erworbene Rechtspositionen auch weiterhin bestehen lässt, obwohl sie dem neuen Recht nicht mehr entsprechen. Mit anderen Worten schützen Besitzstandsgarantien altrechtliche Ansprüche, die nach neuem Recht nicht mehr bestehen, die aber gerade deshalb weitergelten sollen, weil das neue Gesetzes- oder Verordnungsrecht dies im Rahmen einer Besitzstandsgarantie ausdrücklich so vorsieht (Ueli Kieser, a. a. O., 294). Aus der Tatsache, dass eine erworbene Rechtsposition auch nach einer Gesetzesänderung nach wie vor gelten soll, kann aber nicht ohne Weiteres geschlossen werden, dass diese auch ein für alle Mal festgelegt worden und der Disposition des Gesetzgebers auf alle Zeiten entzogen ist. Dies kann nur in Ausnahmefällen gelten, z. B. dann, wenn ein bestimmter Besitzstand während längerer Zeit unangetastet bleibt bzw. wiederholt ausdrücklich bestätigt worden ist (vgl. VPB 2004 IV, 68.85, 1111 f., Rz. 14).
Aus dem Gesagten folgt zunächst, dass die per 1. Januar 2009 gewährte Teuerungszulage durch die Besitzstandsgarantie des Art. 51 und 52 PVG gar nicht erfasst wird, da die vorliegend zu beurteilende Teuerungszulage erst rund zwanzig Jahre nach Inkrafttreten der Art. 51 und 52 PVG gewährt worden ist. Somit handelt es sich nicht um einen Anspruch, der bereits vor Inkrafttreten der Art. 51 und 52 PVG bestanden hatte und auf den die in Art. 51 und 52 PVG enthaltenen Garantien angewendet werden können. Besagte Garantien beziehen sich nämlich auf die Wahrung des Besitzstandes zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des PVG am 1. Januar 1989. Es handelt sich aber nicht um eine generelle Besitzstandsgarantie, die auch sämtliche in der Zukunft gelegenen Rechtsänderungen erfassen würde (vgl. StGH 2008/131, Erw. 4.3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li).
Auch aus § 1 der Übergangsbestimmungen zur PVG-Revision vom 22. Oktober 2008, LGBl. 2008 Nr. 353, kann kein wohlerworbenes Recht auf ewige Ausrichtung der per 1. Januar 2009 gewährten Teuerungszulage auf die laufenden Renten abgeleitet werden. Denn die fraglichen Teuerungszulagen werden auch von der in § 1 der Übergangsbestimmungen enthaltenen Besitzstandsgarantie nicht erfasst. Die Garantie bezieht sich nach ihrem klaren Wortlaut nämlich nur auf die am 1. Januar 2009 bereits laufenden Pensionen, deren Höhe durch die PVG-Revision vom 22. Oktober 2008, LGBl. 2008 Nr. 353, nicht beschränkt werden darf. Die streitige Teuerungszulage wurde indessen erst per 1. Januar 2009 wirksam, mithin genau zu demjenigen Zeitpunkt, in dem die PVG-Revision vom 22. Oktober 2008 in Kraft getreten ist. Die streitige Teuerungszulage kann somit nicht als Bestandteil der bei Inkrafttreten der PVG-Revision bereits laufenden Pensionen angesehen werden, weshalb die in § 1 der Übergangsbestimmungen enthaltene Besitzstandsgarantie auf die Teuerungszulage nicht anwendbar ist.
Soweit der Landtag geltend macht, der Anspruch auf Ausrichtung der per 1. Januar 2009 gewährten Teuerungszulage auf die laufenden Renten sei auch deshalb geschützt, da das von ihm erlassene SBPVG entsprechende Besitzstandsgarantien vorsehe, so ist darauf zu verweisen, dass das SBPVG noch gar nicht in Kraft getreten ist. Mangels Anwendbarkeit kann folglich ebenso wenig aus dem vom Landtag erlassenen SBPVG eine gesetzliche Zusicherung abgeleitet werden, wonach der Anspruch auf den Teuerungsausgleich durch die künftige Gesetzgebung nicht mehr abgeändert werden könnte.
Zusammenfassend kann festgehalten, dass weder aus Art. 51 und 52 PVG, noch aus § 1 der Übergangsbestimmungen zur PVG-Revision vom 22. Oktober 2008, LGBl. 2008 Nr. 353, oder aus dem vom Landtag erlassenen SBPVG eine gesetzliche Garantie abgeleitet werden kann, wonach der Anspruch auf die streitige Teuerungszulage dauerhaft unabänderlich sei.
4.4.5
Wohlerworbene Rechte können auch dadurch entstehen, dass im konkreten Einzelfall explizite Zusicherungen gemacht wurden, die zugesprochenen Leistungen würden auch im Falle der Änderung der Gesetzgebung unverändert beibehalten. Es stellt sich daher im Weiteren die Frage, ob ein wohlerworbenes Recht dadurch begründet worden ist, indem eine individuelle und ausdrückliche Zusicherung erfolgt ist.
Dies kann mit Blick auf den vorliegenden Fall verneint werden. Ein Rentenbescheid kann die darin definierte Rentenhöhe als wohlerworbenes Recht gegenüber späteren Eingriffen des Gesetzgebers nur dann schützen, wenn eine explizite Garantie der späteren Unabänderbarkeit der Renten enthalten ist. Ohne eine solch explizite Zusicherung ist das reine Aufführen eines tatsächlichen oder rein anwartschaftlichen Rentenbetrages grundsätzlich nicht geeignet, ein wohlerworbenes Recht zu begründen. Doch selbst wenn dies angenommen würde, könnte lediglich der Rentenanspruch als solcher, das diesem zugrunde liegende Deckungskapital und die sich daraus ableitenden akzessorischen Rechte, nicht aber zwingend der ausbezahlte Rentenbetrag als schützenswert gelten (Gutachten B/C, 25 f., Rz. 71 ff.; Gutachten Bundesamt für Justiz, VPB 2006 IV, 70.68, 1073 ff., Rz. 59 ff.).
4.4.6
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass kein wohlerworbenes Recht auf die Ausrichtung der per 1. Januar 2009 gewährten Teuerungszulage auf die laufenden Renten besteht. Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob und unter welchen Voraussetzungen Rentenkürzungen, die einem Eingriff in ein wohlerworbenes Recht gleichkommen, verfassungsrechtlich zulässig sind.
5.
Aus der Feststellung, dass mit der streitigen Rücknahme der Teuerungszulage auf laufende Renten nicht in wohlerworbene Rechte eingegriffen wird, kann nicht ohne Weiteres gefolgert werden, dass die damit verbundene Verschlechterung der Rechtsstellung der Pensionsbezüger mit dem aus dem Gebot von Treu und Glauben fliessenden verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz vereinbar ist. Es ist im Weiteren zu prüfen, ob die im Initiativbegehren vorgeschlagene Regelung, wonach die per 1. Januar 2009 gewährte Teuerungszulage mit Wirkung in der Zukunft zurückgenommen werden soll, das Gebot von Treu und Glauben verletzt.
Auch wenn der Grundsatz von Treu und Glauben nur für das Zivilrecht explizit normiert ist (Art. 2 Abs. 1 PGR und SR), so gelten Treu und Glauben bzw. der Vertrauensgrundsatz nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes auch für das öffentliche Recht (StGH 2011/63, Erw. 3.1; StGH 2008/43, Erw. 2.3; StGH 2001/72, Erw. 2.1 [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 291 f., Rz. 80 f.). Der Grundsatz von Treu und Glauben wird dabei primär aus dem Willkürverbot, mitunter auch aus dem Gleichheitssatz von Art. 31 Abs. 1 LV abgeleitet (StGH 2013/42, Erw. 4.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Er bindet neben den rechtsanwendenden Behörden auch den Gesetzgeber und setzt auch den Gesetzesinitiativen verfassungsrechtliche Schranken.
5.1
Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass die Rücknahme des im Jahre 2009 gewährten Teuerungsausgleiches für Pensionen keine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben in seiner Ausprägung als Vertrauensschutz darstelle. Mit Blick auf die Wahrung des Grundsatzes von Treu und Glauben in der Rechtssetzung sei entscheidend, ob eine gesetzliche Massnahme für die Rechtsunterworfenen vorhersehbar gewesen sei oder nicht. Bei der Sanierung der PVS sei es gerade vorhersehbar gewesen, dass einschneidende Eingriffe, auch für die Versicherten, unvermeidlich sein würden. Im Jahr 2008 habe die damalige Regierung im Wissen um die massive Unterdeckung der PVS eine grössere Revision des PVG versucht. Die Tatsache, dass eine enorme Deckungslücke der PVS vorgelegen sei, sei also bekannt gewesen. Der Sanierungsbedarf der PVS habe sich auf ca. CHF 164 Mio. belaufen (vgl. BuA Nr. 135/2012, S. 38). Es habe eine Debatte im Landtag und eine breite öffentliche Diskussion in den Medien stattgefunden. Zu diesem Zeitpunkt habe jedem Betroffen somit auch den Rentenbezügern klar sein müssen, dass eine allfällige Teuerungszulage, insbesondere die per 1. Januar 2009 gewährte Teuerungszulage, keinesfalls ausfinanziert gewesen sei und nach korrekten versicherungsmathematischen Kriterien gar nicht mehr hätte ausbezahlt werden dürfen. Die Deckungslücke der PVS habe sich aufgrund des Weiterbestehens des Leistungsprimats fortlaufend vergrössert, sodass sie per Dezember 2012 CHF 307 Mio. betragen habe. Die Rentenbezüger, die in den Genuss der Teuerungszulage des Jahres 2009 gekommen seien, hätten daher keinesfalls "gutgläubig" davon ausgehen können, dass ihnen diese Zulage auch verfassungsrechtlich zustehen würde. Abgesehen davon sei nicht nachvollziehbar, inwiefern eine Teuerungszulage von sehr geringen 3.4 % der Rente (mit anderen Worten lediglich CHF 3.40 bei CHF 100.00 Rente) zu unwiderruflichen Dispositionen der betroffenen Personen geführt haben sollte.
Zur Frage, wie sich eine in der Öffentlichkeit geführte Debatte auf den Vertrauensschutz einzelner Personen auswirke, seien die in StGH 2013/11 geäusserten Überlegungen des Staatsgerichtshofes relevant. Der Staatsgerichtshof habe in der genannten Entscheidung ausgeführt, im Zusammenhang mit der Rückwirkung gehe es darum, ob die Gesetzesunterworfenen Gesetzesänderungen vorhersehen könnten. Eine Rückwirkung sei "bis zu dem Zeitpunkt verhältnismässig, an dem eine Änderung der Rechtslage von staatlicher Seite angekündigt oder sonst für die Betroffenen absehbar war und sie entsprechend reagieren konnten" (StGH 2013/11, Erw. 4.3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).
Im gegenständlichen Fall sei die Tatsache der massiven Unterdeckung der PVS schon im Jahre 2008 bekannt gewesen. So sei darüber eingehend im Landtag diskutiert worden und entsprechende Massnahmen seien ergriffen worden. Die Deckungslücke habe in Höhe von CHF 164 Mio. bestanden (vgl. BuA Nr. 135/2012, S. 38). Zudem seien auch die Ausführungen im BuA Nr. 135/2012 aufschlussreich. Es heisse dort: "Dass in der staatlichen Pensionsversicherung Anpassungsbedarf besteht, ist kein neues Thema und konnte oder musste deshalb vom interessierten Versicherten erwartet werden. Dass eine umfassende Reform der entsprechenden Gesetze erfolgen musste und dabei auch die Leistungen ein Teil der Reform sein müssen, war aufgrund der massiven Deckungslücke auch zu erwarten. Zudem liegen zwischen der ersten Information der Arbeitgeber am 4. Juli 2012 und dem Inkrafttreten der neuen Regelung am 1. Januar 2014 1 1/2 Jahre, in denen sich die Betroffenen auf diese neue Rechtsänderung vorbereiten konnten. Somit war die nun vorliegende Vorlage nicht unvorhersehbar." (BuA Nr. 135/2012, S. 160 f.). Gleiches gelte für den ersten Sanierungsversuch im Jahre 2008. Auch damals habe über die grosse Deckungslücke eine öffentliche Diskussion stattgefunden und der Landtag habe sich eingehend mit dieser Thematik beschäftigt. Ein schützenswertes Vertrauen werde durch die Rücknahme der Teuerungszulage von 3.4 % daher nicht verletzt. Aus diesem Grunde könnten sich betroffene Rentner nach Ansicht des Beschwerdeführers jedenfalls nicht mehr auf den Vertrauensschutz berufen.
5.2
Der Landtag ist dagegen der Ansicht, der Argumentation des Beschwerdeführers sei nicht zu folgen. Richtig sei, dass im Jahre 2008 eine umfassende öffentliche Diskussion über die Reform der Pensionsversicherung stattgefunden habe, welche auch zu einer Gesetzesrevision geführt habe. Bereits zum damaligen Zeitpunkt habe sich der Sanierungsbedarf auf ca. CHF 164 Millionen belaufen. Es habe somit schon im Jahre 2008 eine erhebliche Unterdeckung bestanden. Der Beschwerdeführer gehe allerdings fehl, wenn er argumentiere, dass ab dem Zeitpunkt der öffentlichen Diskussion im Jahre 2008 sowie im Landtag jedem Betroffenen und damit auch den Rentenbezügern habe klar sein müssen, dass eine allfällige Teuerungszulage und somit auch die per 1. Januar 2009 gewährte Teuerungszulage keinesfalls ausfinanziert gewesen sei und nicht mehr hätte ausbezahlt werden dürfen sowie dass die Rentenbezüger keinesfalls gutgläubig hätten davon ausgehen dürfen, dass diese Zulage auch verfassungsrechtlich zustehen würde.
Diese Argumentation des Beschwerdeführers setze sich über die wesentlichen Umstände hinweg, dass diese in der Öffentlichkeit breit geführte Diskussion über die Deckungslücke sowie die im Landtag geführten Diskussionen nicht ergebnislos geblieben seien, sondern dass diese in eine doch sehr grosse Reform des Pensionsversicherungsträgers im Jahre 2008 geführt habe. Die Betroffenen, d. h. die dem PVG unterstehenden Personen, seien dies Rentenbezüger oder noch aktive Versicherte, hätten jedenfalls aufgrund der Gesetzesrevision, welche auch von Pensionsversicherungsexperten getragen worden sei, davon ausgehen können, dass mit den mit der Gesetzesrevision gesetzten Massnahmen das Auslangen gefunden werde, um die finanzielle Misere der Pensionsversicherung in angemessener Zeit zu beheben. Dass dies in der öffentlichen Meinung sowie in der Meinung der Betroffenen auch tatsächlich so gewesen sei, und dass man seinerzeit der Überzeugung gewesen sei, dass diese Massnahmen zum Erfolg führen würden, ergebe sich auch durch die entsprechende Beschlussfassung im Landtag. Wäre der Landtag bzw. der Gesetzgeber nicht davon ausgegangen, dass mit der Gesetzesrevision auf absehbare Zeit eine Sanierung der Pensionsversicherung der Staatsangestellten erfolgen könne, wäre das Gesetz über die Abänderung des Pensionsversicherungsgesetzes im Jahre 2008 nicht beschlossen worden. Es sei daher grundlegend falsch, wenn der Beschwerdeführer nunmehr retrospektiv Gegenteiliges behaupte und insbesondere den Rentenbezügern den Vertrauensschutz und die Gutgläubigkeit absprechen wolle.
Nicht nachvollziehbar sei auch die Argumentation des Beschwerdeführers zur Nichtnachvollziehbarkeit unwiderruflicher Dispositionen der betroffenen Personen. Der Beschwerdeführer habe diese plakative Argumentation denn auch nicht weiter begründet. Was nunmehr getätigte Dispositionen und die fehlende Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage betreffe, könne auf BuA Nr. 135/2012, S. 161, verwiesen werden. Dort sei von der Regierung ausgeführt worden, dass unter getätigten Dispositionen verstanden werden könne, dass Personen aufgrund des bisherigen Systems der Pensionsversicherung zur Verwaltung oder einem angeschlossenen Betrieb gewechselt hätten oder den Arbeitgeber aufgrund dieses Systems nicht gewechselt hätten. Zur fehlenden Möglichkeit einer Anpassung an die neuen Rechtslage werde dort ausgeführt, dass es für die Jahrgänge, die einige Jahre vor der Pensionierung stünden, schwierig sei, sich an die neue Situation anzupassen. Auch für Personen, die ein gewisses Alter überschritten hätten, sei ein Wechsel des Arbeitgebers nicht mehr so einfach und zumutbar wie für junge Personen. Somit hätten einige Versicherte keine (oder nur sehr wenige) Möglichkeiten, sich an die neue Rechtslage anzupassen. Aus der Prüfung dieser Punkte ergebe sich, dass bei einer Prüfung nach den Grundsätzen des Staatsgerichtshofes eine angemessene Übergangsregelung notwendig sei, um den Vertrauensschutz der Versicherten zu wahren.
