StGH 2002/84
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14.04.2003
StGH
Entscheidung
Sprüche:
Status: rechtskräftig
Entscheidung
1.
Der Beschwerde wird Folge gegeben. Der Bf ist durch die angefochtene E der VBI vom 12.06.2002 zu VBI 2001/147 in seinen durch die Verfassung garantierten Rechten verletzt.
2.
Die angefochtene E wird aufgehoben und die Beschwerdesache zur Neuverhandlung und neuerlichen E an die VBI unter Bindung an die Rechtsansicht des StGH zurückverwiesen.
3.
Die Worte «unter 16 Jahren» in Art 84 Abs 1 lit b der Personenverkehrsverordnung (PVO) vom 16.05.2000, LGBl 2000/99, werden als verfassungswidrig aufgehoben.
4.
Die Regierung hat den Ausspruch über die Teilaufhebung dieser Verordnung gem Art 43 Abs 2 StGHG unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen.
5.
Dem Bf werden Prozesskosten in der Höhe von CHF 1789.60 zugesprochen.
6.
Die Verfahrenskosten trägt das Land.
Sachverhalt
1.
Der Bf ist seit dem Jahre 1981 als Saisonnier im Fürstentum Liechtenstein tätig. Mit E der Regierung vom 19.06.2001, RA 1/1756-2525, wurde die Saisonbewilligung des Bf in eine Jahresaufenthaltsbewilligung ungewandelt.
2.
Am 26.07.2001 reichte der Bf beim Ausländer- und Passamt ein Gesuch um Familiennachzug für seinen Sohn S M ein. Mit Schreiben des Ausländer- und Passamtes vom 28.08.2001 wurde dem Bf mitgeteilt, dass das Gesuch um Erteilung der fremdenpolizeilichen Bewilligung für den Sohn S M abgelehnt werde. Mit Schreiben vom 14.09.2001 ersuchte der Bf, nunmehr rechtsfreundlich vertreten, um Ausfertigung einer rechtsmittelfähigen Entscheidung.
3.
Mit Verwaltungsbot vom 24.09.2001 wies das Ausländer- und Passamt das Gesuch des Bf um Familiennachzug für den Sohn S M ab.
4.
Gegen dieses Verwaltungsbot erhob der Bf mit Datum vom 11.10.2001 Beschwerde bei der Regierung. Mit E der Regierung vom 04./05.12.2001, RA 1/3298-2524.3, wurde diese Beschwerde abgewiesen und die angefochtene E bestätigt. Die Regierungsentscheidung wurde wie folgt begründet:
Gemäss Art 84 Abs 1 lit b PVO könne ein Gesuch um Familiennachzug innerhalb von zwei Jahren seit Umwandlung der Saisonbewilligung in eine Jahresaufenthaltsbewilligung gestellt werden, sofern alle Familienangehörigen (Ehegatte und die gemeinsamen unverheirateten Kinder unter 16 Jahren) gleichzeitig nach Liechtenstein einreisen würden. Als Familienangehörige würden gem Art 85 PVO der Ehegatte und die gemeinsamen unverheirateten Kinder unter 16 Jahren gelten. Die Gesuche des Bf für den Familiennachzug seien rechtzeitig iS der Zweijahresfrist gestellt worden. Bezüglich des Sohnes sei jedoch die Voraussetzung des noch nicht vollendeten 16. Lebensjahres nicht erfüllt. Sowohl Art 84 Abs 1 lit b PVO als auch Art 85 PVO seien absolut und abschliessend formuliert. Danach würden als Familienangehörige der Ehegatte und die gemeinsamen unverheirateten Kinder unter 16 Jahren gelten. Kinder, die das 16. Lebensjahr bereits vollendet hätten, würden demnach nicht als Familienangehörige iS der Art 84 ff PVO gelten. Der Regierung stehe daher kein Ermessensspielraum offen. Dem Vorbringen des Bf, er habe das Gesuch um Familiennachzug für seinen Sohn nicht vor dessen 16. Geburtstag stellten können, hielt die Regierung Folgendes entgegen:
Die Saisonbewilligung des Bf sei an der Regierungssitzung vom 19.06.2001 in eine Jahresaufenthaltsbewilligung umgewandelt worden. Der Sohn des Bf habe seinen 16. Geburtstag bereits am 8. Mai 2001 begangen. Zum Zeitpunkt der Umwandlung der Saison- in eine Jahresaufenthaltsbewilligung sei der Sohn des Bf bereits 16 Jahre alt gewesen. Auch wenn der Bf somit zugleich mit dem Gesuch für die Ehegattin sein Gesuch um Familiennachzug für seinen Sohn eingereicht hätte, hätte dieses abgewiesen werden müssen, da der Sohn des Bf auch zu diesem Zeitpunkt das 16. Lebensjahr bereits vollendet gehabt habe. Gemäss Art 110 Abs 3 PVO seien die Umwandlungsgesuche vom 1. bis 31. Mai eines jeden Kalenderjahres einzureichen. Die Regierung räumte in diesem Zusammenhang ein, dass der Bf tatsächlich vor dem Geburtstag seines Sohnes nicht um dessen Familiennachzug habe ansuchen können. Der Grund dafür sei darin zu sehen, dass der Bf zum Zeitpunkt des 16. Geburtstages seines Sohnes selbst noch nicht im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung gewesen sei und daher weder für seine Ehegattin noch für seinen Sohn ein Anspruch auf Familiennachzug bestanden habe.
Zum behaupteten Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot führte die Regierung aus, der StGH umschreibe dieses Gebot lediglich als Verbot sachlich nicht gerechtfertigter Differenzierungen. Unterscheidungen, die aus sachlich gerechtfertigten Gründen verfügt würden, stünden nicht im Widerspruch zu Art 31 Abs 1 LV. Gleiches müsse gleich behandelt, Ungleiches dürfe nicht gleich gemacht werden. Grundsätzlich sei anzumerken, dass aus dem EWR-Acquis übernommenes Recht für EWR-Bürger gelte, weshalb die Regelung für diese anders sei, als für übrige Staatsangehörige, die keine EWR-Staatsbürgerschaft besässen. Die Ungleichbehandlung sei sachlich sehr wohl gerechtfertigt.
5.
Gegen diese Regierungsentscheidung erhob der Bf am 17.12.2001 rechtzeitig Beschwerde an die VBI und beantragte, diese wolle die Regierungsentscheidung vom 04./05. 12.2001 dahingehend abändern, dass dem Gesuch um Familiennachzug für den Sohn S M stattgegeben werde. Eventualiter stellte der Bf den Antrag, die VBI wolle das Verfahren unterbrechen und gem Art 24 Abs 1 StGHG das Begehren an den StGH stellen, dieser wolle die Personenverkehrsverordnung zum Teil [in Art 84 Abs 1 lit b PVO die Worte «(...) unter 16 Jahren (...)»] mit Wirkung für jedermann wegen Verletzung der Rechtsgleichheit aufheben.
6.
Mit E vom 12.06.2002 zu VBI 2001/147 wies die VBI die Beschwerde vom 17.12.2001 ab und bestätigte die angefochtene Regierungsentscheidung. Begründet wurde dies, soweit für das Verfassungsbeschwerdeverfahren relevant, wie folgt.
6.1
Gemäss Art 105 PVO richte sich das Beschwerderecht und Beschwerdeverfahren nach dem Gesetz vom 12.04.2000 über das Verfahren zur Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen (ABVG), LGBl 2000/98. Art 15 Abs 2 ABVG bestimme, dass sich die Überprüfungsbefugnis der VBI auf Rechts- und Sachfragen beschränke und dass das Ermessen ausschliesslich rechtlich überprüft werde. Das bedeute, dass von der VBI nur geprüft werden dürfe, ob das Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt worden sei. Hingegen sei es der VBI verwehrt, die Betätigung des Ermessens zu überprüfen und einen Entscheid wegen blosser Unangemessenheit aufzuheben. Die VBI könne also lediglich das Vorliegen eines Ermessensmissbrauches, einer Ermessensüberschreitung, einer Ermessensunterschreitung oder einer rechtsungleichen Ermessensausübung prüfen.
