StGH 2012/209
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02.09.2013
StGH
Urteil
Sprüche: - nicht vergeben -
StGH 2012/209
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 2. September 2013, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; Univ.-Doz. Dr. Peter Bussjäger und lic. iur. Siegbert Lampert als Richter; Dr. Peter Schierscher und Prof. Dr. Benjamin Schindler als Ersatzrichter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin
über den Antrag der
Antragsteller:
1. A
2. 126 weitere Stimmbürger des Fürstentums Liechtenstein


alle vertreten durch:

A
Belangte Behörde:Regierung des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz
auf:Aufhebung der Verordnung über den Wildtierschutz (WTSchV) vom 20. November 2012, LGBl. 2012 Nr. 381
wegen:Verfassungs-, Staatsvertrags- und Gesetzwidrigkeit(Streitwert: CHF 5'000.00)
zu Recht erkannt:
1.Dem Antrag der Antragsteller auf Aufhebung der Verordnung über den Wildtierschutz (WTSchV) vom 20. November 2012, LGBl. 2012 Nr. 381, wird keine Folge gegeben. Die Verordnung über den Wildtierschutz (WTSchV) vom 20. November 2012, LGBl. 2012 Nr. 381, ist weder verfassungs- noch staatsvertrags- oder gesetzwidrig.
2.Die Antragsteller sind zur ungeteilten Hand schuldig, die Gerichtskosten, bestehend aus der Urteilsgebühr in Höhe von CHF 170.00, binnen vier Wochen bei sonstiger Exekution an die Landeskasse zu bezahlen.
Sachverhalt
1.
Am 30. November 2011 wurde das Landesgesetzblatt LGBl. 2012 Nr. 381 ausgegeben. Darin erliess die Regierung gestützt auf Art. 23 Abs. 1 und Art. 53 Bst. g des Gesetzes vom 23. Mai 1996 zum Schutz von Natur und Landschaft, LGBl. 1996 Nr. 117 (Naturschutzgesetz; NSG), und gestützt auf Art. 3 Abs. 2, Art. 31 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1, Art. 35 Abs. 6, Art. 36 Abs. 1 und 3, Art. 39 Abs. 1 und Art. 59 des Jagdgesetzes vom 30. Januar 1962, LGBl. 1962 Nr. 42, in der Fassung des Gesetzes vom 16. Dezember 1994, LGBl. 1995 Nr. 46 (JaG) die Verordnung vom 20. November 2012 über den Wildtierschutz (Wildtierschutzverordnung; WTSchV) mit Inkrafttreten am 1. Januar 2013.
Dieser Verordnung ging der im Folgenden zusammengefasste mehrjährige Entstehungsprozess voraus:
1.1
Am 2. Juni 1998 wurde die Einholung eines Expertenberichts zur praktischen Lösung des Wald-Wild-Problems im Fürstentum Liechtenstein beschlossen, der am 11. September 2000 von Dr. B vorgelegt wurde. Gestützt darauf wurde die Wald-Wild-Strategie 2000 formuliert.
Sie umfasst insbesondere drei prioritäre Handlungsfelder, nämlich (1) die Anpassung der Wildbestände an die Tragfähigkeit des Lebensraumes, (2) das Verbot der konzentrierten Winterfütterungspraxis und die Einführung eines Konzeptes zur Notfuttervorlage im Winter sowie (3) den Schutz des Wildes vor Beunruhigung und Störung durch Ausweisung von Schonzonen (Jagdbanngebieten) und Winterruhezonen.
1.2
2009 wurde vom Amt für Wald, Natur und Landschaft eine SWOT-Analyse zum Thema "Schutz des Wildes vor Störung" durchgeführt; zudem wurde eine Vernehmlassungsrunde zum Konzept "Schutz des Wildes vor Beunruhigung und Störung" eingeleitet, das auf Grundlage der Vorschläge der Liechtensteiner Jagdpächter erstellt worden war. 2010 erstellte das Amt für Wald, Natur und Landschaft einen Vorschlag für die in einer WTSchV auszuscheidenden Schon- und Winterruhezonen.