Wenn der Beschwerdeführer im Weiteren mit dem Erkenntnis StGH 2013/11 des Staatsgerichtshofes betreffend Übermittlung von Kundendaten der LLB an die USA argumentiere, so sei ihm diesbezüglich entgegenzuhalten, dass es bei dieser Entscheidung hauptsächlich auch um die Frage der Rückwirkung gegangen sei und diesbezüglich die Verhältnismässigkeit der Rückwirkung vom Staatsgerichtshof zu beurteilen gewesen sei. Die vom Staatsgerichtshof diesbezüglich getroffene Entscheidung sei aber mit dem gegenständlichen Fall nicht vergleichbar, zumal gegenständlich zwar auch in der Öffentlichkeit ein Sanierungsbedarf der Pensionsversicherung diskutiert worden sei, jedoch, wie schon mehrfach ausgeführt, im Gegensatz zum Fall StGH 2013/11 diese Diskussion und Debatte im Landtag zu einer Gesetzesrevision geführt habe. Gerade aufgrund dieser Gesetzesrevision hätten die betroffenen Rentenbezüger, wie auch die aktiven Versicherten, davon ausgehen dürfen, dass die Finanzmisere in der Pensionsversicherung der Staatsangestellten auf absehbare Zeit saniert werde. Dass sich diese mit der Gesetzesnovelle 2008 gesetzten Massnahmen als unzureichend erweisen würden, sei für die betroffenen Rentenbezüger und aktiv Versicherten in keinster Weise voraussehbar gewesen und sie hätten auch nicht damit rechnen müssen, dass diese Sanierung unzureichend sein würde.
5.3
Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes kann aus dem Grundsatz von Treu und Glauben in der Regel kein Schutz vor Änderungen der Rechtslage abgeleitet werden. Aus dem Demokratieprinzip ergibt sich vielmehr, dass es dem Gesetzgeber grundsätzlich jederzeit freisteht, eine neue Einschätzung der Lage mit anderen Rechtsfolgen zu verknüpfen (StGH 2013/42, Erw. 4.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, a. a. O., 296, Rz. 93; Beatrice Weber-Dürler, Neuere Entwicklungen des Vertrauensschutzes, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, Zürich 2002, 281 ff., 307). Indessen kann der Gesetzgeber unter besonderen Umständen aufgrund des Vertrauensschutzes verpflichtet sein, eine angemessene Übergangsregelung vorzusehen. Dies ist dann der Fall, wenn der Bürger durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in seinen gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen wird und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage hat (StGH 2013/42, Erw. 4.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 1996/35, Erw. 2.1 f., LES 1998, 132 [135, Erw. 2.1]; StGH 1998/47, Erw. 4.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; siehe auch Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, a. a. O., 299, Rz. 98 mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen). Den Rechtsunterworfenen muss mit anderen Worten eine angemessen Zeitspanne verbleiben, während der sie sich unter zumutbaren Anstrengungen an die neue Rechtslage anpassen können, sofern sie durch die Rechtsänderung in ihren gestützt auf das berechtigte Bestandesvertrauen getätigten Dispositionen in schwerwiegender Weise getroffen werden.
Ob eine Übergangsregelung erforderlich ist und in welcher Weise diese dem berechtigten Vertrauen auf die Beständigkeit der Gesetzeslage angemessen Rechnung trägt, ist auf der Grundlage einer Interessenabwägung zu beurteilen. Dabei sind das öffentliche Interessen an der möglichst raschen Änderung der Gesetzeslage und die berechtigten privaten Interessen am Weiterbestand der bisherigen Rechtslage einander gegenüberzustellen (StGH 2013/42, Erw. 4.1 f.; StGH 2011/203, Erw. 5.4 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Beatrice Weber-Dürler, a. a. O., 307 f.; Stefan Muckel, Kriterien des verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes bei Gesetzesänderungen, Schriften zum Öffentlichen Recht, Bd. 576, Berlin 1989, 104). Im Bereich des Sozialversicherungsrechts liegt das private Bestandesinteresse in der legitimen Erwartung der Bürger begründet, dass im Versorgungsfall das in früheren Zeiten gesetzlich zugesagte Versprechen einer adäquaten und zeitgemässen sozialen Sicherung auch tatsächlich eingelöst wird (Stefan Muckel, a. a. O., 85 f.). Auf der anderen Seite besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass das Sozialversicherungssystem nachhaltig finanziert werden kann. Dem Gesetzgeber muss im Bereich der Sozialversicherungen deshalb ein erheblicher Gestaltungsspielraum verbleiben, da die Finanzierbarkeit sozialer Sicherungssysteme ganz wesentlich von volkswirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungen abhängig ist, deren Voraussehbarkeit naturgemäss mit Ungewissheiten verbunden ist.
5.4
Auf Grundlage der gebotenen Interessenabwägung kommt der Staatsgerichtshof zum Schluss, dass die in der Initiative vorgeschlagene Regelung, wonach der per 1. Januar 2009 gewährte Teuerungsausgleich auf den laufenden Renten für die Zukunft zurückgenommen werden soll, nicht gegen den verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz verstösst. Dies aus folgenden Gründen:
5.4.1
Es kann festgehalten werden, dass den Pensionsbezügern zum Zeitpunkt der Gewährung der Teuerungszulage die finanziellen Schwierigkeiten der Pensionsversicherung zwar noch nicht in ihrem vollen Ausmass bekannt waren. Allerdings war bereits seit längerem allgemein bekannt, dass sich die PVS in einer erheblichen Unterdeckung befindet (Aufklärungsbericht Swisscanto, a. a. O., 7 ff.). Eine solche erhebliche Unterdeckung muss in der Regel bei einer Deckungslücke von 10 % als gegeben betrachtet werden (Botschaft des Schweizerischen Bundesrats über Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen in der beruflichen Vorsorge, BBl. 2003, S. 6399 [S. 6419]). Es war bereits der Jahresrechnung 2002 zu entnehmen, dass die finanzielle Lage der PVS problematisch war. Nach einer zwischenzeitlichen Erholung der finanziellen Lage ist die PVS aufgrund der Turbulenzen an den Kapitalmärkten nach 2007 erneut in erhebliche Unterdeckung geraten. Spätestens aufgrund der versicherungstechnischen Bilanz vom 1. Januar 2009, d. h. nach der Finanzmarktkrise, war die prekäre Situation der PVS in ihrem ganzen Umfang offensichtlich (Aufklärungsbericht Swisscanto, a. a. O., 225 f.). Nach Angaben der Regierung betrug der Deckungsgrad am 1. Januar 2013 unter Zugrundelegung realistischer Annahmen 69,6 %, was einer Deckungslücke von CHF 307 Mio. entspricht (BuA Nr. 16/2003, S. 64 ff.). Der Aufklärungsbericht Swisscanto ist mit Blick auf die Gewährung der Teuerungszulagen zum Schluss gekommen, die Regierung habe über den gesamten Prüfungszeitraum Teuerungszulagen auf laufenden Pensionen gewährt, obwohl sich die PVS immer in Unterdeckung befunden habe (Aufklärungsbericht Swisscanto, a. a. O., 186 f.). Vor diesem Hintergrund haben die Pensionsbezüger nicht uneingeschränkt darauf vertrauen können, dass die gewährten Leistungsverbesserungen in jedem Fall Bestand haben würden, zumal die seit längerem bestehende Finanzierungslücke Ausdruck davon ist, dass selbst die vor dem umstrittenen Teuerungsausgleich ausbezahlten Pensionen in ihrer vollen Höhe nicht nachhaltig finanzierbar waren.
5.4.2
Schliesslich trifft es nach Ansicht des Staatsgerichtshofes zwar zu, dass die betroffenen Pensionsbezüger durch die Rücknahme der Teuerungszulage von 3.4 % eine nicht zu vernachlässigende Rentenreduktion hinnehmen müssten. Im Lichte der frühzeitigen öffentlichen Kenntnis um die prekäre Finanzierungsbasis der Renten und aufgrund der mässigen Höhe dieser Kürzung erscheint es dennoch unwahrscheinlich, dass die Pensionsbezüger gestützt auf das Vertrauen in die fortwährende Ausrichtung der Teuerungszulage Dispositionen getätigt haben, in denen sie durch die Rücknahme der Teuerungszulage in schwerwiegender und unzumutbarer Weise getroffen würden.
5.4.3
Unbestritten besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der Konsolidierung der finanziellen Situation der PVS. Aufgrund des Umfangs der Deckungslücke und der strukturellen Finanzierungsdefizite liegt es insbesondere im öffentlichen Interesse, dass die Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen möglichst rasch wirksam werden. Auch die Regierung hält eine weitere Verzögerung entsprechender Massnahmen für nicht verantwortbar (BuA Nr. 135/2012, S. 65 f.).
5.4.4
Zusammenfassend kommt der Staatsgerichtshof auf Grundlage der Interessenabwägung zwischen dem Interesse der von der Rentenkürzung betroffenen Pensionsbezüger und dem öffentlichen Interessen an einer raschen Sanierung und Sicherung des Pensionsversicherung zum Schluss, dass die geplante Rücknahme der Teuerungszulage keine Verletzung des verfassungsmässigen Vertrauensschutzes darstellen würde (vgl. StGH 2008/131, Erw. 4.3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li], wo der Staatsgerichtshof eine Reduktion einer laufenden IV-Kinderrente um beinahe 60 % im Lichte des Grundsatzes von Treu und Glauben als noch vertretbar erachtete). Im Weiteren erscheint der Verzicht auf eine Übergangsregelung daher vertretbar, weil bei einem Aufschieben der Massnahme deren Wirksamkeit erheblich verzögert würde und weil die streitigen Rentenkürzungen die Pensionsbezüger nicht völlig unerwartet treffen würden.
5.4.5
Wenn der Landtag unter dem Titel des Vertrauensschutzes geltend macht, die Kombination der zwei Sanierungsmassnahmen nach Art. 17 und Art. 20 Gesetzesinitiative führe dazu, dass nicht mehr von einem massvollen Einbezug der Rentner in die Sanierung der Pensionsversicherung gesprochen werden könne, so bezieht er sich damit auf die Frage der Verhältnismässigkeit der Sanierungsmassnahmen. Dieser Aspekt wird weiter unten im Lichte des Rechtsgleichheitsgebots und des Willkürverbots zu beurteilen sein. Denn das Vorbringen besteht im Wesentlichen in der Aussage, Art. 20 der Initiative schaffe eine Ungleichbehandlung der Rentenbezüger gegenüber den anderen von den Sanierungsmassnahmen betroffenen Personengruppen bzw. führe zu einer nicht mehr zumutbaren Belastung der Pensionsbezüger.
5.5
Der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass die in der Initiative vorgeschlagene Rücknahme der Teuerungszulage ihre Wirkung ausschliesslich pro futuro entfalten soll. Die streitige Regelung stellt daher keine unzulässige echte Rückwirkung dar. Eine unechte Rückwirkung ist im Übrigen nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes auch im Lichte von Treu und Glauben zulässig, sofern ihr keine wohlerworbenen Rechte entgegenstehen (StGH 2012/166, Erw. 5.2; vgl. auch StGH 1998/47, Erw. 3.1 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Somit erweist sich die Initiative auch unter dem Aspekt des Rückwirkungsverbots als mit dem Vertrauensschutz vereinbar.
5.6
Aus dem Gesagten ergibt sich somit, dass eine Rücknahme der am 1. Januar 2009 gewährten Teuerungszulage auf die laufenden Renten ab allfälligem Inkrafttreten der in der Initiative vorgeschlagenen Gesetzesänderung keine Verletzung des grundrechtlichen Vertrauensschutzes darstellen würde.
6.
Sodann ist zu prüfen, ob und in welchem Umfang die durch das Initiativbegehren betroffenen anwartschaftlichen Leistungen zugunsten der aktiv Versicherten wohlerworbene Rechte darstellen und durch den Gesetzgeber grundsätzlich nicht geschmälert werden dürfen.
6.1
Nach Ansicht der Gutachter B/C kommt anwartschaftlichen (d. h. zukünftigen) Leistungen im Gegensatz zu bereits laufenden Renten generell nicht der Status von wohlerworbenen Rechten zu. Eine ausnahmsweise gesetzliche Zusicherung der Höhe einer anwartschaftlichen Rente sehe das geltende PVG nicht vor. Die Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts bezeichne anwartschaftliche Renten generell als abänderbar. Dieser Grundsatz sei auch im Rahmen der Praxis zur Sanierung von Vorsorgeeinrichtungen in der Schweiz immer wieder bekräftigt worden (Gutachten B/C, 43, Rz. 141).
Es könne festgehalten werden, dass anwartschaftliche Rechte grundsätzlich nicht als gesetzesfeste wohlerworbene Rechte zu betrachten seien und es dem Gesetzgeber grundsätzlich frei stehe, die Rechtsstellung der aktiven Versicherten zu verändern. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie könne darin nicht erblickt werden. Auch der Vertrauensschutz stehe einer Veränderung anwartschaftlicher Renten nicht entgegen. Ein im Zeitpunkt der Pensionierung ausgestellter Rentenschein habe einen anderen Charakter als ein jährlich ausgestellter Versicherungsausweis. Selbst wenn auf dem Versicherungsausweis keine Einschränkung betreffend Unabänderbarkeit der berechneten anwartschaftlichen Leistungen gemacht werde, müsse jedem (auch öffentlich-rechtlich) Versicherten klar sein, dass die im Versicherungsausweis ausgewiesenen zukünftigen Leistungen nicht garantiert seien (Gutachten B/C, 43, Rz. 142 f.).
Hinzu komme, dass gemäss Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts auch ein Staatsbediensteter damit rechnen müsse, dass Gesetze, welche die Rechtsstellung der Staatsangestellten regeln, grundsätzlich jederzeit geändert werden könnten. Dies gelte auch im Rahmen eines Leistungsprimats, zumal es auch einer Vorsorgeeinrichtung unbenommen sei, jederzeit vom Leistungs- ins Beitragsprimat zu wechseln. Bei einer öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtung, bei welcher das Primat im Gesetz vorgegeben sei, bedürfe es hierzu natürlich einer Gesetzesänderung. Eine spezielle Zusicherung des Landes Liechtenstein bezüglich des Leistungsprimats der PVS sei nicht ersichtlich (Gutachten B/C, 43, Rz. 144).
6.2
Diese zutreffenden Ausführungen der Gutachter, wonach eine Abänderung von Anwartschaften grundsätzlich zulässig ist, verdienen Zustimmung. Beizufügen ist allerdings, dass in diesem Zusammenhang zwischen den bereits erworbenen Ansprüchen und den blossen Anwartschaften, d. h. Ansprüche, die erst im Entstehen begriffen sind und aus diesem Grund noch nicht als erworben gelten, zu unterscheiden ist (Ueli Kieser, a. a. O., 295). Soweit Anwartschaften bereits als erworben angesehen werden müssen, d. h. nur noch vom Zeitablauf oder dem Eintritt eines Ereignisses, aber nicht von künftigen Beitragszahlungen abhängen, rechtfertigt es sich in der Regel diese zu schützen (Thomas Geiser/Christoph Senti, BVG 91, in: Jacques-André Schneider/Thomas Geiser/Thomas Gächter [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar BVG und FZG, 1463, Rz. 29). Nach der auf die vorliegende Fragestellung übertragbaren Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts stellen der Rentenanspruch als solcher und der bisher erworbene Bestand der Freizügigkeitsleistung wohlerworbene Rechte dar, nicht aber - vorbehältlich qualifizierter Zusicherungen - das während der Zugehörigkeit zur Vorsorgeeinrichtung und vor dem Eintritt des Vorsorgefalls reglementarisch vorgesehene künftige Altersguthaben und die Anwartschaften bzw. die genaue Höhe der mit den Beiträgen finanzierten Leistungen (BGE 130 V 18 E. 3.3; BGE 127 V 252 E. 3b; BGE 117 V 221 E. 5b, BGE 117 V 229 E. 5b; Urteile 2A.562/2005 vom 28. Juni 2006, E. 5.1, und 2A.398/2002 vom 9. Januar 2003, E. 4.2; Thomas Geiser, Änderung von Vorsorge-Reglementen und wohlerworbene Rechte, in: AJP 2003, 619 ff., 624; Ueli Kieser, a. a. O., 310 ff.).