Aufgrund der klaren Sach- und Rechtslage hätten das Ausländer- und Passamt bzw die Regierung keinerlei Ermessensspielraum. Der Bf habe der Regierung denn auch nicht vorgeworfen, das Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt zu haben. Es sei lediglich der Vorwurf erhoben worden, die E der Regierung sei unangemessen und es liege ein überspitzter Formalismus vor.
Feststehe, dass die Regierung anlässlich ihrer Sitzung vom 19.06.2001 die Saison- in eine Jahresaufenthaltsbewilligung umgewandelt habe, und dass der Sohn des Bf am 08.05.2001 seinen 16. Geburtstag begangen habe. Im Zeitpunkt der Umwandlung der Saison- in eine Jahresaufenthaltsbewilligung sei der Sohn des Bf also bereits 16 Jahre alt gewesen. Nach Art 84 Abs 1 lit b PVO könne ein Gesuch um Familiennachzug innerhalb von zwei Jahren seit Umwandlung einer Saisonbewilligung in eine Jahresaufenthaltsbewilligung gestellt werden, sofern alle Familienangehörigen gleichzeitig nach Liechtenstein einreisen würden. Als Familienangehörige würden der Ehegatte und die gemeinsamen unverheirateten Kinder unter 16 Jahren gelten (Art 85 PVO). Wie in der Regierungsentscheidung zutreffend ausgeführt worden sei, seien diese Bestimmungen absolut und abschliessend formuliert. Der Regierung habe somit überhaupt kein Ermessensspielraum offen gestanden.
6.2
Zum Vorbringen des Bf, Art 84 Abs 1 lit b PVO widerspreche dem Rechtsgleichheitsgebot von Art 31 LV und verstosse gegen Art 8 EMRK, führte die VBI Folgendes aus:
Dem Bf sei darin beizupflichten, dass das Familiennachzugsrecht für EWR-Staatsbürger anders geregelt sei als für Drittausländer. Im Falle von EWR-Staatsbürgern würden als Familienangehörige der Ehegatte sowie die unverheirateten Kinder, die noch nicht 21 Jahre alt seien oder denen nachgewiesenermassen Unterhalt gewährt werde, gelten (Art 78 Abs 2 lit a PVO). Im Falle von Drittausländern sei das Familiennachzugsrecht auf den Ehegatten sowie auf die gemeinsamen unverheirateten Kinder unter 16 Jahren beschränkt.
Es sei für die VBI durchaus verständlich, wenn sich der Bf aufgrund dieser Regelung rechtsungleich behandelt fühle. Es sei jedoch darauf hinzuweisen, dass die fremdenpolizeiliche Ungleichbehandlung von Ausländern gegenüber liechtensteinischen Staatsbürgern und gegenüber EWR-Staatsbürgern keine die Menschenwürde tangierende Diskriminierung darstelle (Verweis auf StGH 1999/65).
7.
Gegen diese E der VBI erhob der Bf mit Datum vom 29.11.2002 Verfassungsbeschwerde an den StGH, wobei eine Verletzung des Anspruchs auf willkürfreie Behandlung, abgeleitet aus Art 31 Abs 1 Satz 1 LV, sowie auf Wahrung des Familienlebens nach Art 8 EMRK geltend gemacht wird. Beantragt wird, der StGH wolle feststellen, dass der Bf durch die E der VBI vom 12.06.2002 zu VBI 2001/147 in seinen verfassungsmässig gewährleisteten Rechten verletzt worden sei; in eventu möge der StGH gem Art 25 StGHG die Personenverkehrsverordnung vom 16.05.2000, LGBl 2000/99, hinsichtlich ihrer Verfassungs- und Gesetzmässigkeit einer Überprüfung unterziehen und diese sowie die angefochtene E der VBI als verfassungswidrig aufheben. Eventualiter möge der StGH gem Art 25 StGHG den in Art 84 Abs 1 lit b Personenverordnung vom 16.05.2000, LGBl 2000/99, im Klammer befindlichen Halbsatz «Ehegatte und die gemeinsamen unverheirateten Kinder unter 16 Jahren» hinsichtlich seiner Verfassungs- und Gesetzmässigkeit einer Überprüfung unterziehen und diesen sowie die angefochtene E als verfassungswidrig aufheben. Er wolle deshalb die Rechtssache zur neuerlichen Verhandlung und E unter Bindung an die Rechtsansicht des StGH zurückverweisen; dies unter Kostenfolge für das Land. Begründet wurde dies wie folgt:
7.1
Hinsichtlich der Verletzung des Willkürverbotes wird zusammengefasst Folgendes vorgebracht:
7.1.1
Die angefochtene E sei vor allem deshalb willkürlich, weil sie auf einer gesetzes- und daher verfassungswidrigen Verordnung beruhe. Aus der angefochtenen E sei nachzuvollziehen, dass die VBI ihre abweisende E auf die Bestimmungen des ABVG, LGBl 2000/98, und vor allem auf diejenigen der Personenverkehrsordnung (PVO), LGBl 2000/99, abstütze.
Bereits die Personenverkehrsverordnung, welche von der Regierung am 16.05.2000 auf Basis des EWR-Abkommens, den zollvertraglichen Abkommen mit der Schweiz sowie dem Gesetz über das Verfahren zur Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen erlassen worden sei, erweise sich grundsätzlich als verfassungswidrig.
Aufgrund des Legalitätsprinzips entspreche es der gefestigten Verfassungspraxis sowohl der Höchstgerichte als auch des Staatsgerichtshofes, dass sich im Fürstentum Liechtenstein die gesamte Landesverwaltung gem Art 92 Abs 2 LV innerhalb der Schranken der Verfassung und der übrigen Gesetze zu bewegen habe, und dass im Falle von widersprechenden Bestimmungen in Verwaltungsverordnungen die Bestimmungen des Gesetzes Vorrang hätten (Verweis auf Andreas Schurti, Das Verordnungsrecht der Regierung Finanzbeschlüsse, in: Gerard Batliner [Hrsg], Die liechtensteinische Verfassung 1921, LPS Bd 21, Vaduz 1994, S 246). Aus diesen grundsätzlichen Erwägungen leite sich weiter der Stufenaufbau der Rechtsordnung sowie das Prinzip der Gewaltenteilung ab, wonach eine strenge Trennung zwischen Gesetzen und Verordnungen bzw der Gesetzgebung und der Vollziehung vorzunehmen sei. Aus den dargestellten Grundprinzipien der liechtensteinischen Landesverfassung leite sich sodann die Kompetenz der Vollziehung zum Erlass von Verordnungen ab. Die diesbezügliche Kompetenz der Vollziehung sei seit jeher umstritten und sei in zahlreichen Judikaten insbesondere des StGH in ihren Grundlagen und ihrem Umfang beschrieben worden. Zusammengefasst lasse sich die nunmehr gefestigte Rechtsansicht des StGH zur Verordnungskompetenz der Vollziehung dergestalt darlegen, dass die Vollziehung einerseits aufgrund eines Gesetzes zum Erlass einer Durchführungs- oder Ausführungsverordnung ermächtigt sein müsse. Andererseits müsse die durch die Verordnung vorzunehmende Regelung in den Grundzügen bereits in einem verfassungskonformen Gesetz vorgezeichnet sein. Es falle in die Verantwortung der Volksvertretung, mindestens skizzenhaft die Regelung auch zukünftiger Lebenssachverhalte und die möglichen Anpassungen an geänderte Verhältnisse vorzugeben. Die Volksvertretung könne sich aber nicht durch Delegation an die Verwaltung ihrer durch die Verfassung zugewiesenen Verantwortung entziehen. Somit habe sich die Verwaltung an den Grundsätzen jenes Gesetzes zu orientieren, welches sie zum Erlass der Verordnung ermächtigt habe und dürfe nicht selbstregelnd in das Gesetz eingreifen oder gar neue oder vom Gesetz abweichende Regelungen schaffen. Der Vollziehung sei es nicht erlaubt, an die Stelle des Gesetzgebers zu treten und Regelungen zu schaffen, die sich auf keiner gesetzlichen Grundlage abstützen könnten (Verweis auf Andreas Schurti, Das Verordnungsrecht der Regierung Finanzbeschlüsse, in: Gerard Batliner [Hrsg], Die liechtensteinische Verfassung 1921, LPS Bd 21, Vaduz 1994, S 252 ff).