Ein Entwurf für diese Verordnung wurde vom Amt in Zusammenarbeit mit dem Präsidenten der Liechtensteiner Jägerschaft im September 2010 ausgearbeitet.
Gegen diesen Vorschlag regte sich der Widerstand des Liechtensteinischen Alpenvereins (LAV), welcher die Ansicht vertrat, die Interessen der Jagdwirtschaft seien im Verordnungsentwurf gegenüber denjenigen seiner Mitglieder zu stark gewichtet worden. Im Rahmen eines Gesprächs wurden daraufhin einige Anpassungen am Verordnungstext vorgenommen; zudem wurde eine "liechtensteinische Lösung" angestrebt, die eine weitergehende als die im Anhang der Verordnung vorgesehene Nutzungsmöglichkeit erlaubte, dies aber mit Rücksicht auf die Publizitätswirkung in der Verordnung selbst nicht explizit ausführte. Auch nach den Gesprächen war der LAV mit der Verordnung noch nicht einverstanden; seine Anliegen wurden nicht vollumfänglich umgesetzt, da die Regierung befürchtete, die Wirksamkeit der Verordnung hinsichtlich des Schutzes der Wildtiere vor Störungen würde durch weitere Zugeständnisse ausgehöhlt.
Gespräche mit der in der Folge gegründeten "IG Mensch und Tier" blieben ohne wesentliche Ergebnisse. In der Folge wurde die WTSchV in der vorliegenden Fassung erlassen. Sie sieht Schonzonen (ganzjähriges Jagdverbot; Begehung nur auf Wanderwegen zulässig) und Winterruhezonen (Begehung vom 15. Dezember bis 15. April nur auf Wanderwegen zulässig; weitere Freizeit- und Erholungsaktivitäten sind untersagt) vor; dies im Umfang von 4.15 % resp. 17.5 % der Landesfläche.
2.
Mit Schriftsatz vom 28. Dezember 2012 erhoben (1) A und (2) 126 weitere Antragsteller, zusammen also 127 Stimmberechtigte des Fürstentums Liechtenstein, gegen diese Verordnung Beschwerde an den Staatsgerichtshof wegen Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit. Beantragt wird, der Staatsgerichtshof wolle die Verordnung aufheben. Ihre Rechtsansicht begründen die Antragsteller folgendermassen:
2.1
Die Verordnung sei verfassungs- und gesetzeswidrig. Insbesondere verstosse sie gegen Art. 28 Abs. 1 LV, Art. 31 Abs. 1 LV, Art. 32 Abs. 1 LV, Art. 43 LV, Art. 113 Abs. 1 SR und Art. 15 Abs. 1 des Waldgesetzes vom 25. März 1991, LGBl. 1991 Nr. 42 (WaldG).
2.2
Konkret sei der zuständigen Behörde inkorrektes "Benehmen" und "Verfahren" (Art. 43 LV) sowie Willkür vorzuwerfen. Darüber hinaus sei die WTSchV unverhältnismässig. Es gebe zudem keine gesetzliche Grundlage für die umfassenden Weggebote und "de facto Betretungsverbote" auf grossen Flächen im Berggebiet, die im Zuge der Schaffung von jagdlichen Schonzonen und Winterruhezonen für Wildtiere verordnet worden seien. Der Staatsgerichtshof sei gemäss Art. 104 LV und Art. 20 StGHG zur Behandlung der Beschwerde und zur Überprüfung der Gesetz- und Verfassungsmässigkeit von Regierungsverordnungen zuständig. Die Beschwerde sei fristgerecht und von genügend vielen stimmberechtigten Antragstellern eingereicht worden.