Daraus folgt, dass die Kürzung der anwartschaftlichen Leistungen, wie sie sich aus den im Initiativbegehren enthaltenen Regelungen ergeben würde, kein Eingriff in wohlerworbene Rechte darstellen würde. Denn mangels einer vom SBPVG abweichenden Regelung sieht das Initiativbegehren wie das vom Landtag bereits verabschiedete Gesetz vor, dass die bisher erworbenen Freizügigkeitsleistungen vollständig ausfinanziert und den Vorsorgekonti der aktiv Versicherten in vollem Umfang gutgeschrieben werden (vgl. Art. 19 Initiative; BuA Nr. 135/2012, S. 99, S. 109). Somit werden die Anwartschaften der aktiv Versicherten, was den Rentenanspruch als solchen sowie den bisher erworbenen Bestand der Freizügigkeitsleistungen betrifft, durch die Initiative nicht berührt.
7.
Im Weiteren ist zu prüfen, ob die in der Initiative vorgesehene Senkung der anwartschaftlichen Leistungen mit dem verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz vereinbar ist.
7.1
Gemäss der Ansicht der Gutachter B/C schützt der Grundsatz von Treu und Glauben nicht vor einer Änderung der Rechtslage. Eine Ausnahme könne allerdings dann gemacht werden, wenn Betroffene im Vertrauen auf eine bestehende gesetzliche Rechtslage nunmehr schwer rückgängig zu machende konkrete Dispositionen getroffen hätten. In einem solchen Fall könne es sich rechtfertigen, entsprechende Übergangsregelungen zu schaffen, damit sich die Betroffenen an die neue Rechtslage anpassen könnten. Dabei sei stets eine Interessenabwägung erforderlich (Gutachten B/C, 44, Rz. 148).
Im konkreten Fall sei davon auszugehen, dass die aktiv Versicherten in durchaus unterschiedlicher Weise von den Kürzungen betroffen seien: Kurz vor dem Rentenalter stehende Bedienstete würden in aller Regel kaum mehr anders disponieren können, während jüngere Bedienstete zumindest die Möglichkeit hätten, zu erwartende Minderungen in den empfangenen Leistungen durch anderweitige Pensionsvorsorge zu kompensieren (Gutachten B/C, 44, Rz. 149 f.). Das Ausmass der Reduktion der anwartschaftlichen Leistungen, wie sie sich aus der im Initiativbegehren vorgeschlagenen Regelungen ergeben, sei für die verschiedenen Gruppen von Bediensteten je nach Alterszugehörigkeit ohne detaillierte Berechnung nicht einfach zu erstellen. Sicher könne aber festgehalten werden, dass die mit dem SBPVG beschlossene Reduktion um 10 % gegenüber der heutigen Situation mit den in der Initiative vorgeschlagenen Massnahmen klar überschritten werde. Die sich aus der Kombination der in der Initiative vorgeschlagenen Massnahmen ergebende Verschlechterung von deutlich mehr als 10 % gegenüber den heutigen Anwartschaften erscheine aufgrund der vorstehenden Erwägungen hingegen als zu hoch und damit als verfassungsrechtlich bedenklich (Gutachten B/C, 47, Rz. 159 ff.).
Die Grenze von 10 % zur Beurteilung der Wesentlichkeit einer Änderung resp. der Wesentlichkeit eines Tatbestandes finde sich in verschiedenen Bereichen der Gesetzgebung, Praxis und Rechtsprechung zur beruflichen Vorsorge. Daraus sei ersichtlich, dass der Wert von 10 % das übliche Mass für die Wesentlichkeit in Rechtsetzung und Aufsichtspraxis in der beruflichen Vorsorge sei. Daraus könne geschlossen werden, dass eine Senkung der anwartschaftlichen Renten um maximal 10 % vor dem Hintergrund von Gesetzgebung, Lehre und Rechtsprechung im Bereich des Sozialversicherungsrechts durchaus noch als verhältnismässig bezeichnet werden könne. Diesem Ergebnis entspreche auch die Analyse der Judikatur des österreichischen Verfassungsgerichtshofes (Gutachten B/C, 46 f., Rz. 157 ff.).
7.2
Der Beschwerdeführer zieht die Rechtsansicht der Gutachter insofern in Zweifel, als diese mit keinem Wort darauf eingingen, warum eine Kürzung von 10 % verhältnismässig sei bzw. ab wann und weshalb eine Kürzung unverhältnismässig werden würde. Es finde also keine Subsumierung unter eine Verfassungsbestimmung bzw. die dazu ergangene Lehre und Rechtsprechung statt.
Nach der im Gutachten vertretenen Rechtsauffassung finde sich die Grenze von 10 % zur Beurteilung der Wesentlichkeit einer Änderung resp. der Wesentlichkeit eines Tatbestandes in verschiedenen Bereichen der Gesetzgebung, Praxis und Rechtsprechung zur beruflichen Vorsorge (Gutachten B/C, 46, Rz. 157). Nach Ansicht des Beschwerdeführers bedeute "Wesentlichkeit" nun aber lediglich, dass ein gewisser Umfang in absoluten Zahlen an Kürzung von anwartschaftlichen Renten erreicht worden sei. Der Umfang der Kürzung anwartschaftlicher Renten sage allerdings noch nichts darüber aus, ob diese Kürzung anwartschaftlicher Renten verhältnismässig sei. Dazu müsse dieses absolute Mass in ein Verhältnis zu anderen Grössen (dem öffentlichen Interesse) gestellt werden. Isoliert betrachtet lasse sich aus einer zehnprozentigen Kürzung anwartschaftlicher Renten somit nichts über die Verhältnismässigkeit dieser Massnahme aussagen.
Dazu komme, dass die Gutachter die maximal zulässige Kürzung anwartschaftlicher Renten in Höhe von 10 % mit Beispielen untermauerten, die die "Wesentlichkeit" einer zehnprozentigen Kürzung von anwartschaftlichen Renten aufzeigen sollten (Gutachten B/C, 46 f., Rz. 157.1 - 157.6). Zum einen entstammten diese 10 %-Zahlen aus von den Gutachtern willkürlich ausgewählten Bereichen des Vorsorgerechts (Teilliquidation, Verminderung der Belegschaft, Änderung von Aktiven, Verhältnis von Alters-/IV-Rente zu Mindestaltersrente der AHV, Beitragserhöhungen, Diversifizierung von Anlagen). Dementsprechend sei die Analogiefähigkeit gar nicht gegeben, denn die Beispiele könnten als Vergleichsmassstab zur Beurteilung der Kürzung anwartschaftlicher Renten nicht herangezogen werden. Zum anderen zeigten sämtliche Beispiele, dass eine bestimmte Rechtsfolge eintrete, wenn die 10 %-Grenze unter- bzw. überschritten werde. In keinem der von den Gutachtern beschriebenen Fällen führe das Über- oder Unterschreiten der Grenze jedoch zu einer Gesetzwidrigkeit bzw. einer Unverhältnismässigkeit. Eine Unverhältnismässigkeit für die gegenständlich zu klärende Frage der Zulässigkeit von Kürzungen anwartschaftlicher Rechte bei der Sanierung einer Deckungslücke von CHF 300 Mio. ergebe sich demnach daraus schon gar nicht.
Weiters sei die im Gutachten zitierte Judikatur des österreichischen Verfassungsgerichtshofes in diesem Zusammenhang gar nicht relevant. Sie könne daher bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit der Kürzung von Anwartschaften nicht herangezogen werden, wie dies die Gutachter getan hätten. Denn der Staatsgerichtshof rekurriere in seiner Judikatur zum Vertrauensschutz und zu Treu und Glauben praktisch stets auf die Judikatur des Bundesgerichts und die schweizerische Lehre. Im Übrigen sei stark zu bezweifeln, ob der Befund, wonach nach der österreichischen Rechtsprechung Kürzungen von anwartschaftlichen Renten um mehr als 10 % nicht zulässig sein sollten, aufrechtzuerhalten sei. So werde zurzeit auch in Österreich über die Möglichkeit von deutlich über 10 % hinausgehende Kürzungen von hohen Renten diskutiert.
Im vorliegenden Fall gelte es folglich zu untersuchen, inwiefern Eingriffe in individuelle Rechtspositionen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt werden könnten. Je grösser das öffentliche Interesse sei, desto grössere Eingriffe in individuelle Rechtspositionen könnten im Verhältnis vorgenommen werden. Zum einen bestehe ein enormes öffentliches Interesse an der Kürzung anwartschaftlicher Rechte. Dies aus folgenden Gründen: Die Sanierung der staatlichen Pensionskasse stelle ein erhebliches öffentliches Interesse dar, da es zum einen um die Sicherung des Ruhestandes von tausenden Staatsangestellten und zum anderen auch um die Vorbildfunktion des Staates im Bereich der sozialen Sicherheit gehe. Die Deckungslücke habe ein enormes Ausmass erreicht. Mit über 300 Millionen belaufe sie sich auf ca. 40 % des jährlichen Staatshaushaltes von Liechtenstein. Durch die Steuern finanziere letztlich jeder Bürger des Landes die Deckungslücke der Pensionskasse für die Staatsangestellten. Im Sinne einer Verursachergerechtigkeit sei es klar im öffentlichen Interesse, diejenigen Ansprüche zu kürzen, die von übermässigen Anwartschaften profitiert hätten bzw. profitieren würden, um die allgemeine Bevölkerung, die grundsätzlich nichts mit der Misere der staatlichen Pensionskasse zu tun habe, möglichst wenig zu belasten. Das Land Liechtenstein habe keine eigene Notenbank. Ein ausgeglichener Staatshaushalt sei von grosser Bedeutung. Im Gegensatz etwa zur Schweiz könnten Staatsschulden nicht durch Inflation abgetragen werden. Die mutmassliche Jahresrechnung des Landes für das Jahr 2013 gehe von einem Defizit aus betrieblicher Tätigkeit von ca. CHF 259.5 Mio. aus. Der Voranschlag für das Jahr 2014 weise ein Defizit aus betrieblicher Tätigkeit von ca. CHF 187.7 Mio. aus (vgl. BuA Nr. 68/2013, S. 15).
Zum anderen sei aus folgenden Gründen die individuelle Rechtsposition im Zusammenhang mit der Kürzung von anwartschaftlichen Renten wenig stark ausgeprägt: Anwartschaftliche Renten seien keine wohlerworbenen Rechte (vgl. Stellungnahme der Regierung Nr. 2013/46, S. 11). Anwartschaftliche Renten unterstünden grundsätzlich nicht dem Vertrauensschutz (vgl. Gutachten B/C, 43, Rz. 143). Es müsse den Betroffenen somit klar sein, dass ihre zukünftigen Renten Veränderungen unterworfen seien. Gesetze, welche die Rechtsstellung der Staatsangestellten regelten, könnten grundsätzlich jederzeit geändert werden (vgl. Gutachten B/C, 43, Rz. 144). Der Grundsatz von Treu und Glauben könne nur bei schwer rückgängig zu machenden, konkreten Dispositionen angerufen werden (vgl. Gutachten B/C, 44, Rz. 148). Auf diesen Grundsatz könne also nur bei einer Individualbeschwerde abgestellt werden und nicht in Form einer Generalopposition gegen die Kürzung von anwartschaftlichen Renten. Das bisherige Niveau der nach der PVS gesprochenen Renten sei weit überdurchschnittlich im liechtensteinischen Vergleich, was der Revitrust-Rentenvergleich aufgezeigt habe. Mit der Initiative würde die zu erwartende Rente der gemäss PVS Aktivversicherten in etwa auf den Durchschnitt der in der Dienstleistungsbranche bestehenden Renten festgelegt. Man könne also nicht behaupten, dass unterdurchschnittliche Renten ausbezahlt würden bzw. unverhältnismässige Kürzungen vorgenommen worden seien. Der Barwert der einbezahlten Beiträge und deren Verzinsung blieben auf jeden Fall erhalten. Gekürzt werde nur derjenige Teil, der aufgrund einer projektierten, übermässigen Auszahlung nicht finanzierbar sei.
Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass aus diesen Gründen die in der Initiative vorgeschlagenen Massnahmen durchaus noch als verhältnismässig und zumutbar angesehen werden müssten.
7.3
Der Landtag entgegnet in seiner Gegenäusserung, im Gutachten sei klar festgestellt worden, dass die mit dem SBPVG beschlossene Reduktion um 10 % gegenüber der heutigen Situation mit den in der Initiative vorgeschlagenen Massnahmen klar überschritten worden seien (vgl. Gutachten B/C, 47, Rz. 159). Diese weit höhere Reduktion der anwartschaftlichen Rechte der aktiv Versicherten als 10 % werde denn auch in der Individualbeschwerde im gesamten zugestanden und sei insoweit gegenständlich nicht strittig. Diese Grenze von 10 % sei aber dennoch für die Beurteilung, nämlich die rechtliche Beurteilung der Verfassungswidrigkeit der Gesetzesinitiative, von wesentlicher Bedeutung.
Die im Gutachten und letztlich auch in der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit der Gesetzesinitiative durch den Landtag zugrunde gelegten Grenze von 10 % für eine noch zulässige Kürzung der anwartschaftlichen Rechte der aktiv Versicherten sei von den Gutachtern nicht einfach, wie es der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde aber vorbringe, willkürlich ermittelt worden, sondern stelle diese Grenze von 10 % eine in der bisherigen Legiferierung, Rechtspraxis und Rechtsprechung anerkannte Grösse dar, ab welcher eine wesentliche Änderung vorliege. Es könne daher keine Rede davon sein, dass das Abstellen auf diese bislang etablierte Praxis willkürlich sei. Diese Grenze sei denn auch nicht stossend oder in einem hohen Masse ungerecht, sodass sie mit Willkür behaftet wäre. Ganz im Gegenteil, sei diese Grösse in Bezug auf die gegenständlich relevanten Kürzungen von anwartschaftlichen Rechten noch als verhältnismässig zu beurteilen. Die von den Gutachtern vorgenommene Heranziehung von verschiedenen Beispielen sei denn auch nicht das Ergebnis einer willkürlichen Auswahl, sondern entstammten diese Beispiele aus dem Bereich der beruflichen Vorsorge und seien somit insgesamt durchaus auf den gegenständlichen Regelungsinhalt heranziehbar, insofern es gegenständlich ja gerade um Leistungen aus der beruflichen Vorsorge für das Staatspersonal gehe.
Der Argumentation des Beschwerdeführers zum enormen öffentlichen Interesse an der Kürzung anwartschaftlicher Leistungen sei entgegenzuhalten, dass es zwar tatsächlich ein öffentliches Interesse an der Sanierung der Pensionskassen gebe, dieses öffentliche Interesse bestehe aber nicht, wie der Beschwerdeführer ausführe, darin, die anwartschaftlichen Rechte der öffentlich Bediensteten überverhältnismässig zu kürzen. Hier verwechsle der Beschwerdeführer seine eigenen Interessen mit jenen der Öffentlichkeit. Die öffentlich Bediensteten erfüllten eine wesentliche Aufgabe im Staat, sie führten den Staat in weitestgehendem Ausmasse durch ihre wichtige und wertvolle Tätigkeit und Arbeit. Es könne nicht im Interesse der Öffentlichkeit gelegen sein, die öffentlichen Arbeitsplätze unattraktiv zu machen und mit jenen der Privatangestellten gleichzusetzen. Damit ginge jeglicher Anreiz verloren, im öffentlichen Dienst tätig zu werden, was für einen Staat wie Liechtenstein gravierende Auswirkungen haben würde. Das notwendige Personal könnte dann nämlich nicht mehr bzw. nicht mehr ausreichend gefunden werden.
Wenn der Beschwerdeführer im Weiteren argumentiere, die individuelle Rechtsposition im Zusammenhang mit der Kürzung von anwartschaftlichen Rechten sei weniger stark ausgeprägt, so sei diese Argumentation vor dem Hintergrund des Vertrauensschutzes und den Schranken vor einer nicht mehr tolerierbaren, nicht massvollen Schlechterstellung, wie sie das Willkürverbot und der Gleichbehandlungsgrundsatz bieten würden, nicht haltbar. Dass die Vertrauensposition des Staatspersonals ungeachtet der Argumentation des Beschwerdeführers grundsätzlich schützenswert sei, und in diese Vertrauensposition nur massvoll eingegriffen werden solle, sei auch die Meinung der Regierung, was sich aus BuA Nr. 135/2012 ergebe, und diese Meinung sei auch vom Landtag gebilligt worden, welcher abstellend auf Bericht und Antrag der Regierung das SBPVG verabschiedet habe.