Mit der Personenverkehrsverordnung würden die geschilderten Grundsätze mehrfach verletzt und missachtet. Die Regierung habe mit der PVO Regelungen getroffen, welche sich auf keine gesetzlichen Grundlage abstützen könnten, ja sogar ausdrücklich den gesetzlichen Vorgaben widersprächen. Die Regierung stütze ihre Kompetenz zum Erlass der PVO einerseits auf das Abkommen über den EWR, andererseits auf die staatsvertraglichen Vereinbarungen mit der Schweiz zum Zollvertrag und zum Fremdenrecht sowie auf das ABVG LGBl 2000/98. Grundsätzlich sei diesbezüglich zuzuerkennen, dass zumindest das ABVG der liechtensteinischen Regierung Verordnungskompetenzen einräume, jedoch nicht in einem solchen Ausmass, wie dies in der PVO zum Ausdruck komme.
Für den Fall des Bf seien jene gesetzlichen Bestimmungen massgebend, welche aufgrund der staatsvertraglichen Vereinbarung mit der Schweiz im Bereich des Fremdenrechtes in Liechtenstein anwendbar seien sowie all jene gesetzlichen Bestimmungen, welche Liechtenstein selbst im Fremdenrecht geschaffen habe. Dazu würden einerseits das in der Schweiz geschaffene Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung (ANAG) und die Vollziehungsverordnung zum ANAG (ANAV), welche in Liechtenstein für anwendbar erklärt worden seien, und andererseits das bereits genannte ABVG, LGBl 2000/98, zählen. Weitere gesetzliche Bestimmungen im fremdenrechtlichen Bereich bestünden nicht, insbesondere keine solchen, auf welche sich die PVO stützen könne. Aus dem ANAG könne die Regierung keine Verordnungskompetenz ableiten. Vielmehr würden jene Teile von Art 25 ANAG, die in Liechtenstein anwendbar seien, bestimmen, dass der schweizerische Bundesrat ermächtigt sei, bestimmte Bereiche zu regeln. Somit verbleibe nur mehr das ABVG als einzige gesetzliche Grundlage, aus der eine Verordnungskompetenz der Regierung abgeleitet werden könne. Das ABVG enthalte dann auch tatsächlich eine solche in dessen Art 19.
Zu erwähnen sei in diesem Zusammenhang das Urteil des StGH zu StGH 1985/1 (LES 1986, 108), in welchem der StGH zum Ergebnis gelangt sei, dass die damals gültige Begrenzungsverordnung, LGBl 1981/50, gesetzmässig sei und sich auf die Vereinbarung zwischen Liechtenstein und der Schweiz über die Handhabung der Fremdenpolizei für Drittausländer in Liechtenstein abstützen könne. Gemäss Art 28 Abs 2 LV seien die Niederlassungsrechte der Ausländer durch Staatsverträge, allenfalls durch Gegenrecht, bestimmt, woraus der StGH im genannten U den Schluss gezogen habe, dass die Regierung im Ausländerrecht solche Staatsverträge ebenso wie Gesetze iS von Art 92 LV direkt zu vollziehen habe. Die Legitimation zum Erlass der Begrenzungsverordnung sei daher direkt aus dem genannten Staatsvertrag zwischen Liechtenstein und der Schweiz abgeleitet worden, und zwar aus dessen Art 2 lit c, 1. Satz, welcher besage, dass Liechtenstein nicht verpflichtet sei, einen Drittausländer aufzunehmen oder zu dulden. Daher liege es im Ermessen der zuständigen Regierung, die Kriterien festzulegen, nach denen Ausländer zugelassen bzw nicht zugelassen würden.
Die im Urteil zu StGH 1985/1 vertretene Ansicht des StGH könne heute unter Verweis auf die inzwischen ergangene Rechtsprechung des StGH zur Legitimation der Regierung, gem Art 92 LV eine Verordnung zu erlassen, in keiner Weise mehr aufrecht erhalten werden. Der StGH gehe in ständiger Praxis davon aus, dass die Verwaltung zum Erlass von Verordnungen ermächtigt sein müsse, das Verordnungsrecht müsse sich aus den gesetzlichen Regelungen ableiten lassen und die zu regelnde Materie müsse bereits in einem rechtsgültigen Gesetz in ihren Grundlagen vorgezeichnet sein. Wichtige Regelungen dürften daher unter Verweis auf das Demokratieprinzip nicht unter Umgehung der Verantwortung des Landtages für die Gesetzgebung und der Volksrechte auf Verordnungsstufe durch die Regierung geregelt werden. Es bestehe sohin ein Totalvorbehalt des Gesetzes gegenüber Verordnungen (Verweis auf Andreas Schurti, Das Verordnungsrecht der Regierung Finanzbeschlüsse, in: Gerard Batliner [Hrsg], Die liechtensteinische Verfassung 1921, LPS Bd 21, Vaduz 1994 S 252 ff.)
Lege man nun diese Grundsätze auf die zitierte E des StGH zu StGH 1985/1 um, so könne dieser insoweit, wenn auch mit Vorbehalten, gefolgt werden, dass eine Verordnungskompetenz auch aus einem Staatsvertrag, der jedenfalls auf Gesetzesstufe zu stellen sei, abgeleitet werden könne, sofern die zu regelnde Materie gemäss Verfassung auch Staatsverträgen zugewiesen werde, so wie in Art 28 LV. In keiner Weise könne hingegen aufrecht erhalten werden, dass aus Art 2 lit c 1. Satz des genannten Staatsvertrages zwischen Liechtenstein und der Schweiz eine Verordnungskompetenz der Regierung abzuleiten wäre. Einerseits sei darauf zu verweisen, dass dieser Staatsvertrag mit keinem Wort der Regierung eine Kompetenz zum Erlass einer Durchführungsverordnung zuweise. Andererseits ergebe sich aus Art 2 des genannten Staatsvertrages nicht im Entferntesten eine Regelungskompetenz der Regierung, wie dies in der PVO zum Ausdruck komme. Wie bereits erwähnt worden sei, müsse die zu regelnde Materie in einem Gesetz zumindest skizzenhaft vorgezeichnet sein, damit diese in einer Verordnung ausgestaltet werden könne. Diese Voraussetzung erfülle Art 2 der genannten Vereinbarung in keiner Weise, denn alleine der Inhalt, dass Liechtenstein nicht verpflichtet sei, Ausländer aufzunehmen oder zu dulden, könne keine genügende Möglichkeit darstellen, dass die Regierung derart weitgehende und umfassende Regelungen zum Aufenthaltsrecht von Drittausländern erführe, wie dies mit der PVO geschehen sei.
Zudem enthalte Art 2 des genannten Staatsvertrages keine zumindest skizzenhafte Vorgabe jener Materie. Im Sinne der genannten Grundsätze könne daher Art 2 der Vereinbarung zwischen Liechtenstein und der Schweiz nicht als genügende verfassungskonforme gesetzliche Norm angesehen würde, welcher der Regierung die Möglichkeit einräume, jene Regelungen zu treffen, wie sie dies mit der PVO gemacht habe.