2.3
Kurz gesagt sei die WTSchV verfassungswidrig, weil sich die zuständige Behörde über Prinzipien eines gerechten Verfahrens hinweggesetzt, zu erwartendes "Benehmen oder Verfahren" (Art. 43 LV) nicht nur vermissen lassen, sondern ins Gegenteil verkehrt und letztlich eine willkürliche, ungerechte Verordnung erlassen habe. Die Verordnung sei zudem gesetzeswidrig, weil sie einseitig auf zwei Gesetze (NSG und JaG) abgestützt werde, die keine ausreichende Grundlage für zentrale Bestimmungen (Weggebote/Betretungsver-bote) der Verordnung böten; gleichzeitig werde anderen "zweifelsohne relevanten" Gesetzen (die Antragsteller nennen dazu das SR sowie das WaldG) keinerlei Beachtung geschenkt. Für Freiheits- und Rechtsbeschränkungen (Einschränkung der Zugänglichkeit), die mit der Verordnung der Allgemeinheit auferlegt würden, fehle die gesetzliche Grundlage.
2.4
In allgemeiner Hinsicht schickten sie der Beschwerde Folgendes voraus: Die WTSchV scheide grossräumige Zonen aus, in denen "restriktive Weggebote und de facto Betretungsverbote auf grossen Flächen" gälten. In den Schonzonen gälten die "Weggebote bzw. Betretungsverbote" das ganze Jahr, in den "überdimensionierten Winterruhezonen" zwischen 15. Dezember und 15. April. Die Einschränkungen verstiessen grundsätzlich gegen das Recht der Allgemeinheit auf Zugang zu Wald und Weiden gemäss SR und WaldG. "Besonders anstössig" sei die "Strenge der angefochtenen Verordnung": Wo keine erlaubten Wege ausgewiesen seien, gelte ein Betretungsverbot. "[D]ie im Gesetz verankerte Zugänglichkeit" werde somit vollumfänglich verweigert. Die Winterruhezonen seien viel zu gross und undifferenziert, d. h. sie seien nicht auf Gebiete beschränkt, in denen Wildtiere nachgewiesenermassen Ruhe vor Störungen benötigten, beispielsweise in Einstandsgebieten in Gegenden, in welchen das Wild in besonderem Masse Störungen ausgesetzt sei (Art. 35 Abs. 6a JaG) oder Standorte von Wild, das in seinem Bestand bedroht und in hohem Masse auf diesen Lebensraum angewiesen sei (Art. 35 Abs. 6b JaG). Die Winterruhezonen erstreckten sich jedoch über weite Flächen des Berggebiets.
2.5
Als Landesangehörige und verantwortungsbewusste Naturnutzer könnten die Antragsteller derartige willkürliche Einschränkungen der Bewegungsfreiheit in der "freien Natur" (die wohl nicht umsonst so heisse) nicht akzeptieren. Dabei stützen sie sich auf Art. 28 Abs. 1 LV, Art. 32 Abs. 1 LV sowie Art. 2 Ziff. 1 und 2 des 4. Zusatzprotokolls zur EMRK.
2.6
Dass die WTSchV verfassungswidrig sei, begründen die Antragsteller folgendermassen: Durch das "Benehmen oder Vorgehen" der zuständigen Behörde in dieser Angelegenheit seien die Grundrechte der Landesangehörigen verletzt worden. Zwar könne die Regierung eine Verordnung erlassen, ohne vorgängig eine Vernehmlassung durchzuführen. Die Antragsteller wüssten es deshalb grundsätzlich zu schätzen, dass eine Vernehmlassung in Gang gesetzt worden sei. In deren Verlauf sei aber schnell klar geworden, "dass [sie] den Namen nicht verdient". Es sei der Beschwerdeführung bekannt, dass teilweise ohne Angabe von Gründen an der Vernehmlassung nicht teilgenommen worden bzw. der Behörde mitgeteilt worden sei, dass keine Stellungnahme abgegeben werden könne, da z. B. die geplanten Schon- und Winterruhezonen noch nicht in aller Klarheit zu erkennen seien. Es sei der zuständigen Behörde nicht darum gegangen, Einvernehmen zu suchen, sondern Zustimmung zu einem Grobkonzept einzuholen. Kritische Stimmen seien systematisch ausgegrenzt und mundtot gemacht worden. Insbesondere "Vertreter des Waldes" hätten sich bald nicht mehr geäussert. Die Verordnung sei in enger Zusammenarbeit mit der Jägerschaft oder Teilen davon ausgearbeitet worden. Die Vernehmlassung sei kein direkt-demokratischer Prozess gewesen, in dem alle Betroffenen in gleicher Weise gehört worden seien, sondern bloss zum Schein durchgeführt worden, um breite Abstützung der WTSchV zu suggerieren. Im Gegenteil sei die Verordnung aber extrem und willkürlich auf jagdliche Interessen ausgerichtet. Dies werde aus der Entstehungsgeschichte der Verordnung wie auch aus dem Verordnungstext offensichtlich.