Die Verhältnismässigkeit beurteile sich insbesondere und als einen wesentlichen Aspekt der Verhältnismässigkeit daran, ob eine Massnahme erforderlich sei, um ein Ziel zu erreichen. In diesem Zusammenhang sei erneut auf die anzustellende gesamtheitliche Betrachtung der Gesetzesinitiative zusammen mit dem SBPVG zu verweisen und ergebe sich daraus, dass gerade die Erforderlichkeit für solch einschneidende Massnahmen, wie sie der Initiant und Beschwerdeführer in seiner Gesetzesinitiative vorschlage, nicht gegeben sei. Es gebe nämlich, wie es das vom Landtag verabschiedete SBPVG beweise, weit weniger einschneidende Massnahmen zur Zielerreichung der nachhaltigen Kassensanierung. Das SBPVG sei somit eine weniger einschneidende, aber gleich geeignete Massnahme. Daraus ergebe sich die Unverhältnismässigkeit der gegenständlichen Gesetzesinitiative, gegenständlich im Bereich der Kürzung der anwartschaftlichen Rechte der aktiv Versicherten.
Somit sei auch der Argumentation des Beschwerdeführers, wonach eine Kürzung der Anwartschaften auch über 10 % hinaus möglich sei, nicht zu folgen.
7.4
Die Lehre geht generell davon aus, dass einem Systemwechsel vom Leistungsprimat zum Beitragsprimat grundsätzlich keine verfassungsmässigen Rechte entgegenstehen (Ueli Kieser, a. a. O., 309 ff.; Gutachten B/C, 45 f., Rz. 155 ff.). Dieser Systemwechsel geht regelmässig mit einer Kürzung von Anwartschaften einher. Dies gilt insbesondere dann, wenn eine Systemumstellung wie im vorliegend zu beurteilenden Fall erforderlich ist, um eine strukturelle Finanzierungslücke zu beheben. Ob die durch den Systemwechsel bedingten Kürzungen von Anwartschaften im Lichte des Vertrauensschutzes in ihrem Ausmass zulässig sind, kann indessen nicht schematisch beantwortet werden. Bei der Beurteilung dieser Frage im konkreten Fall ist insbesondere zu berücksichtigen, wie stark die Pensionsversicherung in Unterdeckung geraten ist und wie dringend das Ergreifen von Sanierungsmassnahmen ist. Ebenfalls kann die Kürzung von Anwartschaften nicht nur daran gemessen werden, wie stark zukünftige Leistungen der Pensionsversicherung reduziert werden. Erheblich ist auch, wie hoch die Beiträge sind, welche die aktiv Versicherten in Zukunft entrichten müssen.
Wie bereits festgehalten wurde, ist bei der Beurteilung der Frage, ob ein unzulässiger Eingriff in eine vom verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz erfasste Rechtsposition vorliegt, eine Abwägung zwischen dem privaten Bestandesinteresse und dem öffentlichen Interesse an einer Änderung der Rechtslage vorzunehmen. Ein unzulässiger Eingriff in das verfassungsmässig geschützte Vertrauen durch einen Gesetzgebungsakt liegt nur dann vor, wenn die damit verbundene Beeinträchtigung des privaten Vertrauensinteresses als nicht mehr zumutbar erscheint. Dieses private Interesse wiegt umso schwerer, je weniger die Betroffenen mit der Rechtsänderung rechnen mussten und je schwerer sie in den von ihnen im Vertrauen auf den Bestand der geltenden Rechtslage getätigten Dispositionen getroffen werden. Deshalb ist das private Interesse an der Beibehaltung bislang in Aussicht gestellter Anwartschaften umso stärker zu gewichten, je näher eine versicherte Person der Pensionierung steht, d. h. je näher der Zeitpunkt ist, in dem sich die Anwartschaft in einen Rechtsanspruch wandelt. Denn für kurz vor der Pensionierung stehende Betroffenen ist es regelmässig schwieriger, sich an die neue Gesetzlage anzupassen bzw. allfällige Dispositionen, die im Vertrauen auf den Bestand der geltenden Rechtslage getroffen worden sind, rückgängig zu machen (VPB 2004 IV, 68.85, 1123, Rz. 44). Ein weiterer bei der Interessenabwägung zu berücksichtigender Gesichtspunkt ist die Intensität des gesetzgeberischen Eingriffs in den Vertrauenstatbestand. M. a. W. ist vorliegend das Ausmass der Kürzung der Anwartschaften, die durch eine Umsetzung des Initiativbegehrens erfolgen würde, in die Interessenabwägung miteinzubeziehen.
7.4.1
Wie bereits in Erw. 5.4.1 dargelegt wurde, ist bereits seit spätestens Anfang 2009 allgemein bekannt, dass sich die PVS in einer schwierigen finanziellen Situation befindet. Daher ist die Tatsache, dass Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen eingeleitet werden müssen, auch für die aktiv Versicherten nicht völlig überraschend. Angesichts der erheblichen Finanzierungsprobleme war insbesondere seit geraumer Zeit zu erwarten, dass die in Aussicht gestellten Anwartschaften längerfristig nicht aufrecht zu erhalten sind.
7.4.2
Auch wurde bereits dargelegt, dass die Deckungslücke von rund 30 % der Vorsorgeverpflichtungen bzw. von mehr als CHF 300 Mio. als erheblich zu betrachten ist. Es besteht daher unbestreitbar ein grosses öffentliches Interesse an einer raschen Sanierung der Pensionsversicherung. Auch steht ausser Zweifel, dass die Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen und insbesondere auch die vorgesehene Kürzung der Anwartschaften möglichst bald wirksam werden sollen. Jegliche Verzögerungen in der Umsetzung des Sanierungsplans würden mit grosser Wahrscheinlichkeit zu einer Verschärfung der finanziellen Schwierigkeiten führen, wodurch sich die Sanierungsfähigkeit der Pensionsversicherung zunehmend verschlechtern würde (BuA Nr. 135/2012, S. 99 f.; BuA Nr. 16/2013, S. 23).
7.4.3
Was den Umfang der durch die in der Initiative vorgeschlagenen Regelungen bewirkten Reduktion der anwartschaftlichen Renten betrifft, können keine generellen Aussagen gemacht werden. Vielmehr sind die verschiedenen aktiv Versicherten in unterschiedlichem Masse betroffen. Zuzustimmen ist dem Landtag, dass die maximale Reduktion der Anwartschaften mehr als 10 % beträgt. Nicht gefolgt werden kann dem Landtag aber insofern, als er vorbringt, Kürzungen von Anwartschaften im Umfang von über 10 % seien generell nicht zulässig. Aus der Erforderlichkeit einer an die konkreten Umstände ausgerichteten Interessenabwägung folgt vielmehr, dass die Zulässigkeit einer Senkung von Anwartschaften nicht schematisch von einer starren in Prozenten bezifferten Schranke abhängig gemacht werden kann. Hinzu kommt, dass unter Zugrundelegung der von der Regierung angenommenen Realverzinsung von 1,5 % selbst die vom Landtag beschlossene Regelung zu konkreten Einbussen von deutlich über 10 % in den zu erwartenden Renten führen würde (BuA Nr. 135/2012, S. 118 ff.).
7.4.4
Unter verfassungsrechtlichen Aspekten können Anwartschaften grundsätzlich durch eine Neugestaltung der Gesetzeslage verändert werden. Bei der Beurteilung der Frage, auf welche Weise das private Interesse am Weiterbestand von Anwartschaften und das öffentliche Interesse an deren Veränderung in einen schonenden Ausgleich zu bringen sind, kommt dem Gesetzgeber im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Ein umfassender Schutz besteht nur dort, wo bestimmte Ansprüche aus dem Dienstverhältnis als wohlerworbene Rechte betrachtet werden können (BGE 134 I 23, Erw. 7.2). Wie bereits dargelegt wurde, ist dies bei den vorliegend zu beurteilenden anwartschaftlichen Renten nur in dem Ausmass der Fall, als sie in ihrem kapitalisierten Wert den Freizügigkeitsleistungen entsprechen. Dennoch ist der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Interessensausgleichs nicht ohne verfassungsrechtliche Bindung. Allgemeine verfassungsrechtliche Schranken bilden insbesondere das Willkürverbot, das Gleichbehandlungsgebot und das Gebot der Verhältnismässigkeit (BGE 134 I 23, Erw. 7.2.)
7.4.5
Aus dem Vertrauensschutz kann in besonders gelagerten Fällen ein Anrecht auf eine angemessene Übergangsregelung abgeleitet werden, welche sicherstellen muss, dass Härtefälle vermieden werden (StGH 2013/42, Erw. 4.1; StGH 1998/47, Erw. 4.1 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 1996/35, LES 1998, 132 [135, Erw. 2.1]; siehe auch Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, a. a. O., 299, Rz. 98). Eine Übergangsregelung enthält sowohl das vom Landtag beschlossene Gesetz als auch der Initiativvorschlag.
Die in der Initiative vorgesehene Übergangsregelung sieht im Vergleich zur Übergangsregelung des bereits verabschiedeten Gesetzes verschiedene Änderungen vor. Zum einen soll nach der Initiative gemäss Art. 19 Abs. 3 Bst. a bis e für sämtliche Jahrgänge ein reduzierter Besitzstandsgrad gelten, wobei gemäss Art. 19 Abs. 4 der Initiative der Besitzstandsgrad von 85 % nicht unterschritten wird. Sodann soll die Berechnung der Einmaleinlage auf Grundlage eines technischen Zinssatzes von 2.75 % und eines Umwandlungssatzes gemäss der Generationen-Tafel BVG 2010 durchgeführt werden. Die in der Initiative vorgesehene Reduktion der Beitragssätze (Art. 12 Abs. 3 der Initiative) führt bei der Berechnung der Einmaleinlage zu einer tieferen Vergleichsrente im Beitragsprimat, was die Einmaleinlagen erhöht. Im Weiteren sollen gemäss Art. 19 Abs. 5 der Initiative die Solidaritätsbeiträge für die Finanzierung der Einmaleinlagen den Arbeitgebern und aktiv Versicherten paritätisch auferlegt werden. Keinen direkten Einfluss auf die Höhe der Einmaleinlagen hat indessen der Wegfall des Besitzstandes der versicherten Besoldung. Denn die zur Berechnung der Einmaleinlage herangezogene Vergleichsrente im Beitragsprimat soll gemäss Art. 19 Abs. 3 auch nach der Initiative auf Grundlage der versicherten Besoldung nach dem Vorsorgeausweis vom 30. Juni 2014 erfolgen, d. h. sie soll unter Zugrundlegung der versicherten Besoldung gemäss bisherigem Recht berechnet werden.
Die in der Initiative vorgesehenen Änderungen an der Übergangsregelung heben sich mit Blick auf die Höhe der Einmaleinlagen teilweise gegenseitig auf (vgl. Gutachten B/C, 42, Rz. 137 ff.). Die Initiative gewährleistet aber einen insgesamt weniger stark abgefederten Übergang von der alten in die neue Rechtsordnung bzw. hat tiefere Einmaleinlagen zur Folge und sieht keinen Besitzstand der versicherten Besoldung vor. Vor allem für jüngere Versicherte und für Versicherte mit einem über der Lohnobergrenze liegenden Einkommen erweist sich die in der Initiative vorgesehene Übergangsregelung als weniger günstig.
Obwohl die Initiative im Vergleich zum bereits verabschiedeten Gesetz eine für die Versicherten weniger "milde" Übergangsregelung vorsieht, kann der Staatsgerichtshof darin keinen verfassungswidrigen, d. h. den Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens sprengenden Eingriff in das schutzwürdige Vertrauen der aktiv Versicherten erblicken. Wesentlicher Grund hierfür ist, dass die zu beurteilende Übergangsregelung mit Blick auf die kurz vor der Pensionierung stehenden Versicherten massive Einbussen der anwartschaftlichen Renten und damit unzumutbare Enttäuschungen in das Vertrauen auf die bisher geltenden gesetzlichen Berechnungsgrundlagen vermeiden kann. So wird der Besitzstandsgrad für die Jahrgänge 1950 bis 1955 zwar um 1 bis 2 % reduziert. Die übrigen Veränderungen der Übergangsregelung wirken sich auf die kurz vor der Pensionierung stehenden Versicherten hingegen nur geringfügig aus, da nur noch eine beschränkte Beitragszeit verbleibt. Insgesamt führt die Neuregelung des Besitzstandes, wie sie die Initiative vorsieht, nicht zu einer derartigen Schlechterstellung der älteren Versicherten, als dass diese Neuregelung zu einem unzumutbaren Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte Vertrauen der älteren Versicherten führen würde.
Was die jüngeren Versicherten anbelangt, so kann zunächst darauf verwiesen werden, dass ihr Vertrauensinteresse weniger stark zu gewichten ist als dasjenige der älteren Versicherten. Dies deshalb, da den jüngeren Versicherten bis zum Renteneintritt eine längere Zeitspanne verbleibt, um sich der Gesetzesänderung - wie z. B. durch einen Einkauf in die Pensionsversicherung oder den Aufbau einer privaten Vorsorge - anzupassen. Die jüngeren Versicherten würden mit der in der Initiative vorgesehenen Regelung zwar gegenüber der im SBPVG enthaltenen Übergangsregelung eine Einbusse im Besitzstandsgrad um maximal 4 % erleiden und müssten 50 % anstatt nur 45 % der Solidaritätsbeiträge aufbringen. Allerdings wären auf der anderen Seite auch die Kosten der Übergangslösung gesamthaft geringer, wodurch die mit der Entrichtung des Solidaritätsbeitrags verbundenen Belastungen für die jüngeren Versicherten abnehmen würden. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass die Solidaritätsbeiträge zur Finanzierung der Übergangsregelung von allen aktiv Versicherten bezahlt werden, d. h. auch von Neueintretenden und von jungen Versicherten, für die keine Einmaleinlagen geleistet werden und deren Anteil an der Deckungslücke klein ist (BuA Nr. 2013/46, S. 47 f.). Schliesslich legen die Angaben der Regierung nahe, dass das Leistungs- und Beitragsniveau der PVS auch mit der in der Initiative vorgesehenen Regelung im Vergleich zu den anderen beruflichen Vorsorgeeinrichtungen liechtensteinischer Unternehmen weiterhin im Bereich des Mittelfelds zu liegen kommt (BuA Nr. 2013/46, S. 38 ff). Damit wäre das in Art. 2a Abs. 2 PVG festgelegte Minimalleistungsziel der PVS, wonach die PVS in jedem Leistungsfall mindestens gleich hohe Leistungen vorzusehen hat wie die obligatorische betriebliche Personalvorsorge nach BPVG, weiterhin sichergestellt.
7.4.6
Somit kann zusammenfassend festgehalten werden, dass der in der Initiative vorgesehenen Übergangsregelung zwar eine schwächere Gewichtung des Vertrauensinteresses zugrunde liegt. Es kann daraus aber nicht abgeleitet werden, dass damit der Rahmen des verfassungsrechtlich festgelegten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers überschritten würde. Die in der Initiative vorgeschlagene Übergangsregelung wird den verfassungsrechtlichen Minimalvorgaben gerecht, wonach eine angemessene Übergangsregelung besondere Härten abmildern muss, sodass sich durch die Anwendung der neuen gesetzlichen Regelung keine unzumutbaren Schlechterstellungen ergeben. Dies gilt insbesondere deshalb, weil auch die in der Initiative vorgesehenen Ausgleichsmassnahmen mit einem nach dem Alter abgestuften Besitzstandsgrad der Tatsache angemessen Rechnung tragen, dass die Sanierungsmassnahmen möglichst rasch wirken sollen, gleichzeitig aber massive Einbussen für kurz vor der Pensionierung stehende Versicherten vermeiden sollen. Aus diesen Gründen kann nach Ansicht des Staatsgerichtshofes nicht darauf geschlossen werden, dass die für die Versicherten weniger vorteilhafte Regelung, wie sie in der Initiative vorgeschlagen wird, zu unzumutbaren Vertrauensenttäuschungen führen würde, die nicht mit der prekären finanziellen Lage der PVS gerechtfertigt werden.
8.