Zudem sei darauf hinzuweisen, dass sich seit der E des StGH zu StGH 1985/1 eine wesentliche Änderung der durch die Regierung vorgenommenen Regelungen ergeben habe. Während nämlich die Begrenzungsverordnung im Jahre 1986 nur spezielle Regelungen wie etwa die Kontingentierung der Ausländer, welche etwa im ANAG oder der ANAV nicht geregelt sei, getroffen habe, habe die Regierung mit der PVO im Jahre 2000 sämtliche aufenthaltsrechtlichen Belange geregelt. So regle die PVO Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen, obwohl diese Bereiche bereits im ANAG und in der ANAV geregelt seien, welche in Liechtenstein ordentlich kundgemacht seien und somit Gesetzesrang hätten. Teilweise seien in der PVO auch Regelungen getroffen worden, die jenen des ANAG und der ANAV sogar widersprächen.
Weiters müsse das Urteil des StGH zu StGH 1985/1 dahingehend hinterfragt werden, inwieweit ein Staatsvertrag zwischen Liechtenstein und der Schweiz die Möglichkeit bieten solle, mit einer Verordnung Regelungen für Drittausländer zu treffen. Ein Staatsvertrag berechtige und verpflichte nämlich nach dessen Umsetzung in das innerstaatliche Recht nur dessen Vertragsparteien, somit gegenständlich Liechtenstein und die Schweiz. Der Bf sei Staatsangehöriger von Bosnien-Herzegowina und könne aus diesem Staatsvertrag weder berechtigt noch verpflichtet werden, weshalb Art 2 des Staatsvertrages nur gegenüber dem Vertragspartner Schweiz so verstanden werden könne, dass Liechtenstein in Anwendung der für anwendbar erklärten schweizerischen Rechtsvorschriften nicht verpflichtet sei, Drittausländer aufzunehmen oder zu dulden. Keinesfalls könne aber aus dieser Bestimmung die Berechtigung abgeleitet werden, im Verordnungsweg für Drittausländer alle erdenklichen Massnahmen zu regeln, ohne dass diesbezüglich eine skizzenhafte gesetzliche Vorgabe vorhanden sei.
Somit ergebe sich, dass die Regierung grundsätzlich wohl ermächtigt gewesen sei, die PVO zu erlassen, jedoch nur auf Basis von Art 19 ABVG. Hingegen scheide sowohl das ANAG als auch die Vereinbarung zwischen Liechtenstein und der Schweiz, LGBl 1963/39, als verfassungskonforme gesetzliche Grundlage zum Erlass der PVO aus. Mit der PVO seien Regelungen insbesondere für Drittausländer geschaffen, welche im ABVG keine Deckung fänden. Zudem habe die Regierung mit der PVO neue und eigenständige Regelungen für eine Reihe von Lebenssachverhalten getroffen, welche in den gesetzlichen Grundlagen nicht enthalten seien, ja nicht einmal in Grundzügen in jene Richtung vorgezeichnet seien. Es sei festzuhalten, dass der Inhalt der PVO den gesetzlichen Grundlagen vor allem des ANAG ausdrücklich widerspreche, womit auch für den Fall, dass aus dem ANAG eine Verordnungskompetenz für die Regierung abgeleitet werde, die PVO gesetzwidrig sei. Die der Regierung erteilte Verordnungskompetenz gem Art 19 ABVG rechtfertige die mit der PVO erlassenen Regelungen jedenfalls nicht, da mit der PVO die Vorgaben des ABVG nicht eingehalten würden und die PVO Sachverhalte regle, die im ABVG nicht einmal in den Grundzügen enthalten seien. Die PVO erweise sich daher in ihrer Gesamtheit als verfassungswidrig.
Der vorliegende Beschwerdefall veranschauliche die dargestellte Problematik sehr deutlich. In Art 84 PVO regle die Regierung das Familiennachzugsrecht für Drittausländer. In diesen Bestimmungen werde nicht zwischen Drittausländern mit Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung unterschieden, womit diese für alle Drittausländer mit Aufenthaltsrecht in Liechtenstein massgebend seien. Dem gegenüber ergäben sich aus dem in Liechtenstein anwendbaren ANAG keine Bestimmungen über den Familiennachzug von Ausländern mit Jahresaufenthaltsbewilligung. Aus Art 17 ANAG sei lediglich abzuleiten, dass niedergelassene Ausländer Anspruch auf Familiennachzug für den Ehegatten und die Kinder hätten. Daraus ergebe sich, dass die PVO einen Tatbestand regle, der aus den gesetzlichen Grundlagen nicht abgeleitet werden könne, da weder das ANAG noch die ANAV oder das ABVG als gesetzliche Grundlagen nähere Bestimmungen über den Familiennachzug von Ausländern mit Jahresaufenthaltsbewilligung enthielten. Deshalb sei eine diesbezügliche ausführliche Regelung in der PVO verfassungswidrig, da mit einer Verordnung keine Sachverhalte geregelt werden könnten, die in keiner gesetzlichen Grundlage zumindest skizzenhaft vorgezeichnet seien.
Aus Art 1 der Vereinbarung zwischen Liechtenstein und der Schweiz über die Handhabung der Fremdenpolizei für Drittausländer in Liechtenstein ergebe sich, dass alle schweizerischen Gesetze und Erlasse über die Ein-und Ausreise in Liechtenstein anwendbar seien. In der Schweiz sei der Familiennachzug für Jahresaufenthalter in der dort gültigen Begrenzungsverordnung geregelt. Festzuhalten sei, dass diese Begrenzungsverordnung in Liechtenstein trotz entsprechender Verpflichtung gem Art 1 des genannten Staatsvertrages nicht direkt anwendbar sei, weil keine Kundmachung erfolgt sei. Jedoch entspreche es der Praxis des Staatsgerichtshofes, dass Liechtenstein an die in der Schweiz gültige BVO gebunden sei, weil die völkerrechtlichen Verpflichtungen aus dem genannten Staatsvertrag einzuhalten seien und nicht von landesinternen Rechtsakten abhängig seien. Soweit also in Liechtenstein gültige Regelungen im fremdenrechtlichen Bereich fehlten, wie im Bereich des Familiennachzugs für Drittausländer, sei aufgrund der völkerrechtlichen Verpflichtung gegenüber der Schweiz auf die in der Schweiz massgebenden Gesetze und Erlasse zurückzugreifen und diese von Liechtenstein anzuwenden.
Gegenständlich sei deshalb davon auszugehen, dass die PVO keine gesetzliche Grundlage habe und die in Liechtenstein gültigen Rechtsvorschriften keine Regelungen zum Familiennachzug für Jahresaufenthalter enthielten. Daher sei iS der Rechtsprechung des StGH zu StGH 1985/1 auf die in der Schweiz geltenden BVO zurückzu- greifen. In deren Art 38 sei der Familiennachzug für Ausländer mit Jahresaufenthaltsbewilligung geregelt, wobei der Bf diesbezüglich sämtliche Voraussetzung erfülle, die für die Erteilung einer Familiennachzugsbewilligung für seinen Sohn verlangt würden. Insbesondere sei hervorzuheben, dass nach Art 38 BVO in der Schweiz bei Kindern die Altersgrenze von 18 Jahren gelte und nicht wie in der verfassungswidrigen PVO eine solche von 16 Jahren. Aus den Feststellungen in der angefochtenen E sei abzuleiten, dass der Sohn des Bf zum Zeitpunkt der Gesuchstellung das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet habe, weshalb er gleich wie seine Mutter Anspruch auf Erteilung einer Familiennachzugsbewilligung habe.
Der von der VBI zur Anwendung gebrachte Art 84 PVO könne auf keine gesetzliche Grundlage abgestützt werden und widerspreche sogar ausdrücklich den Regelungen der Begrenzungsverordnung in der Schweiz, welche für jeden Ausländer mit Jahresaufenthaltsbewilligung einen Anspruch auf Familiennachzug für alle Kinder bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres zusage. Es sei deshalb schon aus staatsvertraglichen Verpflichtungen unzulässig, mit einer eigenen Verordnung wie der PVO Bestimmungen zu kreieren, die jenen der Begrenzungsverordnung in der Schweiz direkt widersprächen.