2.7
Die Antragsteller zitieren sodann einen Auszug aus der Begründung zum Antrag des zuständigen Ressorts an die Regierung, um aufzuzeigen, dass im ganzen Prozess, der zum Erlass der WTSchV geführt habe, Partikularinteressen im Vordergrund gestanden hätten:
"Mit Blick auf die kommende Jagdpachtperiode leitete der Jagdbeirat deshalb im Februar 2009 einen breit abgestützten Prozess ein, um auch in Liechtenstein konkrete und ausgewogene Massnahmen zum Schutz des Wildes vor Beunruhigung und Störung vorschlagen zu können...
Die Liechtensteiner Jagdpächter bekamen unter der Koordination von B im April 2009 die Möglichkeit, Vorschläge für Schonzonen und Winterruhezonen zu unterbreiten, besonders beunruhigte Gebiete zu kartieren und allfälliges Konfliktpotenzial mit anderen Nutzungsinteressen aufzuzeigen. Bereits im Juni 2009 konnte dem Jagdbeirat und den Gemeindeförstern ein Konzept zum Projekt ‚Schutz des Wildes vor Beunruhigung und Störung' vorgestellt werden. Die im Prozess selbst tätigen Liechtensteiner Jagdgemeinschaften wurden im Juli 2009 mit einer Präsentation über den aktuellen Stand des Projektes in einer Gesamtschau informiert.
Eine erste Information des Jagdbeirates über die durchwegs positiven Rückmeldungen zu der mit ‚RA 2009/1964-844 Schutz des Wildes vor Störung' eingeleiteten Vernehmlassungsrunde, welche alle einschlägigen Organisationen einschloss, fand im September 2009 statt. Eine Feinabstimmung der Vorschläge erfolgte dann im Februar 2010 anlässlich weiterer Reviergespräche. In der Folge erstellte das Amt für Wald, Natur und Landschaft die entsprechenden Karten mit den im Rahmen des Abstimmungsprozesses ausgewiesenen Schon- und Winterruhezonen.
Der Entwurf der Verordnung über den Wildtierschutz wurde in enger Zusammenarbeit mit dem Präsidenten der Liechtensteiner Jägerschaft an einer gemeinsamen Sitzung im September 2010 ausgearbeitet. Die Grundlage dafür bildete die im Juni 2009 amtsintern durchgeführte SWOT-Analyse zum Thema ‚Schutz des Wildes vor Störung'..."
2.8
Aus dieser Begründung des zuständigen Ressorts an die Regierung werde klar, "dass die Verordnung im Grunde genommen einem ‚Wunschkonzert' der Jägerschaft" entspreche. Weder die Vertreter des Waldes noch die Freizeitnutzer noch die Grundeigentümer hätten "kartieren und allfälliges Konfliktpotential mit anderen Nutzungsinteressen" aufzeigen können. Es könne keine Rede sein von einem "breit abgestützten Prozess". Die Begründung nenne auch keine besonders schutzbedürftigen oder bedrohten Tierarten, für die Schutz- oder Ruhezonen eingerichtet werden müssten, sondern es gehe nur um jagdbares Wild.