Schliesslich ist zu prüfen, ob die im Initiativbegehren vorgeschlagenen Regelungen dem Rechtsgleichheitsgebot bzw. dem Willkürverbot zu genügen vermögen. Was das Verhältnis zwischen Willkür und Rechtsgleichheit anbelangt, so betont der Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass sich der Schutzbereich dieser beiden Grundrechte im Bereich der Normsetzung weitgehend deckt, sodass die Prüfung eines allfälligen Verstosses gegen das Gleichheitsgebot in der Regel darauf zu beschränken ist, ob in der entsprechenden Norm gleich zu behandelnde Sachverhalte bzw. Personengruppen ohne vertretbaren Grund und somit eben in willkürlicher Weise ungleich behandelt werden (StGH 2012/209, Erw. 3.6.1; StGH 2011/70, Erw. 3.2; StGH 2010/154, Erw. 2.4; StGH 2003/98, Erw. 3 [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).
8.1
Unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit ist zunächst zu prüfen, ob die Rücknahme der per 1. Januar 2009 gewährten Teuerungszulage auf die damals laufenden Renten eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung darstellt, da die am 31. Dezember 2008 noch nicht pensionierten Versicherten in Form einer allgemeinen Lohnerhöhung die gleichen 3.4 Prozent Leistungsverbesserung erhielten wie die Rentenbezüger in Form einer Teuerungszulage. Von der im Initiativbegehren vorgesehenen Rücknahme der Teuerungszulage sind nun aber nur die vor dem 1. Januar 2009 in den Ruhestand getretenen Pensionsbezüger betroffen.
8.1.1
Die Gutachter sind der Ansicht, dass sich vor dem Hintergrund einer wirtschaftlichen Betrachtung kein ernsthafter und sachlich zu rechtfertigender Grund für diese Ungleichbehandlung ergebe (Gutachten B/C, 36 f., Rz. 116). Die in der Initiative vorgesehene Unterscheidung zwischen Rentnern, deren Rente bereits vor Ende 2008 zugesprochen worden sei, und solchen, deren Rentenanspruch frühestens per 1. Januar 2009 entstanden sei, erscheine im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als nicht gerechtfertigt (Gutachten B/C, 50, Rz. 172.2).
8.1.2
Gegen dieses Vorbringen wendet der Beschwerdeführer ein, der allgemeine Gleichheitssatz verlange nicht nur, dass Gleiches gleich behandelt werde, sondern auch, dass Ungleiches ungleich behandelt werden müsse. Vor diesem Hintergrund sei eine Unterscheidung nach dem Renteneintrittsdatum zulässig. Denn hinsichtlich der Gewährung des Teuerungsausgleichs unterscheide der Gesetzgeber selbst zwischen den Staatsbediensteten und den Rentnern, da der Teuerungsausgleich für Rentner nach dem PVG erfolge, während derjenige der Staatsbediensteten nach dem Besoldungsgesetz erfolge. Gemäss Art. 23 PVG sei der Teuerungsausgleich als "Kann-Bestimmung" formuliert, d. h. der Stiftungsrat könne die laufenden Pensionen unter gewissen Voraussetzungen an die Teuerung anpassen, sei aber nicht dazu verpflichtet. Nach Art. 27 BesG habe die Regierung dagegen die jährliche Anpassung an die Teuerung zu beantragen. Es handle sich hier um eine "Muss-Bestimmung", mit anderen Worten um ein Recht der Staatsbediensteten. Damit sei aber auch klar, dass aufgrund der Gesetzeslage der Teuerungsausgleich auf Renten und der Teuerungsausgleich auf den Lohn der Staatsbediensteten nicht simultan erfolgen müssten. Es seien nun keine übergeordneten Wertungsgesichtspunkte zu erkennen, wonach diese beiden Personengruppen (Rentner und Staatsangestellte) gleich behandelt werden müssten, und der Gesetzgeber damit im Gesetz eine willkürliche Ungleichbehandlung vorgenommen hätte. Eine Differenzierung zwischen den beiden Personengruppen sei geradezu geboten, da sich die Teuerungszulage für die Rentner sachlich jeweils an der aktuellen finanziellen Situation der Pensionskasse auszurichten habe, während eine allfällige Teuerungszulage für Lohnerhöhungen von diesem Kriterium unabhängig erfolge. Wesentliche Unterschiede im Tatsächlichen führten also zu dieser vom Gesetzgeber notwendig vorgenommenen Ungleichbehandlung.
8.1.3
In seiner Gegenäusserung bestreitet der Landtag diese Rechtsansicht. Die Gutachter hätten nicht verkannt, dass Ungleiches ungleich behandelt werden müsse. Vielmehr sei es der Beschwerdeführer, welcher nicht erkenne, dass allen Personengruppen eine Teuerungsabgeltung zugute gekommen sei, nämlich in Höhe von 3.4 %, und dass es dabei keinen Unterschied mache, ob diese Teuerungsabgeltung wie bei den Rentenbezügern auf Grundlage von Art. 23 PVG zugesprochen worden sei oder wie bei den aktiv Versicherten auf Grundlage von Art. 27 BesG. Wesentlich sei die wirtschaftliche Betrachtungsweise, nämlich dass beiden Personengruppen die Teuerungsabgeltung zugute gekommen sei. Die Gesetzesinitiative wolle aber nur jenen Rentenbezügern die Teuerungsabgeltung entziehen, welche bis zum 31. Dezember 2008 rentenberechtigt gewesen seien. Es gehe somit nicht um den vom Initianten festgelegten Stichtag 1. Januar 2009, sondern um die unterschiedliche Behandlung der Personen, auf welche die Pensionsversicherungsgesetzgebung für das Staatspersonal zugeschnitten sei bzw. mit dem Initiativbegehren zugeschnitten sein soll. Diese willkürliche Unterscheidung in der Gesetzesinitiative stelle eine qualifizierte Verletzung des Rechts dar und einen qualifizierten Verstoss gegen die Gerechtigkeit. In diesem Zusammenhang sei auch wesentlich, dass der Eingriff in Pensionen einen existenziellen Lebensbereich der Rentenbezüger betreffe. Sie könnten sich nämlich nicht mehr neu ausrichten, wie es aktiv Versicherten noch teilweise möglich sei, soweit sie sich noch nicht in einem fortgeschrittenen Lebensalter befänden und soweit für sie noch der Arbeitsmarkt offen stehe bzw. alternative Möglichkeiten biete. Wenn der Beschwerdeführer meine, er könne keine übergeordneten Wertungsgesichtspunkte erkennen, wonach diese beiden Personengruppen gleichbehandelt werden müssten, so übergehe er dabei die verfassungsmässig gewährleisteten Rechte jener Personengruppen.
Der Beschwerdeführer verkenne aber auch, dass sämtliche Personengruppen in dem vom Landtag beschlossenen SBPVG, wie auch im Initiativvorschlag, einen Beitrag an die Ausfinanzierung der Deckungslücke leisteten. Selbstverständlich könnten die Rentenbezüger bei weitem nicht mehr jene Beiträge aufbringen, wie die aktiv Versicherten sowie die Arbeitgeber. Die Möglichkeiten der Rentenbezüger seien beschränkt. Im Weiteren sei miteinzubeziehen, dass es das bislang bestandene Umlageverfahren mit sich gebracht habe, dass die aktiv Versicherten für die Renten der in den Altersrücktritt getretenen Personen aufkommen würden. Soweit nunmehr ein Systemwechsel zum Beitragsprimat und damit zum Kapitaldeckungsverfahren stattfinde, sei dieser Systemwechsel primär von jenen Personen auszufinanzieren, die von diesem Systemwechsel noch profitieren könnten, und dies seien die aktiv Versicherten. Auch wenn der Beschwerdeführer in seiner Individualbeschwerde die 3.4-prozentige Erweiterungsanpassung gemäss Verordnung LGBl. 2008 Nr. 292 als nicht wesentlich darstellen wolle, so stelle diese Erhöhung in Tat und Wahrheit doch für Pensionisten einen Teil ihrer Ruhenseinkünfte dar, auf welche sie ihre Lebensplanung ausgelegt hätten.
8.2
Der Staatsgerichtshof kann in der durch die Initiative vorgesehenen Rücknahme der per 1. Januar 2009 gewährten Teuerungszulage insofern keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung erblicken, als durch diese Massnahme nur Pensionsbezüger betroffen sind, welche bereits vor dem 1. Januar 2009 in den Ruhestand getreten sind. Grund dafür ist im Wesentlichen die Tatsache, dass der Teuerungsausgleich gegenüber denjenigen Personen, die bereits vor dem 1. Januar 2009 Rentenbezüger waren, gestützt auf Art. 23 PVG als Erhöhung laufender Rentenleistungen gewährt wurde, während er gegenüber denjenigen Rentenbezügern, die später in den Ruhestand getreten sind, gestützt auf Art. 27 BesG in Form einer Lohnerhöhung zugesprochen wurde. Die Rentenleistungen dienen dem Zweck, die Versicherten vor den wirtschaftlichen Folgen des Alters, der Invalidität und des Todes zu schützen (Art. 1a Abs. 1 PVG). Die Besoldung aktiver Staatsbediensteter hingegen ist Erwerbseinkommen und stellt damit eine Entschädigung für direkt und aktuell erbrachte Leistungen dar. Erheblich ist gegenständlich sodann, dass der Gesetzgeber die Teuerungsanpassung der Besoldung und die Teuerungsanpassung der laufenden Renten nicht von denselben Kriterien abhängig gemacht hat. Während bei der Festlegung der Teuerungszulage auf die Besoldung gemäss Art. 27 BesG neben dem Landesindex der Konsumentenpreise die wirtschaftliche und finanzielle Lage des Landes sowie die Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt zu berücksichtigen sind, ist der Teuerungsausgleich auf laufenden Renten nach Art. 23 PVG i. V. m. Art. 13 PVV nur dann möglich, wenn für diesen Zweck ausreichend Mittel im Teuerungsfonds zurückgestellt worden sind oder im Vermögen der Pensionskasse freie Mittel verfügbar sind.
Es sind durchaus sachliche Gründe ersichtlich, weshalb der Gesetzgeber in der Ausgestaltung des Anspruchs auf eine Teuerungsanpassung darin unterscheidet, ob dieser auf die Besoldung der Staatsbediensteten oder auf laufende Renten der PVS gewährt werden soll. Zum einen liegen diese in der unterschiedlichen Finanzierung. Die Löhne der Staatsbediensteten werden im Rahmen des allgemeinen Staatshaushalts finanziert, während die Renten mit Mitteln der Pensionsversicherung bezahlt werden. Zum anderen sind die sachlichen Gründe für die Ungleichbehandlung darin zu sehen, dass die Teuerungsanpassungen der Renten und der Besoldung nicht identischen Zwecken dienen. Ziel der Anpassung laufender Renten ist im Wesentlichen die Erhaltung der Kaufkraft der Pensionsbezüger. Die gesetzgeberische Motivation für die Gewährung der Teuerungsanpassung der Löhne ist zusätzlich darin zu erblicken, dass der Staat attraktive Anstellungsbedingungen bieten soll, um als Arbeitgeber konkurrenzfähig zu bleiben.
Aus diesen Gründen ergibt sich, dass die teuerungsbedingte Anpassung der laufenden Renten und der Lohnansprüche nicht zwingend im gleichen Umfang und zum gleichen Zeitpunkt gewährt werden müssen. Der Staatsgerichtshof kann daher in der Tatsache, dass nur diejenigen Pensionäre, die am 1. Januar 2009 bereits eine Rente bezogen haben, von einer allfälligen Rücknahme der Teuerungszulage betroffen sind, keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung erkennen. Vielmehr handelt es sich dabei um die unmittelbare Folge einer gesetzgeberisch gewollten Unterscheidung, die auf hinreichenden sachlichen Gründen beruht.
8.3
Unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit ist im Weiteren zu beurteilen, ob das im Initiativbegehren vorgeschlagene Gesamtkonzept von Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen mit dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung vereinbar ist. Im Bereich der Rechtsetzung ist dieses Gebot dann verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidungswesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse aufdrängen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass der allgemeine Gleichheitssatz bei Vorliegen von besonders komplexen Lebenssachverhalten nicht mit letzter Konsequenz verwirklicht werden kann. Der Gesetzgeber ist unter Umständen auf gewisse Typisierungen angewiesen. Auch Härtefälle, die als Folge von Typisierungen und Generalisierungen atypisch auftreten, bedeuten nicht ohne Weiteres, dass ein Gesetz gleichheitswidrig ist (StGH 2010/32, Erw. 4.2; StGH 2011/5, Erw. 3.2; StGH 2011/17, Erw. 2.2 [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Allerdings kann es verfassungsrechtlich geboten sein, mit Härteklauseln und Billigkeitsregelungen Ausnahmemöglichkeiten vorzusehen (Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, a. a. O., 264 ff., Rz. 28).
8.3.1
Unter Zugrundelegung dieses im Wesentlichen auf eine Willkürprüfung hinauslaufenden verfassungsrechtlichen Prüfungsmassstabs kann der Staatsgerichtshof mit Blick auf das vorliegend zu beurteilende Initiativbegehren keine unzulässige Rechtsungleichheit erkennen. Denn gestützt auf eine Beurteilung der Verhältnismässigkeit der vorgeschlagenen Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen ergibt sich nach Ansicht des Staatsgerichtshofes, dass sich die in der Initiative vorgeschlagenen rechtlichen Ungleichbehandlungen der verschiedenen betroffenen Personengruppen einer ernsthaften sachlichen Begründung nicht entziehen.
Zwar ist das Verhältnismässigkeitsprinzip in der liechtensteinischen Rechtsordnung in allgemeiner Weise nicht ausdrücklich verankert (Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS Bd. 23, Vaduz 1998, 228). Zudem ist in der Lehre umstritten, ob auch im Rahmen der Gleichheitsprüfung eine Verhältnismässigkeitsprüfung vorgenommen werden muss, wie dies bei Eingriffen in die klassischen Freiheitsrechte verfassungsrechtlich geboten ist (Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, a. a. O., 261, Rz. 21). Wie es sich damit verhält, kann mit Blick auf den vorliegend zu beurteilenden Fall offen bleiben. Denn selbst bei einer Prüfung unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit erweist sich die Gesetzesinitiative als verfassungsrechtlich zulässig, wie im Folgenden zu zeigen sein wird. Das Erfordernis der Verhältnismässigkeit bedeutet im Zusammenhang mit den Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen bei Pensionskassen, die in Unterdeckung geraten sind, insbesondere, dass die Massnahmen Teil eines ausgewogenen Gesamtkonzepts sein müssen und soweit möglich als Gesamtheit wirken, wobei die Verhältnismässigkeit sowohl in Bezug auf die einzelne Massnahme wie auch in Bezug auf das Gesamtkonzept zu würdigen ist. Dabei ist zu beurteilen, ob die Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen gesamthaft eine ursachengerechte und faire Lastenverteilung vorsehen und zu keinen unzumutbaren Härten führen (Botschaft des Schweizerischen Bundesrats über Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen in der beruflichen Vorsorge, a. a. O., S. 6419 f.). Sind diese Kriterien erfüllt und erweisen sich die zu beurteilenden Regelungen zudem als grundsätzlich geeignet, um die Sanierung und Sicherung der PVS innert angemessener Frist zu erreichen, und halten sie mit Blick auf ihre Erforderlichkeit einer Vertretbarkeitskontrolle stand, so folgt daraus zugleich, dass ernsthafte sachliche Gründe für die in der zu erlassenden Regelung vorgesehenen Ungleichbehandlungen vorliegen.
8.3.2
Nach Ansicht der Gutachter ist mit Blick auf die Verteilung der Sanierungslasten ein Einbezug der Rentner aufgrund des Grundsatzes der Opfersymmetrie und der Gleichbehandlung der Versicherten vor dem Hintergrund der grossen Belastung der Arbeitgeber und der aktiven Versicherten geradezu geboten. Dieser Einbezug müsse aber massvoll sein, damit er den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht verletze. Aus diesem Grunde müssten massvolle Sanierungsbeiträge von Rentnern, wie sie in Art. 17 SBPVG vorgesehen seien, die weder eine Senkung des Rentendeckungskapitals noch der akzessorischen Rechte nach sich zögen, grundsätzlich zulässig sein. Mit Art. 17 SBPVG solle nicht eine permanente Rentenkürzung eingeführt werden, sondern es solle ein aufgrund des Grundsatzes der Gleichbehandlung gebotener zeitlich befristeter und abgestufter Sicherungsbeitrag zur Sicherstellung der finanziellen Stabilität der PVS erhoben werden. Die Verhältnismässigkeit im engeren Sinne dieser Sanierungsmassnahme sei insbesondere vor dem Hintergrund der Höhe des Sicherungsbeitrags, des für die Sanierung gewählten Zeitraums sowie der Höhe der Belastung der Arbeitgeber und der aktiven Versicherten gegeben. Die von der Initiative in Art. 20 vorgeschlagene Kürzung der laufenden Pensionen, die als weitere, zusätzliche Massnahme zu den Sanierungsbeiträgen gemäss Art. 17 SBPVG hinzutrete, müsse hingegen aufgrund der schweizerischen Rechtslage und insbesondere aufgrund des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes unzweifelhaft als Verletzung wohlerworbener Rechte qualifiziert werden.