7.1.2
Die angefochtene E sei willkürlich, weil mit dieser ebenfalls gegen das Verbot des überspitzen Formalismus verstossen werde. Wie sich aus dem festgestellten Sachverhalt ergebe, sei das Gesuch des Bf nur deshalb abgelehnt worden, weil zwischen der Möglichkeit gem Art 84 PVO, ab 19.06.2001 ein Gesuch um Familiennachzug zu stellen, und dem 16. Geburtstag des Sohnes des Bf am 08.05.2001 rund 41 Tage gelegen hätten. Die VBI argumentiere damit, dass das Gesuch des Bf deshalb abzulehnen gewesen sei, weil diesem erst am 19.06.2001 die Umwandlung seiner Saisonbewilligung in eine Jahresaufenthaltsbewilligung bewilligt worden sei. Zu diesem Zeitpunkt habe der Sohn des Bf sein 16. Lebensjahr bereits vollendet gehabt, weshalb er gem Art 84 PVO nicht in den Genuss einer Familiennachzugsbewilligung habe gelangen können.
Die VBI lasse diesbezüglich ausser Acht, dass der Bf nur aufgrund der Bestimmung von Art 110 PVO erst im Mai um die Umwandlung seiner Saisonbewilligung habe ansuchen können, obwohl er die Voraussetzungen dafür bereits im Januar 2001 erfüllt habe. Nur aufgrund dieser unverständlichen Bestimmung in Art 110 PVO sei dem Bf die Umwandlung seiner Saisonbewilligung in eine Jahresaufenthaltsbewilligung erst im Juni 2001 genehmigt worden. Wäre dem Bf die Möglichkeit eingeräumt worden, sein Umwandlungsgesuch bereits zu jenem Zeitpunkt zu stellen, in dem er die dafür notwendigen Voraussetzungen erfüllt gehabt hätte, somit im Januar 2001, wäre die Umwandlung auch vor dem 16. Geburtstag seines Sohnes bewilligt und folglich auch dessen Familiennachzug bewilligt worden. Die unbegründeten Formalismen in der ohnedies verfassungswidrigen PVO hätten schliesslich dazu geführt, dass die formelle Genehmigung des Umwandlungsgesuches nach Art 110 PVO nach Vollendung des 16. Lebensjahres des Sohnes des Bf erfolgt sei.
Um einen Verstoss gegen das Verbot des überspitzen Formalismus iS von Art 31 LV zu vermeiden, seien die genannten Bestimmungen dergestalt auszulegen, dass für die Beurteilung der Altersgrenze von 16 Jahren nicht auf den Zeitpunkt der Gesuchstellung, sondern auf jenen Zeitpunkt abzustellen sei, in welchem der Bf die Voraussetzungen für die Umwandlung seiner Saisonbewilligung erfüllt habe. Dies sei gegenständlich bereits im Januar 2001 gewesen, weil vor allem hinsichtlich der gem Art 110 Abs 2 lit a notwendigen Anwesenheitsdauer auf Ende 2000 abgestellt worden sei. Zu diesem Zeitpunkt habe der Bf die Voraussetzungen für die Umwandlung seiner Saisonbewilligung in eine Jahresaufenthaltsbewilligung erfüllt und somit auch jene, die für den Familiennachzug seines Sohnes gem Art 84 PVO gefordert seien. Es könne aber nicht sein, dass der Familiennachzug des Sohnes nur daran scheitere, dass die formelle Bewilligung der Regierung erst im Juni 2001 erfolgt sei, dies aufgrund der Formalismen in Art 110 PVO. Um kein stossendes und ein rechtsgleiches Ergebnis zu erhalten, sei daher auf den Zeitpunkt Januar 2001 abzustellen, in dem für den Bf sowohl die Voraussetzungen für die Umwandlung seiner Saisonbewilligung als auch jene für den Familiennachzug seines Sohnes erfüllt gewesen seien. Die von der VBI stur auf den Bewilligungszeitpunkt abgestellte Beurteilung erweise sich als verfassungswidrig im dargestellten Sinn.
7.1.3
Schliesslich erweise sich die angefochtene E der VBI deshalb als willkürlich, weil sie das Gesuch des Bf nicht unter dem Gesichtspunkt von Art 74 PVO geprüft habe. Gemäss dieser Bestimmung könne eine Jahresaufenthaltsbewilligung ausserhalb der Höchstzahlen in Einzelfällen vor allem auch aus humanitären Gründen erfolgen.
Zwar habe sich der Bf im Verfahren vor der VBI nicht auf diese Bestimmung berufen, jedoch ergebe sich aus den Grundsätzen des LVG, dass die VBI den vorliegenden Sachverhalt in rechtlicher Hinsicht nach allen Richtungen hin zu prüfen habe. Das Verwaltungsverfahren sei vom Grundsatz der Amtswegigkeit beherrscht und verpflichte die beteiligten Behörden, den Sachverhalt unabhängig vom Vorbringen der Parteien in allen Richtungen zu prüfen. Dies habe die VBI gegenständlich nicht gemacht und führe unrichtigerweise aus, dass der Regierung auf Basis der Bestimmungen der PVO kein Ermessensspielraum offen gestanden sei. Der Bf habe mit seinem Gesuch eine Jahresaufenthaltsbewilligung für seinen Sohn beantragt. Sofern diese nach den Bestimmungen über den Familiennachzug in Art 84 PVO nicht erteilt werden könne, so müsse dies in jedem Fall nach Art 74 PVO möglich sein. Gerade im gegenständlichen Fall, wo die Erteilung der Bewilligung nach Art 84 PVO nur an wenigen Tagen gescheitert sei, dies verursacht durch nicht näher nachvollziehbare Formalismen in Art 110 PVO, sei dem Sohn des Bf eine Jahresaufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen zu erteilen.
Es stehe fest, dass der Sohn des Bf erst 16 Jahre alt und somit minderjährig sei. Weiters ergebe sich, dass der Sohn des Bf alleine in Bosnien-Herzegowina zurückbleiben müsste, zumal der Ehegattin des Bf die Jahresaufenthaltbewilligung erteilt worden sei. Es seien keine Verwandten vorhanden, die sich um den Minderjährigen kümmern könnten, was faktisch dazu führe, dass der Familie des Bf eine Vereinigung verunmöglicht werde. Denn es sei klar, dass die Ehegattin des Bf den gemeinsamen minderjährigen Sohn nicht alleine in der Heimat zurücklassen könne. Aus dem Akteninhalt ergebe sich weiter, dass der Sohn des Bf auch einige Jahre als Flüchtling in Liechtenstein aufhältig gewesen sei, hier die Primarschule besucht habe und deshalb auch recht gut deutsch spreche. Insgesamt sei unter Berücksichtigung aller Umstände des gegenständlichen Falles dem Gesuch des Bf iS von Art 74 PVO nachzukommen und für den Sohn des Bf eine Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen zu erteilen. Gerade der gegenständliche Fall sei ein Paradebeispiel für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen gem Art 74 PVO. Wenn dies im gegenständlichen Fall nicht möglich sei, stelle sich die berechtigte Frage, in welchen Fällen dann noch eine Bewilligung aus humanitären Gründen erteilt würde.
7.2
Hinsichtlich der Verletzung des Anspruches auf Wahrung des Familienlebens wird Folgendes vorgebracht:
Der Eingriff in das Recht auf Familienleben sei nur unter bestimmten Umständen gestattet, die gegenständlich aber nicht zu erkennen seien. Insbesondere sei die in Art 84 PVO kreierte Altersgrenze von 16 Jahren unter dem Gesichtspunkt von Art 8 EMRK zu kritisieren. Es sei anzumerken, dass Liechtenstein nicht in jedem Fall und unbegrenzt den Familiennachzug von Ausländern in Liechtenstein zu gewähren habe. Es verstosse jedoch gegen Art 8 EMRK, wenn der Familiennachzug derart ausgestaltet sei, dass dieser für die Ehegattin des Betroffenen möglich sei, nicht hingegen für alle minderjährigen Kinder. Es sei in jedem Fall zu verlangen, dass im Rahmen des Familiennachzugs minderjährige Kinder zu berücksichtigen seien, sofern die übrigen Voraussetzungen erfüllt würden. Es sei kein sachlich gerechtfertigter Grund zu erkennen, warum eine Altersgrenze von 16 Jahren tunlich sein sollte. Diesbezüglich sei auch auf die Rechtslage in der Schweiz zu verweisen, welche beim Familiennachzug nur eine Altersgrenze von 18 Jahren kenne, somit nur volljährige und eigenverantwortliche Kinder vom Familiennachzug ausgeschlossen würden. Die Regelung in Art 84 PVO erweise sich als stossend und menschenverachtend, weshalb diese in jedem Fall auch als verfassungswidrig aufzuheben sei.