2.9
Die Verordnung sei vermutlich vom Amtsleiter zusammen mit dem Präsidenten der Jägerschaft ausgearbeitet worden. Den Antragstellern sei bekannt, dass Förster und andere Vertreter des Waldes die Regierung mehrmals angeschrieben und ihre Skepsis gegenüber den geplanten Ruhezonen geäussert hätten. Darauf werde aber nicht hingewiesen. Stattdessen werde unbekümmert zugegeben, dass die Verordnung in enger Zusammenarbeit mit der Jägerschaft entstanden sei. Der Grundsatz, dass der Wald Vorrang habe (Schutzwald), werde verletzt, ebenso die "Wald-Wild-Strategie 2000". Es scheine nur noch eine Jagd- bzw. Jägerstrategie zu geben.
2.10
Nach erster Verabschiedung der Verordnung im Sommer 2011 habe sich Widerstand geregt, insbesondere von den Grundeigentümern. Deshalb habe die Regierung die Verordnung noch nicht in Kraft gesetzt und im September 2011 eine Sitzung mit allen Grundeigentümern durchgeführt. Diese hätten die geplanten Winterruhe- und Schonzonen nicht begrüsst, sondern kritisiert, dass sie nicht in den Prozess einbezogen worden seien und dass die Schon- und Winterruhezonen nicht, wie es das Gesetz erfordere, "im Einvernehmen" mit den Grundeigentümern festgelegt worden seien.
2.11
Zum Abschluss der Debatte habe der zuständige Amtsleiter, Dr. C, gesagt, dass die Einführung der Schon- und Winterruhezonen trotz anstehender Neuverpachtung der Jagd um ein Jahr verschoben werden könne, damit Zeit bleibe, mit den Grundeigentümern das entsprechende Einvernehmen zu erlangen.
2.12
Mit Schreiben vom 30. September 2011 seien den Grundeigentümern (Gemeinden, Genossenschaften) die Unterlagen betreffend Neuverpachtung der Jagdreviere für die Periode 2012-2021 zugestellt worden. Die Pachtverträge hätten aber bereits vor Inkraftsetzung Bezug auf die Schon- und Winterruhezonen genommen. Konkret habe es geheissen:
"21. Die Jagdgemeinschaft verpflichtet sich, Massnahmen zum Schutz des Wildes vor schädlichen Einwirkungen aus dem Freizeit- und Erholungsverkehr zu unterstützen und das Wohlbefinden des Wildes möglichst zu verbessern.
...
23. Die Jagdgemeinschaft nimmt zur Kenntnis, dass nach erlangtem Einvernehmen mit dem Grundeigentümer zu Beginn der Jagdpachtperiode Schon- und Winterruhezonen auf der Grundlage des Vorschlages in der Revierkarte ausgewiesen und mit dazugehörigem Verordnungstext rechtlich verbindlich gemacht werden."
2.13
Während die Neuverpachtung der Jagd ausgehandelt worden sei, seien weder Freizeitnutzer noch Förster einbezogen worden. Einige Grundeigentümer hätten im Zuge der Jagdverpachtung den Schon- und Winterruhezonen nicht zugestimmt (Alpgenossenschaft Kleinsteg, Gemeinde Balzers). Andere (z. B. die Bürgergenossenschaft Triesen) hätten den Schon- und Winterruhezonen in der Annahme zugestimmt, dass sie als Waldbesitzer künftig effektiver von der Regierung verlangen könnten, die Verjüngung des Schutzwaldes zu gewährleisten.
2.14
Durch die Verquickung der Neuverpachtung der Jagd mit der Schaffung von Schon- und Winterruhezonen sei nicht "Einvernehmen" angestrebt, sondern mit sachfremden Argumenten die Zustimmung erzielt worden. Besonders die Zweckmässigkeit der Schon- oder Winterruhezonen sei kaum erörtert worden. Es sei auf Seiten der Behörde bloss darum gegangen, die Zonen ausscheiden zu können, bzw. auf Seiten der Grundeigentümer, eine "Handhabe" für den Fall zu bekommen, dass die ausgewiesenen Zonen nicht den geforderten Effekt (Waldverjüngung in den Schutzwäldern trotz Schon- bzw. Ruhezonen und entsprechend grösseren Tierbeständen) haben würden.
