StGH 2002/67
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09.12.2002
StGH
Entscheidung
Sprüche:
Status: rechtskräftig
Entscheidung
1.
Sowohl die Verwaltungs- als auch die Verfassungsbeschwerde werden zurückgewiesen.
2.
Der Bf ist schuldig, die Entscheidungsgebühr in der Höhe von CHF 56.- bei sonstiger Exekution binnen vier Wochen an die Landeskasse zu bezahlen.
3.
Der Bf ist schuldig, den Beschwerdegegnern den Betrag in Höhe von CHF 2638.90.zu zahlen.
Sachverhalt
1.
Am 02.08.2002 meldeten der Fürst von und zu Liechtenstein, Hans-Adam II. und Alois, Erbprinz von und zu Liechtenstein, bei der Regierung des Fürstentums Liechtenstein eine Volksinitiative zur Revision der Landesverfassung an. Sie legten einen ausgearbeiteten Initiativantrag vor.
2.
Der liechtensteinische Landtag befasste sich (noch nicht genehmigtes Protokoll der Sitzung des Landtags vom 24.10.2002, auch in der Beschwerde zitiert) mit dieser Initiative. Der Antrag der Regierung
«1.
Hohe Landtag wolle den Vorprüfungsbericht der Regierung zur Kenntnis nehmen und
2.
feststellen, dass die angemeldete Verfassungsinitative mit den bestehenden Staatsverträgen übereinstimmt»,
wurde mehrheitlich angenommen.
3.
Der Präsident des Landtags richtete unter dem Datum vom 25.10.2002 an die Regierung ein Schreiben, in dem es hiess:
«Der Landtag hat in seiner öffentlichen Sitzung am 24. Oktober 2002 die Volksinitiative vom 2. August 2002 zur Abänderung der Landesverfassung hinsichtlich der Verfassungsmässigkeit und der Übereinstimmung mit den Staatsverträgen geprüft und für zulässig befunden.»
4.
Gegen diesen B des Landtags richtet sich die vorliegende Beschwerde an den StGH als Verwaltungsgerichtshof und als Verfassungsgerichtshof.
4.1
Der Bf führt zu den Beschwerdegründen hinsichtlich der Verwaltungsbeschwerde Folgendes aus:
«Geltend gemacht wird im Rahmen der Verwaltungsbeschwerde die Verletzung zwingender gesetzlicher Bestimmungen (Einheit der Materie), die Verletzung der Verfassung (verfassungsmässige Zuständigkeitsordnung) sowie die Unvereinbarkeit der Vorlage mit den bestehenden Staatsverträgen bzw richtet sich diese Beschwerde gegen rechtswidriges Vorgehen und Erledigen in der Verwaltungssache und dagegen, dass die Unterinstanz durch ihr Verhalten oder ihre Erledigung den Bf in seinen rechtlich anerkannten oder von der Behörde zu schützenden Interessen unmittelbar verletzt oder benachteiligt hat oder endlich dagegen, dass die Interessen des Bf unmittelbar unzweckmässig oder unbillig behandelt worden sind».
Der Bf beantragt, der StGH als Verwaltungsgerichtshof solle der Beschwerde Folge geben und feststellen, dass der Feststellungsbeschluss des Landtags vom 24.10.2002 in Bezug auf die am 2.8.2002 vom Fürsten und vom Erbprinzen bei der Regierung angemeldete Verfassungsinitiative gegen zwingende gesetzliche Bestimmungen, gegen die Verfassung und gegen Staatsverträge verstosse, und den B dahingehend abändern, dass die Initiative des Landesfürsten und Erbprinzen vom 02.08.2002 für nichtig erklärt wird.