8.
Mit Schreiben vom 19.12.2002 teilte die VBI mit, dass auf eine Gegenäusserung verzichtet werde.
9.
Mit Datum vom 17.01.2003 erstatte das Ausländer- und Passamt zur vorliegenden Beschwerde eine Gegenäusserung und beantragte, die Beschwerde kostenpflichtig abzuweisen und die angefochtene E der VBI zu bestätigen. Begründet wird dies im Wesentlichen wie folgt:
Zum Vorbringen, dass die PVO verfassungswidrig sei, verweise das Ausländer- und Passamt auf die der Gegenäusserung beigelegte Stellungnahme des Ausländer- und Passamtes an die Regierung zu einem Beschwerdeverfahren wegen Familiennachzugs des Ehegatten eines Jahresaufenthalters aus einem Drittstaat, in welchen der gleiche Parteienvertreter das gleiche Vorbringen erstatte. In dieser Stellungnahme führte das Ausländer- und Passamt aus, dass der StGH und die VBI bereits festgestellt hätten, dass die PVO nicht verfassungswidrig sei (Verweis auf StGH 2001/64, StGH 2002/54 und VBI 2002/53). Unter Hinweis auf Art 25 Abs 3 ANAG iVm Art 1 Abs 1, Art 2 lit c und Art 9 der Vereinbarung vom 06.11.1963 über die fremdenpolizeiliche Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und Liechtenstein, LGBl 1963/39, könne die Regierung eigene Bestimmungen über die Zulassung von Drittausländern aufstellen. Dies sei mit den Bestimmungen zum Familiennachzug in der PVO für Drittausländer erfolgt. Es sei daher nicht zu erkennen, weshalb die Art 38 und 39 der BVO behelfsweise Anwendung finden sollten. Im ANAG und in der ANAV seien keine Regeln zum Familiennachzug des Ehegatten eines Jahresaufenthalters zu finden, sondern nur für Niedergelassene (Art 17 Abs 2 ANAG) oder Landesbürger (Art 7 ANAG). Demzufolge sei die PVO anwendbar. Das ABVG falle ausser Betracht, da dieses primär zur Durchführung der Auslosung erlassen worden sei.
Zum vorgebrachten Verstoss gegen das Verbot des überspitzten Formalismus gelte es, die «ratio legis» von Art 110 PVO zu beachten, welche allen Gesuchstellern einmal im Jahr dieselbe Chance, in einem Sammelantragsverfahren von der Möglichkeit auf Umwandlung der Saisonbewilligung Gebrauch zu machen geben wolle. Es gebe jedoch auch Saisonarbeiter, die gar keine Umwandlung ihrer Bewilligung wollten. Die Umwandlung der Saisonbewilligungen sei kein Automatismus oder ein individueller Anspruch, sobald die Anwesenheitsdauer erreicht und ein Gesuch gestellt worden sei, sondern ein von der Dauer der Anwesenheit abhängige und an die jährliche im Voraus festgesetzte Höchstzahl gebundene individuelle E der Regierung als Bewilligungsbehörde im Sammelantragsverfahren, welche einmal im Jahr stattfinde. Wer ein Gesuch stelle und am längsten von allen Gesuchstellern ohne Unterbruch als Saisonarbeiter regulär anwesend gewesen sei, habe dabei natürlich die höchsten Chancen für die Umwandlung seiner Saisonbewilligung in eine Jahresaufenthaltsbewilligung. Es könne aber nie im Voraus gesagt werden, welche Saisonbewilligungen tatsächlich umgewandelt werden könnten, da dies von der Menge der Gesuchsteller und der in Art 110 PVO aufgestellten Kriterien abhänge. Es gebe deshalb aus der Sicht des Ausländer- und Passamtes keinen rechtlichen Grund, diese Regelung der Regierung bezüglich der Umwandlungen der Saisonbewilligungen in Jahresaufenthaltsbewilligungen als einen Verstoss gegen das Verbot des überspitzten Formalismus anzusehen. Es gebe für diese Regelung sachliche Gründe, so dass sie nicht willkürlich und damit als verfassungswidrig angesehen werden könne.
Der Bf erachte es als zulässig, aus humanitären Gründen eine Bewilligung zu erteilen, da der Nachzug des Sohnes des Bf nur an wenigen Tagen infolge Überschreitung des 16. Lebensjahres gescheitert sei. Die Frage laute jedoch nicht, ob jemand aus humanitären Gründen aus dem Ausland nach Liechtenstein zuziehen dürfe, sondern ob jemand infolge einer rechtskräftigen aufenthaltsbeendenden Massnahme (Wegweisung, Ausweisung) im Falle der Rückkehr in den Heimatstaat in eine ernsthafte menschliche Notlage geraten würde, die ihn gemessen am durchschnittlichen Schicksal der dort lebenden Personen hart treffen würde, so dass die Rückkehr im Einzelfall als unzumutbar oder sogar als unzulässig iS von Art 3 EMRK erachtet werden müsse (Ver- weis auf BGE 117 Ib 321). Die Härtefallregelung oder humanitäre Regelung finde also niemals bei der Frage des erstmaligen Zuzugs aus dem Ausland Anwendung. Somit könne sich in diesem Beschwerdeverfahren die Frage der humanitären Regelung gar nicht stellen. Wenn der Bf und seine Ehegattin es vorzögen, in Liechtenstein zu leben, gelte dies als persönliche E im Rahmen der privaten Meinungsbildung der Eltern und liege nicht im Kompetenzbereich der Bewilligungsbehörden. Umso weniger könnten private und völlig freiwillig getroffene E dazu führen, einen humanitären Härtefall zu bewirken (Verweis auf Art 8 Abs 2 ANAV).
Zum Beschwerdevorbringen, dass die Regelung von Art 84 PVO gegen Art 8 EMRK verstosse, sei darauf hinzuweisen, dass Art 8 EMRK niemandem einen Anspruch auf Zuzug in ein Land seiner freien Wahl erteile. Ausserdem habe die liechtensteinische Regierung einen Vorbehalt zu diesem Art angebracht, wonach der Schutz dieser Bestimmung sich immer nach dem gültigen inländischen Recht richte.
10.
Der StGH hat die Vorakten beigezogen und nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Sitzung wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Entscheidungsgründe
1.
Die mit der vorliegenden Verfassungsbeschwerde angefochtene E der VBI vom 12.06.2002 ist letztinstanzlich iS von Art 23 StGHG. Da die Verfassungsbeschwerde auch frist- und formgerecht eingereicht wurde, hat der StGH materiell darauf einzutreten.
2.
Die Bf machen zunächst eine Verletzung des Willkürverbots geltend, weil die angefochtene VBI-Entscheidung auf einer gesetzes- und verfassungswidrigen Verordnung beruhe.
2.1
Hierzu ist zunächst Folgendes zu bemerken:
Hinsichtlich der Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von Gesetzen und der Gesetzmässigkeit von Verordnungen im Rahmen eines Verfassungsbeschwerdeverfahrens sieht Art 104 Abs 2 Satz 1 LV iVm Art 23 Abs 1 lit a StGHG eine spezifische Überprüfungskompetenz des StGH vor (siehe Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtssprechung des Staatsgerichtshofes, LPS Bd 27, Vaduz 1999, S 112). Insoweit ist es als Eintretensvoraussetzung nicht erforderlich, dass ein Bf zusätzlich zur Normenkontrollrüge die Verletzung eines anerkannten Grundrechts geltend macht (ebenso StGH 2002/54, StGH 2000/33 und StGH 1999/14, jeweils Erw 2.1 der Entscheidungsgründe).