8.3.3
Der Beschwerdeführer kann im Gegensatz zum Landtag in diesem Punkt keine Verfassungswidrigkeit erkennen. Er bringt vor, die Verhältnismässigkeit im engeren Sinne verlange eine Abwägung zwischen dem angestrebten öffentlichen Interesse und den in Frage stehenden privaten Interessen Dritter. Es sei also der angestrebte Zweck, welcher das öffentliche Interesse darstelle, mit den Belastungen, die allfälligen Privaten auferlegt würden, abzuwägen (vgl. Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, a. a. O., 227; vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, a. a. O., 133). Es komme also einerseits auf die Bedeutung der verfolgten öffentlichen Interessen und andererseits auf das Gewicht der betroffenen privaten Interessen an (vgl. Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, a. a. O., 221).
Verschiedene Vergleiche würden nun aber veranschaulichen, dass die Verhältnismässigkeit der in der Initiative enthaltenen Massnahmen gegeben sei. Aufschlussreich sei zum einen ein Vergleich mit dem Kanton St. Gallen. Aufgrund der neu eingeführten gesetzlichen Vorgabe in der Schweiz müssten die Vorsorgeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften bis zum 1. Januar 2014 verselbständigt werden. Für den Kanton St. Gallen habe dies bedeutet, dass einerseits die Versicherungskasse für das Staatspersonal und andererseits die kantonale Lehrerversicherungskasse in einer öffentlich-rechtlichen Stiftung (St. Galler Pensionskasse) zusammengefasst worden seien. Im Zuge dieser Verselbständigung müssten die per Ende 2013 bestehenden Unterdeckungen mit einer einmaligen Ausfinanzierung durch den Kanton beseitigt werden. Das Ausmass der Ausfinanzierung belaufe sich bei einem mittleren Szenario auf rund CHF 300 Mio. An dieser Neukonzeption der beruflichen Vorsorge müssten sich die Versicherten an der Ausfinanzierung (Sanierung) im Ausmass von einem Viertel bis zu einem Höchstbetrag von CHF 75 Mio. beteiligen. Zusätzliche Beteiligung leisteten die Versicherten zudem durch höhere Beiträge, die Verlängerung der Beitragsdauer bis Alter 65 seit diesem Jahr und Umstellung auf das Beitragsprimat ab 2014.
Die Ausgangslage für die Sanierung der Pensionskassen in St. Gallen sei in absoluten Zahlen vergleichbar mit Liechtenstein gewesen, nämlich das Bestehen einer Deckungslücke von CHF 300 Mio. Im Rahmen der Sanierung der Pensionskassen in St. Gallen sei eine Erhöhung des Renteneintrittsalters von 63 auf 65 Jahre erfolgt. Dadurch sei zum einen die Beitragsdauer um zwei Jahre erhöht und zum anderen die durchschnittliche Bezugsdauer für die Versicherten um zwei Jahre gesenkt worden. Bisher sei von einer Einzahlungsdauer von 39 Jahren und einer durchschnittlichen Bezugsdauer von 21 Jahren auszugehen gewesen (Verhältnis = 21/39 Jahren = 54 %). Nunmehr gelte eine durchschnittliche Einzahlungsdauer von 41 Jahren und eine durchschnittliche Bezugsdauer von 19 Jahren (Verhältnis = 19/41 Jahren = 47 %). 54 % multipliziert mit dem Kehrwert von 47 % ergebe 16 %. Das heisse die aktiv Versicherten generierten in Zukunft ein Alterskapital, das um mindestens 16 % höher sei als bisher, damit sie bei ihrer Pensionierung denselben Betrag wie die jetzigen Rentner ausbezahlt erhielten. Mit anderen Worten: Für die Sicherung der St. Galler Pensionskasse müssten die aktiv Versicherten bei unveränderter Beitrags- und Bezugsdauer alternativ um 16 % geringere Renten zugesprochen erhalten. Diese St. Galler Regelung könne als Beleg angesehen werden, dass auch deutlich über der Grenze von 10 % hinaus gehende Kürzungen von anwartschaftlichen Renten unter Einbezug der Versicherten durchaus denkbar seien.
Darüber hinaus hätten die Versicherten im genannten Beispiel der St. Galler Pensionskasse zudem zur Sanierung im Ausmass von einem Viertel bis zu einem Höchstbetrag von CHF 75 Mio. beizutragen. Sie würden daher also effektiv noch in die Sanierung miteinbezogen. In Liechtenstein bestehe für die Sanierung der Pensionskasse eine Deckungslücke von fehlenden Arbeitnehmerbeiträgen von CHF 138.3 Mio. (CHF 77.2 Mio. als zu wenig einbezahlte Arbeitnehmeranteile der aktiv Versicherten sowie CHF 61.1 Mio. als zu wenig einbezahlte Arbeitnehmerbeiträge der Pensionisten). Hervorzuheben sei: Auch nach dem vorliegend streitigen Initiativbegehren würde der Steuerzahler diese Deckungslücke ausfinanzieren. Die Aktivversicherten und Rentner müssten zur Behebung der Deckungslücke nichts beitragen. Das heisse, der Steuerzahler sei bereit, die Arbeitnehmerbeiträge in Höhe von CHF 138.3 Mio. nachträglich einzuschiessen, im Gegensatz zum Beispiel des Kantons St. Gallen, wo sich die Versicherten für die Sanierung mit CHF 75 Mio. beteiligen müssten. Allerdings wolle die Initiative für die Zukunft eine regionalübliche Rente festlegen. Das heisse die Kürzungen der Initiative würden sich in erster Linie für die Zukunft auswirken. Die vorliegend streitige Initiative sei daher deutlich grosszügiger gegenüber den Versicherten und Rentnern als die Lösung des Kantons St. Gallen.
Als weiteres Beispiel sei genannt: Die Einmalzahlung in der Höhe von ca. CHF 300 Mio. bedeute, dass jeder Einwohner Liechtensteins rund CHF 8'450.00 durch Steuern an der Sanierung der Pensionskasse beizutragen habe (Bevölkerungsstand per 31. Dezember 2012: 36'838). Verglichen mit der Schweiz würde das bei rund 8 Mio. Einwohnern (Bevölkerungsstand per 31. Dezember 2012) bedeuten, dass die Schweizerische Eidgenossenschaft in eine Pensionskasse eine Einmalzahlung von CHF 72 Milliarden für deren Sanierung einschiessen müsste. Der durchschnittliche Budgetüberschuss der letzten drei Jahre belaufe sich in der Schweiz auf ca. CHF 2 Milliarden pro Jahr. Daher würde es ganze 36 Jahre dauern, bis diese 72 Milliarden abbezahlt wären, sofern der gesamte Jahresüberschuss in die Sanierung der Pensionskasse einfliessen würde. Dies immer unter der Voraussetzung, dass der Staatsüberschuss deutlich positiv ausfallen werde, was in Liechtenstein zurzeit gerade nicht der Fall sei.
Die Initiative "Pensionskasse win-win" sei bereit, die Deckungslücke von rund CHF 300 Mio. auszufinanzieren. Das Ziel der Initiative sei es aber im Gegenzug für die Zukunft eine faire Lösung festzulegen. Es sollen in Zukunft bei den Anwartschaftsberechtigten nunmehr regional übliche Renten ausbezahlt werden. Die gesetzlichen (obligatorischen) Beiträge des Arbeitgebers für Einzahlungen in die berufliche Vorsorge nach dem BPVG würden sich auf 4 % belaufen. Im regional üblichen Vergleich wendeten die Arbeitgeber für privatwirtschaftlich Versicherte (nach dem BPVG Versicherte) ca. 8 % als Arbeitgeberbeiträge auf. Demgegenüber würden sich die Beiträge des Arbeitgebers, nämlich des Staates Liechtenstein für die PVS aktuell (2013) auf 11 % belaufen und auch nach dem vom Landtag beschlossenen Gesetz vom 6. September 2013, Inkrafttreten am 1. Juli 2014, auf 7.24 % - 13.84 %. Der Staat Liechtenstein könne sich diese hohen Beiträge für die berufliche Vorsorge seiner aktiv Versicherten einerseits aufgrund der aktuellen Finanzlage und andererseits aus sozialpolitischen Gründen nicht mehr leisten. Es sei daher notwendig, dass die Beiträge des Staates als Arbeitgeber angepasst würden und zwar etwa auf ein regionalübliches Niveau von 8 % auf den Versichertenlohn, wie dies privatwirtschaftlichen Arbeitgebern entspreche. So beliefen sich bezeichnenderweise in der Vergangenheit im Jahre 2008 die Beiträge an die PVS der Arbeitgeber und Arbeitnehmer jeweils auf 7.5 %. Die Beiträge des Arbeitgebers betrügen derzeit 11 %; sie seien also gegenüber 2008 um 3.5 % angehoben. Die Beiträge der Arbeitnehmer betrügen derzeit 9 % und sind damit gegenüber 2008 um 1.5 % angehoben.
Im gegenständlichen Fall finanziere der Arbeitgeber die PVS mit 100 % aus. Es stelle sich schon die Frage, ob dies überhaupt noch verfassungskonform sei, da dies auf Kosten des Steuerzahlers mit Steuergeldern geschehe. So seien im Jahre 2008 die Arbeitnehmer an der ersten Sanierung immerhin etwas beteiligt worden. Demgegenüber finde die zweite Sanierung im Jahre 2012 auf eine Weise statt, dass die Arbeitnehmer gar nicht mehr daran beteiligt würden. Demgegenüber entspräche es dem Standardfall einer Sanierung einer Vorsorgeeinrichtung in der Privatwirtschaft, dass die Arbeitnehmer und Arbeitgeber für die Sanierung gemeinsam aufkommen müssten.
Es stelle sich die Frage nach dem Verhältnis von Recht und Politik. Gegenständlich gehe es entscheidend darum, welche Rente die aktiv Versicherten in Zukunft vom Staat erhalten sollen. Nach Ansicht des Initianten sei dies eine regional übliche Rente. Die Bestimmung der Höhe dieser Rente sei aber keine rechtliche, sondern vielmehr eine politische Frage. Der Staatsgerichtshof als Gericht habe hier dem grossen Ermessensspielraum des Gesetzgebers Rechnung zu tragen. So sei die Initiative "Pensionskasse win-win" dazu bereit, für die Versäumnisse der Vergangenheit aufzukommen und die Deckungslücke auszufinanzieren. Lediglich für die Zukunft sollen die Arbeitgeberbeiträge auf ein regional übliches Mass festgeschrieben werden und die Zielrente der aktiv Versicherten solle sich an einer für den Versicherten vergleichbaren durchschnittlichen Zielrente eines Arbeitnehmers in der Privatwirtschaft bemessen. Daher sei es angezeigt, für die Zukunft anwartschaftliche Renten zu kürzen. Im Gegensatz etwa zur Schweiz verfüge Liechtenstein nicht über eine eigene Notenpresse, die in diesem Fall angeworfen werden könnte, um Geld nachzudrucken. Es bestehe dann beispielsweise nicht die Möglichkeit, durch eine Geldentwertung von 20 % die (nicht finanzierbaren) Renten abzusenken, auch wenn sie nominell nicht gekürzt würden. Sogar das Bundesgericht habe in der für das Sozialversicherungsrecht vergleichbaren schweizerischen Rechtslage ausgesprochen, dass Eingriffe in wohlerworbene Rechte zulässig seien, wenn diese verhältnismässig seien. Dies obwohl in der Schweiz im Gegensatz zu Liechtenstein die Möglichkeit bestünde, über die Geldentwertung zu hohe wohlerworbene Rechte "weiter zu finanzieren". Daher müssten auch unter diesem Gesichtspunkt die in der Initiative vorgeschlagenen Massnahmen durchaus noch als verhältnismässig und zumutbar angesehen werden.
8.3.4
Diesen Argumenten des Beschwerdeführers hält der Landtag in seiner Gegenäusserung Folgendes entgegen: Für eine verfassungsrechtliche Beurteilung der Volksinitiative und somit auch gegenständlich der Individualbeschwerde seien die im Initiativbegehren vorgesehenen Massnahmen in Einheit mit dem vom Landtag bereits beschlossenen SBPVG zu sehen, mit welchem beschlossenen Gesetz bereits Kürzungen von laufenden Rentenansprüchen über Sanierungsbeiträge und Kürzungen anwartschaftlicher Rechtspositionen erfolgt seien. Die Volksinitiative beabsichtige denn auch eine Abänderung des SBPVG. Nur durch diese verfassungsrechtlich gebotene einheitliche Betrachtungsweise der Kürzungen und Sanierungsmassnahmen könnten auch deren Auswirkungen auf die Grundrechtsträger, somit die Pensionsbezüger und die aktiven Versicherten, allumfassend beurteilt werden.
Mit der Kombination der zwei Sanierungsmassnahmen zulasten der Pensionsbezüger gemäss Art. 17 und Art. 20 der Initiative sei ein massvoller Einbezug nicht mehr gegeben. Damit sei jedenfalls der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. Eine dauerhafte Rentenkürzung im Sinne von Art. 20 der Initiative wäre zwar geeignet, - mit anderen Massnahmen kombiniert - die Pensionskassen zu sanieren, es fehle jedoch an der Erforderlichkeit der Massnahme. Eine Sanierung der Pensionskassen für das Staatspersonal könne nämlich bereits durch eine weit weniger einschneidende, aber gleich geeignete Massnahme erreicht werden, nämlich durch das vom Landtag verabschiedete SBPVG. Dieses Gesetz bezwecke nicht nur die Sanierung der Pensionskasse, sondern sei mit diesem Gesetz auch die Sanierung derselben gewährleistet. Das verabschiedete SBPVG sei von anerkannten Experten erarbeitet worden, weshalb ohne weiteres davon ausgegangen werden könne, dass mit diesem Gesetz das Ziel der Sanierung der Pensionskasse erreicht werden könne. Fehle es nun aber, wie bei der gegenständlichen Gesetzesinitiative im Hinblick auf Art. 20 an der Erforderlichkeit der Massnahme, sei eine Verhältnismässigkeit nicht gegeben und erweise sich damit die Gesetzesinitiative letztlich als verfassungswidrig, nämlich als gleichheitswidrig, willkürlich und als Verletzung wohlerworbener Rechte. Das angemessene Verhältnis zum verfolgten Ziel der Kassensanierung sei damit nicht gegeben, es fehle an der erforderlichen Zumutbarkeit der Massnahme gegenüber den Rentenbezügern. Solche klaren Verstösse gegen den Grundsatz von Treu und Glauben bzw. den daraus abgeleiteten Vertrauensgrundsatz verletzten nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes das Willkürverbot (vgl. etwa StGH 2012/63 m. w. N.).
Die Ausführungen des Beschwerdeführers, wonach die in der Initiative vorgesehene Kürzung der Anwartschaft von mehr als 10 % noch als verhältnismässig gelten können, seien nicht stichhaltig. Mit seinem diesbezüglichen Beschwerdevorbringen richte sich der Beschwerdeführer wohl gegen die gutachterlichen Aussagen, wonach die sich aus der Kombination der in der Initiative vorgeschlagenen Massnahmen ergebende Verschlechterung von deutlich mehr als 10 % gegenüber den heutigen Anwartschaften aufgrund der vorstehenden Erwägungen hingegen als zu hoch und damit als verfassungsrechtlich bedenklich erschienen (Gutachten B/C, 47, Rz. 161) und gegen die gutachterlichen Ausführungen, dass eine Senkung der anwartschaftlichen Renten um maximal 10 % vor dem Hintergrund der Gesetzgebung, Lehre und Rechtsprechung im Bereich des Sozialversicherungsrechts durchaus noch als verhältnismässig bezeichnet werden könne (Gutachten B/C, 47, Rz. 158).