Die Beschwerdelegitimation zur Erhebung dieser Verwaltungsbeschwerde erachtet der Bf im Wesentlichen aus folgenden Gründen als gegeben:
Der angefochtene Feststellungsbeschluss des Landtages sei ein Verwaltungsakt. Unter Berücksichtigung des verfassungsmässigen Anspruches auf ein Beschwerderecht und effektiven Rechtsschutz gem Art 43 LV sei Art 70b Abs 3 VRG daher so auszulegen, dass der Bf als stimmberechtigter Bürger die Möglichkeit haben müsse, den Feststellungsbeschluss des Landtages durch ein unabhängiges Gericht mit voller Kognition überprüfen zu lassen. Art 70b VRG sehe gerade vor, dass Regierung und Landtag ein Initiativbegehren auf ihre Übereinstimmung mit Verfassung und bestehenden Staatsverträgen zu prüfen habe. Der Bf habe daher einen Anspruch darauf, dass eine Initiative, die gegen die bestehende Verfassung und das Völkerrecht verstosse, für unzulässig erklärt werde.
Materiell begründet der Bf seine Verwaltungsbeschwerde im Wesentlichen folgendermassen:
Es sei die verfassungsmässige Kompetenzordnung dadurch verletzt worden, dass der Fürst - da ihm kein Volksinitiativrecht zustehe - eine Volksinitiative in die Wege geleitet habe. Die vorliegende Initiative solle unterschiedlichste Materien regeln und verletze damit den Grundsatz der «Einheit der Materie», weil eben ein sachlicher Zusammenhang zwischen den einzelnen Teilen der Initiative nicht bestehe. Die vom Fürsten eingeleite Initiative verstosse gegen das Völkerrecht, nämlich gegen das Statut des Europarates und die EMRK.
4.2
Hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde wird eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit gem Art 29 LV geltend gemacht. Der Bf beantragt, der StGH möge eventualiter als Verfassungsgerichtshof der Beschwerde Folge geben und feststellen, dass der Bf in seinen durch die Verfassung gewährleisteten Rechten verletzt sei, die verfahrensgegenständliche Verfassungsinitiative sei aufzuheben und zur neuerlichen E an den Landtag zurückzuverweisen.
Begründet wird die Verfassungsbeschwerde im Wesentlichen damit, dass die in Art 29 LV vorgesehene Abstimmungsfreiheit in weiten Teilen wirkungslos wäre, wenn der Bürger nicht auch Anspruch darauf hätte, dass jede Abstimmung entsprechend den bestehenden Gesetzen durchgeführt wird. Da zwingende gesetzliche Bestimmungen verletzt würden, werde gegen die Abstimmungsfreiheit verstossen.
5.
Mit Schreiben vom 22.11.2002 erstattete der Landtag des Fürstentums Liechtenstein eine Gegenäusserung, in der beantragt wird, der vorliegenden Beschwerde keine Folge zu geben. Begründet wird dies im Wesentlichen wie folgt:
5.1
Das Beschwerderecht gegen Beschlüsse des Landtags iS von Art 70b VRG sei insoweit eingeschränkt worden, als nur gegen die Nichtigerklärung eines Initiativbegehrens Beschwerde an den StGH erhoben werden könne. Werde eine solche Initiative vom Landtag für zulässig gehalten, sei keiner der Beteiligten beschwert.
5.2
Entgegen den Beschwerdeausführungen könne der Landtag in keiner Weise erkennen, wie durch den angefochtenen Landtagsbeschluss das in Art 29 LV verbriefte verfassungsmässige Recht jedes Landesangehörigen auf Wahrnehmung seiner staatsbürgerlichen Rechte verletzt sein solle.
5.3
Soweit der Bf meine, die allfällige Verletzung einfachgesetzlicher verfahrensrechtlicher Bestimmungen im Zusammenhang mit einem Abstimmungsverfahren sei bereits eine Verletzung des Art 29 LV, sei diese Argumentation nicht nachvollziehbar.
6.
Die Beschwerdegegner erstatteten eine Gegenäusserung, in der beantragt wurde, die Beschwerde aus formellen Gründen zurückzuweisen, in eventu abzuweisen, jedenfalls aber dem Bf die Kosten des Verfahrens zu überbinden.
Die nach Auffassung der Beschwerdegegner fehlende Beschwerdelegitimation des Bf wird im Wesentlichen wie folgt begründet:
6.1
Die vom Landtag getroffene Feststellung sei ein unselbständiger Teilakt eines grösseren Verfahrenszusammenhangs, und zwar des Gesetzgebungsverfahrens. Daran sei der Bf weder tatsächlich noch rechtlich beteiligt gewesen.