Der StGH kann nämlich eine in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren anzuwendende Norm von Amtes wegen oder auf Antrag unabhängig davon auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen, ob diese Norm überhaupt den sachlichen Geltungsbereich eines anerkannten Grundrechtes tangiert. Denn ein Gesetz erweist sich als verfassungswidrig, wenn es gegen irgendeine Verfassungsnorm verstösst. Für die Verfassungswidrigkeit einer Verordnung genügt zudem jede Gesetzwidrigkeit. Gegebenenfalls ist die geprüfte Norm aufzuheben, unabhängig davon, ob sie in ein Grundrecht eingreift oder nicht. Die im Beschwerdefall vorgenommene Abstützung einer Normenkontrollrüge auf das subsidiäre Willkürverbot erscheint zudem deshalb nicht sachgerecht, weil der StGH bei der Normenkontrolle keine blosse Willkürprüfung vornimmt, sondern in freier Kognition entscheidet (so jüngst StGH 2002/83 Erw 2.1). Die erhobene Willkürrüge erweist sich somit für die im Folgenden vorzunehmende Normenkontrolle als unbeachtlich.
2.2
Der Bf macht im Wesentlichen geltend, dass die PVO nicht auf das ANAG, sondern nur auf das ABVG abgestützt werden könne, da nur Letzteres in Art 19 eine entsprechende Delegationsnorm zum Erlass von Regierungsverordnungen enthalte. Art 19 ABVG genüge aber keineswegs als gesetzliche Grundlage für die sehr umfassenden, in der PVO enthaltenen Bestimmungen. Der StGH hat hierzu Folgendes erwogen:
2.2.1
Die Bf erwähnen im Zusammenhang mit dieser Grundrechtsrüge die StGH-Entscheidung 1985/1, LES 1986, 108 [110 f], wo der StGH bei der Prüfung der Gesetz- und Verfassungsmässigkeit der damaligen Begrenzungsverordnung, LG 131 1981/50, direkt auf die schweizerisch-liechtensteinische Drittausländervereinbarung, LGBl 1963/39, zurückgriff und deren Art 2 litc 1. Satz («Das Fürstentum Liechtenstein ist nicht verpflichtet, einen Drittausländer aufzunehmen und zu dulden.») als genügende gesetzliche Grundlage für diese Verordnung qualifizierte.
Die Bf rügen unter anderem, dass Art 2 lit c 1. Satz der Vereinbarung LGBl 1963/39 keine formelle Delegationsnorm enthalte, mit welcher der Regierung eine Verordnungskompetenz eingeräumt werde. Entsprechend könne nach Auffassung der Bf die erwähnte StGH-Entscheidung im Beschwerdefall nicht als Präzedenzentscheidung herangezogen werden, weil die StGH-Rechtsprechung zum Erfordernis einer genügenden gesetzlichen Grundlage für den Erlass von Regierungsverordnungen in der Zwischenzeit strenger geworden sei und eine explizite Delegationsnorm verlange.
Diese Rechtsauffassung ist nicht zutreffend. Der StGH hat in der erwähnten E festgehalten, dass die Regierung laut Art 78 Abs 1 LV die Landesverwaltung gemäss Gesetz und Verfassung besorgt und laut Art 92 LV die zur Durchführung der Gesetze erforderlichen Verordnungen im Rahmen dieser Gesetze erlässt. Vor dem Hintergrund dieser verfassungsmässigen Vollzugskompetenz der Regierung erachtete es der StGH offensichtlich als nicht zwingend erforderlich, dass auch noch eine entsprechende gesetzliche Delegationsnorm vorlag, um die Regierung zum Verordnungserlass zu ermächtigen. Der StGH führte aus, dass die Regierung im hier relevanten Ausländerrecht in jedem Fall zur E über den Zuzug von Drittausländern zuständig sei. Aufgrund der - damals - fehlenden verfassungskonformen Kundmachung des ANAG müsse die Regierung unter Vorbehalt allfälliger besonderer Staatsverträge und des Willkürverbots jeweils frei über die Zulassung von Drittausländern beschliessen. Um nicht willkürlich zu entscheiden, müsste sie sich allerdings Richtlinien setzen und dies bekannt geben. Durch den Erlass einer Verordnung könne die Regierung aber das Ermessen entsprechend den dort aufgestellten Bestimmungen rechtsverbindlich einschränken. Der StGH erachtete deshalb den Erlass der damaligen Begrenzungsverordnung als gänzlich im Dienste des Vollzuges von Art 2 lit c der Vereinbarung LGBl 1963/39. Da das Ausländerrecht gem Art 28 Abs 2 LV abgesehen vom Gegenrecht durch Staatsverträge geregelt werde, ersetzten diese insoweit das formelle Gesetz, sodass der StGH den Erlass der damaligen Begrenzungsverordnung in sinngemässer Anwendung von Art 92 LV als zulässig erachtete.
Entgegen dem Vorbringen der Bf kann der StGH dieser in der erwähnten StGH-Entscheidung vertretenen Rechtsauffassung nach wie vor beitreten (so auch kürzlich StGH 2002/54, Erw 2.3). Auch in der Literatur ist darauf hingewiesen worden, dass Art 92 Abs 1 LV den Erlass von Regierungsverordnung keineswegs generell von einer Ermächtigung durch den Gesetzgeber abhängig macht; dies im Gegensatz etwa zur Delegation von Funktionen der Regierung an Amtspersonen bzw Amtsstellen oder Kommissionen gem Art 78 Abs 2 LV (idF LGBl 1964/10), welche explizit nur «durch Gesetz oder Kraft gesetzlicher Ermächtigungen» erfolgen darf (siehe Andreas Schurti, Das Verordnungsrecht der Regierung des Fürstentums Liechtenstein, Diss St. Gallen, Wil/SG 1989, S 135 f und 331).
Jedenfalls für den Erlass von solchen Verordnungen, welche zur Durchführung von Gesetzen bzw Staatsverträgen erforderlich sind, liegt eine entsprechende generelle Ermächtigung der Regierung schon gem Art 92 LV vor, sodass eine spezifische gesetzliche Delegationsnorm nicht mehr nötig ist. Dies entspricht im Übrigen sowohl der schweizerischen als auch der österreichischen Rechtslage (zur Schweiz siehe Georg Müller, in: Daniel Thürer/JeanFrancois Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg]: Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S 1111 f § 70 Rz 33 ff sowie Karin Sutter-Somm, in: Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/Rainer J Schweizer/Klaus A Vallender [Hrsg]: Die schweizerische Bundesverfassung, Zürich etc 2002, S 1617 Rz 23 zu Art 164; zu Österreich siehe Robert Walter/Heinz Meier, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, Wien 2000, S 264 Rz 592).
2.2.2
Nun machen die Bf aber unabhängig von der fehlenden expliziten Delegationsnorm in Art 2 lit c der Vereinbarung LGBl 1963/39 geltend, dass die PVO eine wesentlich weitreichendere Regelung enthalte als die Begrenzungsverordnung von 1986. Für die PVO könne deshalb Art 2 lit c der Vereinbarung LGBl 1963/39 keinesfalls eine genügende Grundlage bilden.
Diese Frage kann hier aber offen gelassen werden, da nunmehr auch auf die inzwischen mehrfach verfassungskonform kundgemachten schweizerischen ausländerrechtlichen Bestimmungen (zuletzt in LGBl 2002/94) zurückgegriffen werden kann, welche die Vereinbarung LGBl 1963/39 konkretisieren. Aufgrund der bisherigen Erwägungen schadet es auch nicht, dass das hierbei primär relevante ANAG (naheliegenderweise) keine explizite Delegationsnorm zugunsten der liechtensteinischen Regierung enthält.