2.15
Dieses Vorgehen sei unsachlich und daher abzulehnen. Es habe dazu geführt, dass die Allgemeinheit (bspw. Freizeitnutzer oder Forstleute) ausgegrenzt worden seien. Ergebnisoffene Gespräche, in denen alle Betroffenen konstruktiv an der Schaffung von Wildtierschutzzonen hätten partizipieren können, wie dies von einem Vernehmlassungsprozess erwartet werden dürfe, seien effektiv unterbunden worden.
2.16
Auch in den folgenden Monaten sei "alles daran gesetzt [worden], Gespräche mit allen Interessensgruppen zu vermeiden". Der Alpenverein habe am 21. November 2011 eine Veranstaltung durchgeführt, die die Betroffenen zu einem Podiumsgespräch und einer offenen Diskussion zusammenbringen wollte. Freilich sei dieses Ansinnen gescheitert, da die Vertreter des Waldes nicht in einem Podiumsgespräch gegen den "Forstmeister" antreten gewollt oder gekonnt hätten.
2.17
Nach dieser Veranstaltung habe sich die IG Tier und Mensch formiert, die im März 2012 eine Petition mit 1728 Unterschriften bei der Regierung eingereicht und um die Aufnahme neuer Gespräche mit allen Interessensgruppen gebeten habe. In der Berichterstattung der Landeszeitungen seien die Forderungen "unmissverständlich klar wiedergegeben" worden. Die Regierung habe jedoch "in einer Aktennotiz fest[gehalten], wie sie die Petition zu verstehen gewillt" gewesen sei. So sei es schliesslich "lediglich zu zwei Alibi-Gesprächen" gekommen, die zu keinem Ziel geführt hätten, da "die Behördenvertreter, unterstützt von einseitig argumentierenden Jagdvertretern und Umweltschutzorganisationen, auf dem Verordnungsentwurf" beharrt hätten.
2.18
Der gesamte Prozess erscheine umso merkwürdiger, wenn man einen Vortrag von Amtsleiter C lese, den er am 26. Juli 2010 in München gehalten habe. "Kaum zwei Monate bevor er zusammen mit dem Präsidenten der Jägerschaft eine Wildtierschutzverordnung für Liechtenstein entwarf", habe er referiert:
"Vielmehr (als um allenfalls fehlendes biologisch-ökologisches Wissen) geht es um gegenseitige Achtung und Akzeptanz - und damit um Wertigkeiten in unserer Gesellschaft. Integrales, vernetztes und sektorenübergreifendes Denken fordert zur gegenseitigen Zielharmonisierung heraus - und dies ist für Vertreter von ‚Königreichen' von Verwaltungen einerseits und für Vertreter von althergebracht zelebrierten Interessensansprüchen am jagdbaren Wild andererseits tatsächlich eine gehörige Herausforderung! Um diese Herausforderung zu bestehen, brauchen wir
...
- Achtung vor den legitimen Interessen - Forderungen und Ängsten - der Nutzungskonkurrenten;
- offene sowie sachliche Information und Kommunikation auf gleicher Augenhöhe;
- Mut, auch in einem laufenden und je nach Erfordernis adaptiven Prozess das Ziel zu sehen;
...
- ein Einvernehmen über Konfliktlösungsmechanismen;
...
- die Delegation von Umsetzungsmassnahmen auf die geeignete Ebene."
Zusammenfassend habe Dr. C in München festgehalten: "Wir brauchen eine neue Kultur des Umgangs miteinander."