6.2
Unselbständige Akte der Gesetzgebung fielen ohne ausdrückliche gesetzliche Zulassung nicht in die Entscheidungsbefugnis des StGH. Sie seien integrierende Teile eines Gesamtverfahrens, das auf einen Gesetzesbeschluss des Landtages abgestellt sei und könnten erst nach dem Inkrafttreten des von den Beschlüssen des Landtages getragenen Gesetzes durch den StGH überprüft werden.
6.3
Eine Beschwerde gegen eine Nichtigerklärung der Initiative durch den Landtag käme nur den Initianten zu. Sie seien die einzigen Parteien dieses Verfahrens. Eine solche Nichtigerklärung liege aber nicht vor. Der Landtag habe vielmehr positiv entschieden. Demgemäss habe die Regierung die Initiative durch Kundmachung zum weiteren Verfahren zugelassen. Für positive Erledigungen solcher Art durch den Landtag und durch die Regierung sehe weder das Volksrechtegesetz noch die Landesverfassung irgendein Rechtsmittel an den StGH vor.
6.4
Der Bf sei weder Initiant der von den Beschwerdegegnern angemeldeten Initiative noch bekämpfe er einen Landtagsbeschluss, der eine angemeldete Volksinitiative für nichtig erkläre. Es gehe ihm daher in doppelter Hinsicht die Beschwerdelegitimation ab.
7.
Dem Antrag des Bf, seiner Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, gab der Präsident des StGH nicht Folge. Dagegen erhob der Bf mit Schriftsatz vom 02.12.2002 Rekurs an das Plenum des StGH.
8.
Der StGH hat nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Entscheidungsgründe
1.
Nach der neueren Rechtsprechung des StGH ist es zulässig, bei gleichzeitiger Zuständigkeit des StGH als Verfassungs- und als Verwaltungsgerichtshof die entsprechenden Beschwerden gemeinsam in einem Schriftsatz zu erheben (vgl StGH 1996/36, LES 1997, 211 [214 Erw 31). Es ist jedoch zunächst zu prüfen, ob im vorliegenden Fall eine entsprechende Zuständigkeit des StGH als Verwaltungs- und als Verfassungsgerichtshof gegeben ist.
1.1
Auf Grund des Art 104 LV und des Art 11 StGHG ist der StGH als erste und einzige Instanz zur E über Beschwerden zum Schutz der verfassungsmässigen Rechte der Bürger und zur Prüfung der Verfassungsmässigkeit der Gesetze und Regierungsverordnungen zuständig. Der StGH ist ferner gem Art 70b Abs 3 des Gesetzes vom 17.07.1973, LGBl 1973/50, betreffend die Ausübung der politischen Volksrechte in Landesangelegenheiten (im Folgenden: VRG) zuständig, über die Nichtigerklärung eines Initiativbegehrens durch den Landtag zu entscheiden.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Landtagsbeschluss vom 24.10.2002, mit dem die Volksinitiative vom 02.08.2002 zur Abänderung der Landesverfassung hinsichtlich der Verfassungsmässigkeit und der Übereinstimmung mit den Staatsverträgen für zulässig befunden wurde.
Es fragt sich, ob ein solcher Landtagsbeschluss vor dem StGH mit Verwaltungs- oder Verfassungsbeschwerde angefochten werden kann.
1.2
Im Rahmen seiner Verwaltungsbeschwerde macht der Bf geltend, Art 70b Abs 3 VRG sei so auszulegen, dass jeder stimmberechtigte Bürger die Möglichkeit haben müsse, den Feststellungsbeschluss des Landtages durch ein unabhängiges Gericht mit voller Kognition überprüfen zu lassen.
Dieser Rechtsmeinung vermag der StGH nicht beizutreten.
Dagegen spricht der eindeutige Wortlaut des Gesetzes. Artikel 70b Abs 3 VRG beschränkt die Entscheidungsbefugnis des StGH auf die E über die Nichtigerklärung eines Initiativbegehrens durch den Landtag. Eine solche Nichtigerklärung eines Initiativbegehrens liegt jedoch nicht vor. Entgegen der Rechtsmeinung des Bf ist Art 70b Abs 3 VRG keineswegs so auszulegen, dass jeder stimmberechtigte Bürger die Möglichkeit haben muss, den Feststellungsbeschluss durch ein unabhängiges Gericht überprüfen zu lassen.