Die in diesem Punkt der Beschwerde vom Beschwerdeführer vorgebrachten Argumente enthielten viel Polemik und machten diesbezüglich auch seinen politischen Standpunkt klar. So sei er der Auffassung, dass das Staatspersonal nicht eine höhere Rente oder sonstige Leistungen aus der betrieblichen Vorsorge erhalten solle, wie Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft. Der Beschwerdeführer stelle mit dieser Argumentation politische Fragen in den Raum. Diese Fragen seien bereits vom Gesetzgeber beantwortet worden, nämlich bei Erlassung des SBPVG. Demgemäss könne festgehalten werden, dass es der Gesetzgeber, ebenso wie die Gutachter, für angemessen halte, dass die anwartschaftlichen Rechte der aktiv Versicherten nicht in einem höheren Masse als 10 % gekürzt würden. Im Weiteren habe es der Gesetzgeber für angemessen gehalten, im Rahmen seiner Beschlussfassung über das SBPVG die Beiträge der öffentlichen Arbeitgeber in dem vom Beschwerdeführer dargelegten Ausmass, nämlich zwischen 7.24 % und 13.84 % festzulegen. Beim SBPVG handle es sich um ein ausgewogenes Gesamtpaket, welches Beiträge nicht nur der Arbeitgeber und der aktiv Versicherten festlege, so wie dies aber fälschlich der Beschwerdeführer immer wieder behaupte, sondern auch der Rentenbezüger, nämlich durch die Sicherungsbeiträge gemäss Art. 17 SBPVG und dem inhaltlich gleich lautenden Art. 17 der Initiative. Das SBPVG sei denn schliesslich auch von Pensionsversicherungsexperten erarbeitet und mitgetragen worden und es könne deshalb davon ausgegangen werden, dass die damit gesetzten Massnahmen zielführend und ausreichend zur Zielerreichung einer nachhaltigen und in angemessener Zeit realisierbaren Sanierung des Pensionssystems der Staatsangestellten seien. Daraus erhelle auch, dass sich der Staat Liechtenstein entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers in seiner Individualbeschwerde die Beiträge zur Ausfinanzierung der Deckungslücke leisten könne. Die auf den Staat entfallenden Kosten seien denn auch detailliert dem BuA Nr. 16/2013, S. 74 f., zu entnehmen. So würden die einmaligen Aufwendungen zur Ausfinanzierung der Deckungslücke bis zu einem Deckungsgrad von 90 % mit einer Rückzahlung über 20 Jahre CHF 147 Mio. betragen, die Aufwendungen zur Gewährung eines zinslosen Darlehens mit unbestimmter Laufzeit CHF 72 Mio., die wiederkehrenden Aufwendungen zur Finanzierung der Übergangslösung des Arbeitgeberanteils von 55 % pro Jahr über 10 Jahre hinweg CHF 1.9 Mio. Die wiederkehrenden Aufwendungen für den Sicherungsbeitrag der Rentner pro Jahr über 10 Jahre hinweg würden demnach CHF 1.6 Mio. betragen.
Der Argumentation des Beschwerdeführers zum enormen öffentlichen Interesse an der Kürzung anwartschaftlicher Leistungen sei entgegenzuhalten, dass es zwar tatsächlich ein öffentliches Interesse an der Sanierung der Pensionskassen gebe, dieses öffentliche Interesse bestehe aber nicht, wie der Beschwerdeführer ausführe, darin, die anwartschaftlichen Rechte der öffentlich Bediensteten überverhältnismässig zu kürzen. Hier verwechsle der Beschwerdeführer seine eigenen Interessen mit jenen der Öffentlichkeit. Die öffentlich Bediensteten erfüllten eine wesentliche Aufgabe im Staat, sie führten den Staat in weitest gehendem Ausmasse durch ihre wichtige und wertvolle Tätigkeit und Arbeit. Es könne nicht im Interesse der Öffentlichkeit gelegen sein, die öffentlichen Arbeitsplätze unattraktiv zu machen und mit jenen der Privatangestellten gleichzusetzen. Damit ginge jeglicher Anreiz verloren, im öffentlichen Dienst tätig zu werden, was für einen Staat wie Liechtenstein gravierende Auswirkungen haben würde. Das notwendige Personal könnte dann nämlich nicht mehr bzw. nicht mehr ausreichend gefunden werden.
Wenn der Beschwerdeführer im Weiteren argumentiere, die individuelle Rechtsposition im Zusammenhang mit der Kürzung von anwartschaftlichen Rechten sei weniger stark ausgeprägt, so sei diese Argumentation vor dem Hintergrund des Vertrauensschutzes und den Schranken vor einer nicht mehr tolerierbaren, nicht massvollen Schlechterstellung, wie sie das Willkürverbot und der Gleichbehandlungsgrundsatz böten, nicht haltbar. Dass die Vertrauensposition des Staatspersonals ungeachtet der Argumentation des Beschwerdeführers grundsätzlich schützenswert sei, und in diese Vertrauensposition nur massvoll eingegriffen werden soll, sei auch die Meinung der Regierung, was sich aus BuA Nr. 135/2012 ergebe, und diese Meinung sei auch vom Landtag gebilligt worden, welcher abstellend auf Bericht und Antrag der Regierung das SBPVG verabschiedet habe.
Was die vom Beschwerdeführer proklamierte Verhältnismässigkeit seiner Gesetzesinitiative betreffe, so sei das von ihm zum Vergleich herangezogene Beispiel aus St. Gallen bezogen auf Liechtenstein nicht geeignet, die Verhältnismässigkeit zu beurteilen. Die Verhältnismässigkeit beurteile sich nämlich insbesondere und als einen wesentlichen Aspekt der Verhältnismässigkeit daran, ob eine Massnahme erforderlich sei, um ein Ziel zu erreichen. In diesem Zusammenhang sei erneut auf die anzustellende gesamtheitliche Betrachtung der Gesetzesinitiative zusammen mit dem SBPVG zu verweisen und es ergebe sich daraus, dass gerade die Erforderlichkeit für solch einschneidende Massnahmen, wie sie der Initiant und Beschwerdeführer in seiner Gesetzesinitiative vorschlage, nicht gegeben sei. Es gebe nämlich, wie es das vom Landtag verabschiedete SBPVG beweise, weit weniger einschneidende Massnahmen zur Zielerreichung der nachhaltigen Kassensanierung. Das SBPVG sei somit eine weniger einschneidende, aber gleich geeignete Massnahme. Daraus ergebe sich die Unverhältnismässigkeit der gegenständlichen Gesetzesinitiative, gegenständlich im Bereich der Kürzung der anwartschaftlichen Rechte der aktiv Versicherten.
8.4
Im Lichte des Rechtsgleichheitsgebots können die in der Initiative vorgeschlagenen Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen in ihrer generell-abstrakten Wirkung nicht zum Vornherein als unverhältnismässig qualifiziert werden. Dies aus folgenden Gründen:
8.4.1
Die Geeignetheit der zu beurteilenden Massnahmen zur finanziellen Sanierung und Sicherung der betrieblichen Personalvorsorge des Staates kann ohne weiteres als gegeben erachtet werden. Obschon Prognosen über die Wirksamkeit von Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen naturgemäss mit Ungewissheiten behaftet sein müssen und deren Erfolg nicht zum Vornherein mit Sicherheit vorausgesagt werden kann, bestehen vorliegend keine grundsätzlichen Zweifel daran, dass die in der Initiative vorgesehenen Massnahmen eine Sanierung und Sicherung der PVS innert angemessener Frist gewährleisten können.
8.4.2
Im Lichte der aus dem Gleichgewicht geratenen Finanzierung der PVS ist die Ansicht zweifellos vertretbar, dass das Ergreifen von Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen erforderlich ist. So wurde im Aufklärungsbericht Swisscanto aufgezeigt, dass die bislang versprochenen Leistungen der PVS mit den erhobenen Beiträgen und den damit am Kapitalmarkt realisierbaren Vermögenserträgen sowie aufgrund struktureller Finanzierungsdefizite nicht ausreichend finanziert werden konnten (Aufklärungsbericht Swisscanto, 13 ff.). Es muss davon ausgegangen werden, dass eine nachhaltige Finanzierung der PVS in Zukunft ohne wirksame gesetzliche Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen nicht möglich sein wird (BuA Nr. 135/2012, S. 42 ff.). Erforderlich zur Wiedererlangung des finanziellen Gleichgewichts mit dem Ziel einer Vollkapitalisierung ist zum einen eine Sanierung der PVS, d. h. eine vollständige Ausfinanzierung der vorhandenen Deckungslücke (BuA Nr. 135/2012, S. 95 f.). Im Sinne der zukünftigen Sicherung muss zum anderen das Finanzierungssystem der PVS so umgestaltet werden, dass die für die Zukunft versprochenen Leistungen mit den zukünftigen Beiträgen der aktiv Versicherten und der Arbeitgeber sowie mit den realistischerweise zu erwartenden Erträgen auf den Vorsorgevermögen nachhaltig finanziert werden können (BuA Nr. 135/2012, S. 96 ff.). Angesichts des Ausmasses der Finanzierungslücke erscheint es angezeigt, Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen möglichst rasch zu ergreifen, da sich eine Sanierung der PVS mit abnehmendem Deckungsgrad zunehmend schwierig gestaltet (BuA Nr. 135/2012, S. 99 f.; BuA Nr. 16/2013, S. 23).
Aufgrund der erheblichen Deckungslücke der PVS sowie der strukturellen Finanzierungsdefizite kann sachlich begründet werden, dass einschneidende Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen nicht mehr abgewendet werden können, um die PVS wieder auf ein nachhaltiges finanzielles Fundament zu stellen. Nach Ansicht des Staatsgerichtshofes können daher die in der Initiative vorgesehenen finanziellen Belastungen der verschiedenen Betroffenen in ihrer Höhe gesamthaft nicht als übermässig bezeichnet werden.
8.4.3
Dem Landtag ist insofern zuzustimmen, als unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit nicht nur die Umsetzung eines Sanierungskonzepts insgesamt erforderlich erscheinen muss, sondern dass grundsätzlich auch die einzelnen Sanierungsmassnahmen für sich das Übermassverbot nicht verletzen dürfen. Im gegenständlichen Zusammenhang ist allerdings zu bedenken, dass das Übermassverbot im Sinne der klassischen Eingriffsdogmatik nicht ohne weiteres auf die vorliegende Situation übertragen werden kann. Denn es geht vorliegend nicht um einen Eingriff in den Schutzbereich eines Freiheitsrechts, bei dem sich ein privates und ein öffentliches Interesse gegenüberstehen, sondern um die Verhältnismässigkeit der Lastenverteilung im Lichte des Rechtsgleichheitsgebots. Die Frage, wie die Kosten der Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen verhältnismässig aufzuteilen sind, betrifft vielmehr die Interessen von Arbeitgebern, aktiv Versicherten, Pensionsbezügern und Steuerzahlern gleichzeitig. Die einzelnen Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen sollen zudem als Teil eines Gesamtkonzepts zusammenwirken. Daher führt die Änderung einer bestimmten Massnahme, die eine bestimmte Personengruppe entlastet, in der Regel zur Anpassung einer anderen Massnahme, die eine andere Personengruppe belastet. Aufgrund dieser gegenseitigen Abhängigkeiten kann die Erforderlichkeit einer einzelnen Massnahme nicht nur im Rahmen einer isolierten Betrachtung beurteilt werden. Vielmehr verlangt das Kriterium der Erforderlichkeit im vorliegenden Zusammenhang im Wesentlichen, dass die Massnahmen dem Grad der Unterdeckung angemessen sind und Teil eines ausgewogenen Gesamtkonzepts bilden.
Es kann dem Landtag daher nicht gefolgt werden, soweit er die Ansicht vertritt, dass die stärkere Beteiligung an den Massnahmen zulasten der aktiv Versicherten und der Pensionsbezüger, wie sie im Initiativbegehren vorgeschlagen wird, nicht erforderlich sei, da es - wie es das vom Landtag verabschiedete SBPVG beweise - weit weniger einschneidende Massnahmen zur Zielerreichung der nachhaltigen Kassensanierung gebe. Denn diese Argumentation läuft letztlich darauf hinaus, dass den Versicherten und Pensionären gar keine Sanierungs- und Sicherungsbeiträge auferlegt werden dürften, da die Übernahme sämtlicher Sanierungskosten durch den Arbeitgeber bzw. durch das Gemeinwesen stets die mildeste Massnahme darstellen würde. Eine solche einseitige Lastenzuteilung würde aber dem Gebot der Verhältnismässigkeit bzw. der Ausgewogenheit nicht mehr gerecht.
8.4.4
Zur Beurteilung der Frage, ob die in der Initiative vorgeschlagenen Massnahmen ein ausgewogenes Gesamtkonzept bilden, ist zu prüfen, wie stark Arbeitgeber, aktiv Versicherte und Pensionsbezüger im Vergleich zueinander von den vorgesehenen Massnahmen betroffen sind.
Das Initiativbegehren baut in weiten Teilen auf der Regierungsvorlage auf, sieht im Vergleich zu ihr aber wesentliche Verschiebungen in den Sanierungslasten vor. Beide Massnahmenkonzepte verfolgen das Ziel, die Deckunglücke auf 100 % des Deckungskapitals auszufinanzieren, das zukünftige Vorsorgesystem vom Leistungsprimat auf das Beitragsprimat umzustellen und eine Wertschwankungsreserve aufzubauen. Zur Abfederung der Auswirkungen des Primatwechsels sehen beide Konzepte zudem eine Übergangsregelung vor, welche den Besitzstand der aktiv Versicherten bis zu einem bestimmten Grad sicherstellen soll.
Was das von der Regierung in BuA Nr. 135/2012 vorgestellte Sanierungs- und Sicherungskonzept betrifft, kann eine Übersicht der geschätzten Kosten für die einzelnen Massnahmen dem genannten Bericht und Antrag entnommen werden (BuA Nr. 135/2012, S. 135 ff., 153 ff.). Gemäss diesem Massnahmenpakt soll die Ausfinanzierung der Deckungslücke hauptsächlich zulasten der Arbeitgeber erfolgen. Die Pensionsbezüger sollen sich mit einem Beitrag von rund CHF 7 Mio. beteiligen, indem der Fonds für Teuerungszulagen zugunsten des Fehlbetrags im Deckungsvermögen aufgelöst wird. Die Hauptlast des Systemwechsels vom Leistungsprimat ins Beitragsprimat tragen die aktiv Versicherten: Durch eine Reduktion des heutigen Leistungsniveaus sollen die aktiv Versicherten gemäss dem Regierungsvorschlag auf Pensionsleistungen im Umfang von rund CHF 200 Mio. verzichten. Weitere Einsparungen durch einen Leistungsabbau treffen die Pensionsbezüger, die während der Sicherungsphase keinen Teuerungsausgleich auf den laufenden Renten erhalten sollen. Dieser Beitrag ist nach Angaben der Regierung auf insgesamt rund CHF 12.5 Mio. zu beziffern. Die Kosten der Übergangsregelung sollen sodann über die Erhebung eines Solidaritätsbeitrags zulasten der Arbeitgeber (insgesamt ca. CHF 32 Mio.) und der Aktivversicherten (insgesamt ca. CHF 26 Mio.) getragen werden. Schliesslich soll für den Aufbau der Wertschwankungsreserve ein Sicherungsbeitrag erhoben werden, welcher zu einem Drittel zulasten der Pensionsbezüger geht (CHF 12 Mio.) und zu zwei Dritteln zulasten der Arbeitgeber (CHF 24 Mio.). Demnach haben sich die aktiv Versicherten insgesamt mit rund CHF 226 Mio. zu beteiligen, die Pensionsbezüger mit rund CHF 32 Mio. und die Arbeitgeber mit ca. CHF 357 Mio., wobei letztere ca. CHF 100 Mio. ihres Beitrags in Form eines zinslosen Darlehens beisteuern, welches bei günstiger finanzieller Entwicklung der PVS wieder an die Arbeitgeber zurückfliesst.
In BuA Nr. 16/2013 hat die Regierung ihre Schätzung der finanziellen Auswirkungen des vorgeschlagenen Sanierungskonzepts aktualisiert. Aufgrund einer günstigen Entwicklung der Vermögenserträge im Jahr 2012 und als Folge von Veränderungen im Versichertenbestand haben sich die geschätzten Kosten für die Ausfinanzierung der Deckungslücke und für die Finanzierung der Übergangslösung im Vergleich zu den in BuA Nr. 135/2012 leicht reduziert. Die Deckungslücke betrug per Ende 2012 CHF 307 Mio. Die Kosten für die Finanzierung der Übergangsregelung wurden neu auf CHF 47 Mio. geschätzt.