2.2.3
Indessen machen die Bf wie schon im erwähnten StGH-Verfahren 2002/83 weiter geltend, dass die PVO in weiten Teilen dem ANAG widerspreche und sich aus diesem Grund als gesetz- und verfassungswidrig erweise. Entsprechende Ausführungen machen die Bf aber nur zum im Beschwerdefall konkret anwendbaren Art 84 PVO. Es ist deshalb auch nur darauf näher einzugehen. Während im StGH-Verfahren 2002/83 - zu Unrecht -die Gesetz- und Verfassungswidrigkeit von Art 84 Abs 2 PVO geltend gemacht wurde, wird im vorliegenden Beschwerdefall die Gesetz- und Verfassungswidrigkeit der Altersgrenze von 16 Jahren als Voraussetzung für den Familiennachzug für Kinder in Art 84 Abs 1 lit b PVO gerügt. In der Verfassungsbeschwerde wird auch geltend gemacht, dass diese Altersgrenze gegen Art 8 EMRK verstosse. Hierzu hat der StGH Folgendes erwogen:
2.2.4
Zunächst ist offensichtlich, dass die Altersgrenze von 16 Jahren in Art 84 Abs 1 lit b PVO ungewöhnlich ist. Nach liechtensteinischem Recht wird die Volljährigkeit erst mit 18 Jahren erlangt (Art 12 PGR). Das minderjährige, somit noch nicht 18-jährige Kind (vgl die entsprechende Legaldefinition in § 74 Z 3 StGB), steht unter der Obsorge der Eltern (§ 144 ABGB). Bis zum vollendeten 18. Altersjahr besteht entsprechend auch ein Anspruch auf die diversen Sozialversicherungsleistungen für Kinder (so insbesondere Art 27 Abs 2 lit a FZG; Art 59 Abs 7 iVm Art 56ter AHVG).
Aufgrund dieser Gesetzeslage ergibt sich, dass in der liechtensteinischen Gesetzgebung das Volljährigkeitsalter 18 mit allen Konsequenzen verwirklicht ist und dass somit das minderjährige Kind nach dem Willen des Gesetzgebers in einem besonders engen rechtlichen Verhältnis zu seinen obsorgeberechtigten Eltern (bzw dem obsorgeberechtigten Elternteil) steht. Dies entspricht auch Art 8 EMRK, wonach das Verhältnis zwischen den Eltern und ihren minderjährigen - somit nach liechtensteinischem Recht unter 18-jährigen - Kindern auch unter dem Schutz dieses EMRK-Grundrechtes steht (siehe Mark E Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2. A, Zürich 1999, S 367, Rz 572). Der Bf weist zudem zu Recht darauf hin, dass in der Schweiz ebenfalls das Volljährigkeitsalter 18 gilt und dass die Altersgrenze für den Familiennachzug für Kinder dort bezeichnenderweise identisch mit der Volljährigkeit festgesetzt wurde.
Es kann hier offen gelassen werden, ob die Altersgrenze von 16 Jahren in Art 84 Abs 1 lit b PVO vor dem Hintergrund dieser Erwägungen von vornherein als Verstoss gegen Art 8 EMRK oder gar als geradezu willkürlich zu qualifizieren wäre. Denn unabhängig hiervon erfüllt diese Norm jedenfalls die Kriterien des StGH für die Gesetz- und Verfassungskonformität von Verordnungen nicht. Nach dieser Rechtsprechung müssen grundlegende, wichtige, primäre und nicht unumstrittene Normen im Gesetz und dürfen nicht bloss auf Verordnungsstufe geregelt sein (StGH 1977/10, LES 1981, 56 [57]). Zur Beurteilung der Wichtigkeit eines Rechtssatzes ist ua auch darauf abzustellen, ob dieser wesentlich in Grundrechtspositionen eingreift (StGH 1998/37, LES 2001, 69 [71 Erw 2.2] mit Verweis auf die unveröffentlichte StGH-Entscheidung 1991/7, S 7 f sowie auf Andreas Schurti, Das Verordnungsrecht der Regierung: Finanzbeschlüsse, in: Gerard Batliner [Hrsg], Die liechtensteinische Verfassung 1921, LPS Bd 21, Vaduz 1994, S 255 f).
Die Altersgrenze in Art 84 Abs 1 lit b PVO greift nun massiv in das Grundrecht auf Familie gem Art 8 EMRK ein. Weiters steht sie nicht im Einklang mit der gesetzgeberischen Grundsatzentscheidung für ein Volljährigkeitsalter 18 und kann deshalb auch keineswegs als ohne weiteres dem mutmasslichen Willen des Gesetzgebers entsprechende Bestimmung qualifiziert werden. Sie kann somit nicht als unumstritten iS der StGH-Rechtsprechung gelten. Insgesamt hätte demnach eine solche vom Volljährigkeitsalter 18 abweichende Altersgrenze für den Familiennachzug auf Gesetzesstufe und nicht bloss in einer Verordnung geregelt werden müssen. Art 84 Abs 1 lit b PVO fehlt somit die gesetzliche Grundlage.
2.2.5
Entsprechend war die Altersgrenze in Art 84 Abs 1 lit b PVO - somit die Worte «unter 16 Jahren» - als verfassungswidrig aufzuheben. Dadurch fehlt nun zwar eine explizite Altersbegrenzung für Kinder, welche vom Familiennachzug umfasst werden. Da der StGH selbstverständlich nur als gewissermassen «negativer Gesetzgeber» (bzw Verordnungsgeber) fungieren und verfassungswidrige Rechtsnormen nur aufheben, nicht aber durch verfassungskonforme Normen ersetzen kann (siehe Gerard Batliner, Die liechtensteinische Rechtsordnung und die Europäische Menschenrechtskonvention, in: Peter Geiger/Arno Waschkuhn [Hrsg], Liechtenstein: Kleinheit und Interdependenz, Vaduz 1990, LPS Bd 14,91 [105] mit Verweis auf Kelsen), fehlt somit ohne Tätigwerden der Regierung als Verordnungsgeber eine explizite Altersgrenze in Art 84 Abs 1 lit b PVO. Es schadet aber nicht, wenn dies nicht explizit geregelt ist. Denn es ergibt sich aus Sinn und Zweck der Norm klar, dass vom Familiennachzug nur minderjährige, noch in der elterlichen Obhut befindliche Kinder erfasst sind, somit solche, welche das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben.
2.2.6.
Zwar beantragt der Bf nicht nur die Aufhebung dieser Altersgrenze, sondern des gesamten Klammertextes in Art 84 Abs 1 lit b PVO («Ehegatte und die gemeinsamen unverheirateten Kinder unter 16 Jahren»). Indessen wird dies in der vorliegenden Verfassungsbeschwerde nicht näher begründet und es ist auch nicht ersichtlich, weshalb auch der Rest dieses Klammertextes verfassungswidrig sein soll. Es ist deshalb nicht weiter darauf einzugehen.
3.
Nachdem der vorliegenden Verfassungsbeschwerde aufgrund des Teilerfolgs der erhobenen Normenkontrollrüge Folge zu geben und die angefochtene VBI-Entscheidung aufzuheben war, braucht auf die weiteren vom Bf erhobenen Grundrechtsrügen nicht mehr eingegangen zu werden.
4.
Der Kostenspruch stützt sich auf das Gebührengesetz (LGBl 1974/42). Der Bf hat in seinem Kostenverzeichnis den doppelten TP 3C geltend gemacht. Der StGH spricht indessen in konstanter Praxis nur Kosten gemäss dem einfachen TP 3C zu. Er sieht keine Veranlassung, von dieser Praxis abzuweichen, da nicht ersichtlich ist, inwiefern das Verfahren vor dem StGH höhere Anforderungen an den Rechtsvertreter stellen soll als das Revisionsverfahren vor dem OGH (siehe StGH 1994/19, LES 1997, 73 [77]). Die der beschwerdeführenden Partei zu ersetzenden Kosten waren deswegen entsprechend zu kürzen.