Zum gleichen Ergebnis kommt man auch im Rahmen einer historischen Auslegung dieser Gesetzesbestimmung. Die Beschwerdegegner weisen in ihrer Gegenäusserung zurecht darauf hin, dass die Beschränkung der Beschwerdemöglichkeit auf die Initianten vom Gesetzgeber so gewollt sei und hinsichtlich des Fehlens weiterer Beschwerdemöglichkeiten somit ein qualifiziertes Schweigen vorliege. Über ein solches qualifiziertes Schweigen kann nicht durch Auslegung oder Füllung einer planwidrigen Lücke hinweggegangen werden (StGH 1996/36, LES 1997, 211 [215 Erw 8]; vgl Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechtes, LPS, Bd 23, Vaduz 1998, S 102 mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen). Die Regelung in Art 70 b Abs 2 und 3 (Volksrechtegesetz-Novelle LGBl 1992/100) kam aufgrund einer vom StGH im StGH-Gutachten 1986/10 gemachten Anregung zustande. Der StGH hatte dringend eine klare gesetzliche Regelung der Frage, ob der Landtag verfassungswidrige Initiativen der Abstimmung entziehen könne, und gegebenenfalls einen Zugang der Initianten zum StGH für den Fall der Ungültigerklärung der Initiative empfohlen (StGH 1986/10, LES 1987, 148 [153 Erw 6]; siehe auch Bericht und Antrag Nr 48/1992). Die historische Auslegung ergibt somit, dass ein Rechtsmittelzug zur Überprüfung von Landtagsbeschlüssen über die Verfassungs- bzw Völkerrechtskonformität von Volksinitiativen nur deswegen vorgesehen wurde, weil das Initiativrecht gegenüber dem Landtag gestärkt werden sollte.
Diese vom Gesetzgeber eindeutig so gewollte Rechtsmittelbeschränkung auf die Initianten einer Volksinitiative erweist sich im Weiteren als verfassungskonform. Denn auch das Beschwerderecht gem Art 43 LV bzw Art 6 Abs 1 EMRK gewährt keinen Anspruch, einen die Verfassungs- bzw Völkerrechtskonformität bejahenden Landtagsbeschluss anzufechten. Die Anfechtung eines solchen, die Gültigkeit einer Volksinitiative bejahenden Landtagsbeschlusses käme einer Popularbeschwerde nahe, da von einem solchen Landtagsbeschluss jede Stimmbürgerin und jeder Stimmbürger gleichermassen betroffen ist. Nun kennt zwar auch das liechtensteinische Recht Rechtsmittel, welche ohne individuelle Beschwer ergriffen werden können. So können gem Art 26 StGHG hundert Stimmfähige beim StGH VO wegen Gesetzes- bzw Verfassungswidrigkeit anfechten (s Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des StGH, LPS Bd 27, Vaduz 1999, S 155 f). Insbesondere kann aber eine Volksabstimmung gem Art 64 iVm Art 74 VRG Volksabstimmungen von jedem Stimmberechtigten angefochten werden (s Andreas Kley, aaO, S 305; Martin Batliner, Die politischen Volksrechte im Fürstentum Liechtenstein, Freiburg/Schweiz 1993, S 202). Es kann deshalb festgehalten werden, dass Popularbeschwerden - bzw Rechtmittel, welche jedenfalls keine individuelle Beschwer des Bf voraussetzen - die Ausnahme bilden. Ein grundrechtlicher Anspruch auf ein solches Rechtsmittel besteht weder im Lichte des Beschwerderechts von Art 43 LV noch -mangels Anwendbarkeit auf Verfahren betreffend Wahlen und Abstimmungen - von Art 6 EMRK (s Mark E Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2. A, Zürich 1999, S 250 Rz 391 zu Art 6).
Aufgrund dieser Erwägungen erweist sich die vorliegende Verwaltungsbeschwerde als unzulässig und war deshalb zurückzuweisen.