In BuA Nr. 46/2013 hat die Regierung verschiedene Änderungen am Sanierungskonzept vorgeschlagen. Es soll zum einen auf die Einhebung des Sicherungsbetrags der Arbeitgeber zur Äufnung der Wertschwankungsreserve gänzlich verzichtet werden, zum anderen soll der maximal versicherbare Lohn auf Höhe der 7-fachen maximalen AHV begrenzt und der Koordinationsabzug soll auf 100 % der minimalen AHV-Jahresrente festgelegt werden. Nach dem von der Regierung angestellten Vergleich der neuen Vorsorgelösung mit einer Gruppe liechtensteinischer Unternehmen aus verschiedenen Branchen soll das neue Leistungsniveau der PVS und das Arbeitgeberseitige Finanzierungsniveau unter Berücksichtigung der in BuA Nr. 46/2013 vorgeschlagenen Anpassungen ungefähr in der Mitte der Vergleichsgruppe zu liegen kommen (BuA Nr. 46/2013, S. 54 ff.). Das Leistungs- und Beitragsniveau soll demnach nach wie vor deutlich über den Minimalvorgaben des BPVG liegen.
Mit Blick auf die Lastenverteilung der Sanierungsmassnahmen kann zusammenfassend festgehalten werden, dass sich gemäss dem Vorschlag der Regierung die Arbeitgeber mit rund CHF 330 Mio. beteiligen, wobei ca. CHF 100 Mio. davon ein zinsloses Darlehen sind, welches bei günstiger Entwicklung des Deckungsgrades wieder an das Gemeinwesen zurückbezahlt werden muss. Die aktiv Versicherten haben eine Leistungsreduktion von insgesamt rund CHF 200 Mio. hinzunehmen und die Pensionsbezüger leisten einen Beitrag von ungefähr CHF 30 Mio.
Die in der Initiative vorgeschlagenen Massnahmen führen nun zu einer Verschiebung dieser Beitragslasten. Generell kann gesagt werden, dass die Arbeitgeber bzw. das Gemeinwesen gemäss dem Initiativvorschlag weniger stark belastet werden sollen, während die aktiv Versicherten und Pensionsbezüger einen höheren Beitrag an die Sanierung und Sicherung der PVS leisten sollen. Wie hoch diese Lastenverschiebungen sind, lässt sich aufgrund der von den Initianten in BuA Nr. 85/2013 vorgelegten Zahlen, die in ihrer Grössenordnung plausibel erscheinen, grob abschätzen. Nach diesen Angaben sollen die staatlichen Beitragsleistungen in den kommenden 10 Jahren um rund CHF 90 Mio. reduziert werden, wobei für den Staat im Vergleich zum verabschiedeten SBPVG Einsparungen von rund CHF 20 Mio. per sofort wirksam werden sollen, die jährlich wiederkehrende Beitragslast soll um rund CHF 7 Mio. reduziert werden. Die Pensionsbezüger sähen sich gemäss dem Initiativvorschlag mit einer zusätzlichen Beitragslast von rund CHF 0,55 Mio. pro Jahr konfrontiert, während die aktiv Versicherten zusätzliche Lasten im Umfang von rund CHF 4 Mio. pro Jahr zu tragen hätten. Im Rahmen eines Zeithorizonts von 10 Jahren haben die Arbeitgeber somit total rund CHF 240 Mio. an die Sanierungs- und Sicherungsmassnahmen beizusteuern, wovon etwa CHF 90 Mio. ein verzinsbares Darlehen darstellen. Die aktiv Versicherten tragen ungefähr CHF 240 Mio. bei und die Pensionsbezüger gegen CHF 40 Mio.
Aus dieser Abschätzung ergibt sich, dass die aktiv Versicherten nach dem Initiativbegehren deutlich höhere Sanierungs- und Sicherungslasten zu tragen haben, was im Wesentlichen die Folge der reduzierten Beitragssätze und der paritätischen Verteilung der Beitragslasten zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer ist. Auch die Pensionsbezüger haben nach dem Initiativbegehren einen höheren Anteil an der Sanierung und Sicherung zu übernehmen, während die Arbeitgeber deutlich entlastet werden sollen. Mit Blick auf die Lastenteilung zwischen den aktiv Versicherten und den Pensionsbezügern kann festgehalten werden, dass gemäss Initiative - wie auch in dem vom Landtag verabschiedeten Sanierungskonzept - die aktiv Versicherten gemessen am ihnen zurechenbaren Anteil an der Deckungslücke einen relativ gesehen höheren Beitrag an der Sanierung und Sicherung der PVS zu tragen haben als die Pensionsbezüger. Dies erscheint aufgrund des stärker zu gewichtenden Vertrauensschutzes bei Pensionsbezügern angemessen, es widerspricht aber grundsätzlich dem Prinzip der Opfersymmetrie (Botschaft des Schweizerischen Bundesrats über Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen in der beruflichen Vorsorge, a. a. O., S. 6421; Gutachten B/C, 34 f., Rz. 109 f.). Bei der Frage, wie die Aspekte des Vertrauensschutzes und der Opfersymmetrie im Rahmen des Massnahmenkonzepts zu gewichten sind, kommt dem Gesetzgeber ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu, welcher nach Ansicht des Staatsgerichtshofes durch die in der Initiative vorgesehene Lastenverteilung zwischen den aktiv Versicherten und den Pensionsbezügern nicht überschritten wird. Auch mit Blick auf die Beurteilung der Frage, wie weit sich die Arbeitgeber an der Sanierung und Sicherung der PVS zu beteiligen haben, können dem Rechtsgleichheitsgebot keine genauen Vorgaben darüber entnommen werden, welcher Anteil der Sanierungskosten der Arbeitgeber übernehmen muss. Vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die Arbeitgeber auch nach dem Vorschlag des Initianten einen wesentlichen Beitrag der Sanierungskosten übernehmen sollen, kann der Staatsgerichtshof keinen Verstoss gegen das Gebot der Rechtsgleichheit darin erkennen, dass die Arbeitgeber bzw. das Gemeinwesen nach dem Initiativbegehren im Vergleich zum verabschiedeten SBPVG deutlich entlastet werden sollen.
8.4.5
Der Staatsgerichtshof kann in dem vom Initianten vorgeschlagenen Sanierungs- und Sicherungskonzept keine Zuteilung der Sanierungslasten erkennen, die im Lichte des Rechtsgleichheitsgebots zwingend als nicht mehr ausgewogen zu qualifizieren wäre. Denn die Zuteilung der Lasten auf die Arbeitgeber, aktiv Versicherten und Pensionsbezüger ist das Ergebnis einer komplexen Interessenabwägung, die sowohl die verschiedenen Interessen der unterschiedlichen von der Sanierung und Sicherung direkt betroffenen Personengruppen als auch finanz-, personal- und sozialpolitische Erwägungen umfasst. In diese Interessenabwägung ist vorliegend zudem die Frage miteinzubeziehen, inwieweit der Pensionsversicherung selbst oder den politischen Behörden eine Mitverantwortung für die heutige finanzielle Schieflage der PVS zugerechnet werden kann und welche Konsequenzen daraus für die Lastenverteilung bei der Sanierung und Sicherung der PVS zu ziehen sind. Gerade in derart komplexen Regelungssituationen wie der vorliegenden steht dem Gesetzgeber unter dem Blickwinkel der Rechtsgleichheit ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu, was die Bewertung und Gewichtung der einzelnen Interessen betrifft.
Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb der Staatsgerichtshof bei der Beurteilung der Frage, ob eine Gesetzesinitiative mit dem Gebot der Rechtsgleichheit vereinbar ist, andere Massstäbe anlegen sollte als bei der Prüfung der Verfassungskonformität bereits erlassener Gesetze. Daher auferlegt sich der Staatsgerichtshof auch bei der Prüfung von Gesetzesinitiativen aus Gründen der Demokratie und Gewaltenteilung grosse Zurückhaltung (StGH 2012/209, Erw. 3.6.2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2011/70, Erw. 3.2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2010/154, Erw. 2.4 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2007/118, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2006/5, Erw. 3a [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] m. w. H. auf StGH 2004/14, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] und StGH 2003/16, Erw. 2b). Es obliegt in erster Linie dem Gesetzgeber, Grundentscheidungen und Zielsetzungen der Verfassung umzusetzen (StGH 2010/32, Erw. 4.1; StGH 2007/118, Erw. 3 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Sowohl bei der Frage nach der Verhältnismässigkeit, insbesondere nach der Notwendigkeit von Eingriffen im Sinne einer sachgerechten Festlegung zwischen den Polen Übermassverbot und Untermassverbot (StGH 2010/154, Erw. 2.4; StGH 2010/32, Erw. 4.1; StGH 2007/118, Erw. 3 [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]), kommt ihm auch bei der Bewertung dessen, was als gleich oder ungleich zu gelten und demgemäss mit unterschiedlichen Rechtsfolgen zu verknüpfen ist, eine Entscheidungsprärogative bzw. ein hohes Mass an Gestaltungsfreiheit zu (StGH 2011/70, Erw. 3.2, siehe auch StGH 2012/166, Erw. 9.9 mit rechtsvergleichenden Hinweisen [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Dabei ist es für das Verfassungsgericht nicht relevant, ob eine Regelung besonders zweckmässig ist und ob allenfalls eine andere Regelung rechtspolitisch wünschbar wäre. Die Entscheidung hierüber ist Sache des Gesetzgebers und der Staatsgerichtshof hat sich nicht an dessen Stelle zu setzen (vgl. etwa StGH 2013/36, Erw. 5.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2012/193, Erw. 2.2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2008/26, Erw. 3 f. [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2008/27, Erw. 3 f.; Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, a. a. O., 263, Rz. 24).
Ein erheblicher Gestaltungsspielraum kommt dem Gesetzgeber insbesondere auch bei der Festlegung der zukünftigen Rentenhöhe bzw. sonstigen Leistungen der PVS zu. Eine gerichtliche Zurückhaltung ist gerade im Sozialversicherungsbereich auch deshalb gerechtfertigt, weil bei staatlichen Sozialversicherungen im Gegensatz zu privaten Versicherungen "politische, insbesondere finanzpolitische Erwägungen" mit einzubeziehen sind (StGH 2008/163, Erw. 2.3 m. w. H. [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Solche Erwägungen, bei denen es schwergewichtig um die Zuteilung knapper staatlicher Ressourcen geht, sind aber nicht primär Aufgabe der Judikative, sondern von Legislative und Exekutive (vgl. Jutta Limbach, Standort der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Demokratie, LJZ 1997, 1 insbes. 9). Der Richter hat die funktionellen Grenzen seiner Zuständigkeit zu beachten. Er hat, angesichts der Knappheit staatlicher Ressourcen, nicht die Kompetenz, die Prioritäten bei der Mittelaufteilung zu setzen. Unmittelbar grundrechtsgeboten und vom Verfassungsrichter durchsetzbar kann in der Regel nur ein Minimum staatlicher Leistung sein (BGE 121 I 367, Erw. 2c). Freilich hat das Verfassungsgericht aber insbesondere dann einzuschreiten, wenn in wohlerworbene Rechte eingegriffen wird, das berechtigte Vertrauen der von der Gesetzesänderung betroffenen Personen in unzumutbarerer Weise enttäuscht wird oder die mit der Gesetzesänderung herbeigeführte Ungleichbehandlung der verschiedenen betroffenen Personengruppen nicht mehr verhältnismässig wäre bzw. mit einer vertretbaren sachlichen Begründung gerechtfertigt werden könnte. Dies trifft gegenständlich aber nicht zu.
8.4.6
Unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit ist im Weiteren zu prüfen, ob die verschiedenen Massnahmen zu keinen unzumutbaren Härten führen. Aus der Feststellung, dass die in der Initiative vorgesehene Lastenverteilung nicht als unausgewogen bezeichnet werden kann, ergibt sich grundsätzlich auch, dass die vorgesehenen Massnahmen im Lichte des verfassungsrechtlichen Massstabs als vertretbar erscheinen und nicht generell als unzumutbar zu qualifizieren sind. Zwar erweist sich die genaue Voraussage der konkreten Auswirkungen der Initiative als schwierig, da sich die vorgeschlagenen Massnahmen in unterschiedlichem Ausmass auf die einzelnen betroffenen Personen auswirken. Zudem können die konkreten aus dem gesamten Sanierungs- und Sicherungskonzept entstehenden Belastungen erst in der Zukunft genau beziffert werden, da deren effektiver Betrag über den gesamten Sanierungszeitraum wesentlich von der künftigen Entwicklung der PVS sowie dem künftigen Anlageumfeld an den Kapitalmärkten abhängt. Soweit der Gesetzgeber in tatsächlicher Hinsicht nicht sicher absehbare zukünftige Entwicklungen prognostisch antizipieren muss, kommt ihm im Hinblick auf diesen unvermeidlichen Unsicherheitsfaktor ein erheblicher Prognosespielraum zu. Ist die - hinreichend tatsachengestützte - gesetzgeberische Einschätzung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne nachvollziehbar, so hält sie einer auf Vertretbarkeitskontrolle beschränkten verfassungsgerichtlichen Prüfung stand (Christian Hillgruber, Grundrechtsschranken, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. IX, Allgemeine Grundrechtslehren, 3. Aufl., Heidelberg 2011, 1066, Rz. 88 f.; Georg Müller/Felix Uhlmann, Elemente einer Rechtsetzungslehre, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, 185 f., Rz. 285). Freilich ist der Gesetzgeber gehalten, die weitere Entwicklung der PVS zu beobachten und gegebenenfalls diejenigen Bestimmungen anzupassen, die sich aufgrund neuer Erkenntnisse in Zukunft als nicht mehr verhältnismässig bzw. als mit dem Gleichheitssatz unvereinbar erweisen (StGH 2008/32, Erw. 2.2.2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).
Nach dem Gesagten kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass die vorgesehenen Massnahmen für einzelne Betroffene zu unzumutbaren Einbussen führen würden. Dies bedeutet nach Ansicht des Staatsgerichtshofes indessen nicht, dass die im Initiativbegehren vorgeschlagene Gesetzesänderung, die in ihrer generell-abstrakten Wirkung vertretbar erscheint, nicht mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar wäre. Sollte es indessen im Rahmen einer Umsetzung des Gesetzesvorschlags zu verfassungswidrigen Einzelfällen kommen, so stünde den betroffenen Personen gegebenenfalls der Weg der Individualbeschwerde offen.
8.4.7
Aus der Tatsache, dass sich Regierung und Landtag zur Frage der Verteilung der Sanierungslasten und der Festlegung der künftig zu erbringenden Leistungen der PVS im erlassenen SBPVG bereits geäussert haben, kann nicht hergeleitet werden, dass ein davon abweichendes Sanierungs- und Sicherungskonzept, welches im Vergleich zum SBPVG eine Schlechterstellung sowohl der Pensionsbezüger als auch der aktiv Versicherten vorsieht, wegen einer Verletzung des Verhältnismässigkeitsgebots mit der Verfassung grundsätzlich nicht vereinbar wäre. Die blosse Argumentation, andere Lösungen wären auch möglich oder vorzuziehen, kann nicht zur Nichtigerklärung der vorliegenden Initiative führen (vgl. BGE 134 I 23, Erw. 5.3). Das Instrument der Gesetzesinitiative soll den Bürgern gerade auch die Möglichkeit eröffnen, eine Gesetzgebung zu beantragen, die von einer durch den Landtag bereits erlassenen Regelung abweicht. Den Initianten steht dabei der gleiche gesetzgeberische Beurteilungsspielraum zu wie dem Landtag. Solange eine Gesetzesinitiative mit dem übergeordneten Verfassungsrecht in Einklang steht, kann dabei der gesetzgeberische Beurteilungsspielraum auch erheblich anders ausgefüllt werden, als dies Regierung und Landtag von sich aus getan haben. Insbesondere kann ein einmal getroffener gesetzgeberischer Entscheid innerhalb der verfassungsrechtlichen Schranken grundsätzlich auch wieder geändert werden.
8.5
Nach Ansicht des Staatsgerichtshofes verstösst das Initiativbegehren daher nicht gegen die verfassungsrechtlichen Vorgaben, die sich aus dem Gleichbehandlungsgebot bzw. aus dem Willkürverbot mit Blick auf die Rechtsetzung ergeben.
9.
Somit erweist sich das Initiativbegehren als mit der Verfassung vereinbar. Der Beschwerdeführer ist durch den Beschluss des Landtages vom 6. November 2013 betreffend die Nichtigerklärung der angemeldeten Volksinitiative "Pensionskasse win-win" in seinen verfassungsmässig gewährleisteten Rechten verletzt (siehe vorne Erw. 2.1 f.), sodass spruchgemäss zu entscheiden war.
10.
Dem Beschwerdeführer waren die verzeichneten Kosten antragsgemäss zuzusprechen.