1.3
Es ist weiter zu prüfen, ob der Landtagsbeschluss vom 24.10.2002 im Rahmen der neben der Verwaltungsbeschwerde erhobenen Verfassungsbeschwerde einer Überprüfung durch den StGH unterliegt.
Der StGH hat in der Vergangenheit in zwei Fällen auch Landtagsbeschlüsse im Verfassungsbeschwerdeverfahren seiner kontrollierenden E unterzogen (StGH-E vom 16.06.1954 sowie StGH 1992/8, LES 1993, 77 [78 f Erw 1.1]). Diese Praxis ist in der Literatur kritisiert worden (s Herbert Wille, aaO, S 231 ff). Diese Kritik ist schon deshalb ernst zu nehmen, weil die erwähnte StGH-Praxis jedenfalls vom Wortlaut von Art 23 Abs 1 StGHG nicht abgedeckt wird. Danach ist die Verfassungsbeschwerde nur gegen E oder Verfügungen eines Gerichts oder einer Verwaltungsbehörde zulässig; Landtagsbeschlüsse sind nicht erwähnt. Indessen kann die Frage hier offengelassen werden, ob die Anfechtbarkeit von Landtagsbeschlüssen im Verfassungsbeschwerdeverfahren vom StGH in Zukunft generell zu verneinen sein wird. Denn in jedem Fall ist als zusätzliche Beschwerdelegitimationsvoraussetzung eine individuelle Beschwer des Bf zu verlangen, wenn nicht der Gesetzgeber - wie bei der Abstimmungsbeschwerde (s Punkt 1.2. der Entscheidungsgründe) -eine Ausnahme vorgesehen hat (ausführlich zum Erfordernis der individuellen Beschwer als Legitimationsvoraussetzung für die Verfassungsbeschwerde StGH 2001/44 u 59 Erw 2; StGH 1997/20, LES 1998, 288 [289 Erw 1.2]).
In den beiden erwähnten Präzedenzfällen war diese individuelle Beschwer im Gegensatz zum Beschwerdefall gegeben:
In der StGH-E vom 16.06.1954 ging es zwar um ein Initiativverfahren, Bf aber waren - im Gegensatz zum gegenständlichen Beschwerdeverfahren - die Initianten des Initiativverfahrens. Die Initianten einer Volksinitiative sind aber, wie vorne unter Punkt 1.3 ausgeführt, anders als die übrigen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger durch die Ungültigerklärung ihrer Beschwerde individuell betroffen. Deshalb ist die Sachlage des Beschwerdeverfahrens, das 1954 entschieden wurde, mit der Sachlage des nunmehr vorliegenden Beschwerdeverfahrens gerade nicht vergleichbar.
In der StGH-E 1992/8 ging es um einen Enteignungsentscheid des Landtages. In diesem Verfahren war somit Gegenstand der E des StGH ein Landtagsbeschluss, der - abweichend von der Funktion des Landtages als Gesetzgeber - eindeutig eine einzelne, individuelle Verwaltungsangelegenheit betraf, durch welche der Bf offensichtlich individuell beschwert war.
Beide genannten E können wegen der unterschiedlichen Sachlage daher nicht herangezogen werden, um die Zuständigkeit des StGH zur Überprüfung der angefochtenen E des Landtages zu begründen. Somit war auch die Verfassungsbeschwerde des Bf mangels Beschwerdelegitimation zurückzuweisen.
2.
Mit der vorliegenden E ist auch der Rekurs gegen den B des Präsidenten des Staatsgerichtshofs, dem Antrag, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu gewähren, gegenstandslos geworden. Darauf ist daher nicht weiter einzugehen.
3.
Der Bf geht von einem Streitwert von CHF 1000.- aus, die Beschwerdegegner verzeichnen jedoch einen solchen von CHF 100 000.-. Der StGH hält die Bemessungsgrundlage von CHF 50 000.- gem § 4, 17c) der Honorarrichtlinien der Liechtensteinischen Rechtsanwaltskammer vom 26.06.1995 auch hinsichtlich des Arbeitsaufwandes für angemessen. Daher war den Beschwerdegegnern der halbe Betrag von den verzeichneten CHF 5277.80 zuzusprechen. Im Übrigen gründet sich die Kostenentscheidung sich auf das Gebührengesetz.