2.19
Die Antragsteller zogen als Fazit, dass der in Sachen Wildtierschutzverordnung federführende Amtsleiter exakt benannt habe, woran es im Prozess zur Schaffung von Wildtierschutzzonen fehle: nämlich an korrektem "Benehmen oder Verfahren" (Art. 43 LV) und dem direkt-demokratischen Willen, alle Betroffenen gleichermassen und gerecht am Prozess teilhaben zu lassen. In Liechtensteins direkter Demokratie sei der Landesangehörige als Aktivbürger anzusehen, der in jeder Form der Rechtssetzung die Möglichkeit haben müsse, in angemessener Form zu partizipieren. (Nicht umsonst kenne Liechtenstein das Referendums- und Initiativrecht.) "Manipulative Verfahrensweisen" seien abzulehnen. Aufgrund der von den Antragstellern behaupteten "Verstösse(n) gegen prozedurale Prinzipien" fehle der gegenständlichen Verordnung letztlich die demokratische Legitimation und sie verstosse gegen das Willkürverbot.
2.20
Zur Gesetzeswidrigkeit der WTSchV brachten die Antragsteller Folgendes vor: Im Ingress der WTSchV stütze sich die Regierung auf das NSG und das JaG, obwohl auch andere Gesetze relevant seien. Die ganzjährigen Weggebote und Betretungsverbote in den Schonzonen und die saisonalen Weggebote in den Winterruhezonen seien verordnet worden, ohne dass dem SR oder dem WaldG "auch nur die geringste Beachtung geschenkt" worden sei.
2.21
Gemäss Art. 113 Abs. 1 SR sei "das Betreten von Wald und Weide und die Aneignung wildwachsender Beeren, Pilze und dergleichen in ortsüblichem Umfange jedermann gestattet".
2.22
Gemäss Art. 15 Abs. 1 WaldG sei "der Wald der Allgemeinheit zugänglich zu halten". Der Gesetzgeber habe die grundsätzliche Zugänglichkeit lediglich durch konkrete Verbote eingeschränkt, die nachvollziehbar seien. So sei "jede schädigende Nutzung des Waldes wie das Reiten und das Befahren mit Fahrrädern abseits befestigter Waldwege, das Variantenskifahren, das Campieren, das Aufstellen von Wohnwagen und dergleichen verboten" (Art. 15 Abs. 3 WaldG). Anzumerken bleibe, dass die Bewegungsfreiheit des Fussgängers im Gesetz nicht eingeschränkt werde.
2.23
Es sei nicht nachvollziehbar, mit welcher Begründung gesetzlich garantierte Rechte per Verordnung (auf der Grundlage von Gesetzen, die über die Bewegungsfreiheit bzw. Zugänglichkeit von Wald und Weiden nichts aussagten) ausgehebelt werden sollten.
2.24
Die im Ingress der WTSchV angeführten Gesetzesbestimmungen seien keine ausreichende Grundlage für "derart weitreichende Einschränkungen der Freiheit der Allgemeinheit". Art. 23 Abs. 1 NSG, auf den der Ingress zuerst verweise, räume der Regierung lediglich die Befugnis ein, "in Zusammenarbeit mit der Gemeinde mit Verordnung genau umgrenzte Gebiete als Ruhezonen zu erklären". Diese Bestimmung entspreche sinngemäss Art. 35 Abs. 6 JaG, wo in Beispielen näher bezeichnet werde, was unter "bestimmten" oder "genau umgrenzten" Gebieten zu verstehen sei. Aus Art. 23 Abs. 1 NSG könne jedenfalls keine Befugnis abgeleitet werden, Grundfreiheiten auf grossen Flächen des Landes einzuschränken.
2.25
Im Ingress der Verordnung werde nicht auf Art. 23 Abs. 2 NSG verwiesen, der Ruhezonen als "grossflächige Lebensräume der Tierwelt, die sich durch weitgehende Ruhe auszeichnen und von Störungen durch den Freizeit- und Erholungsbetrieb weitgehend freizuhalten sind" definiere. Während hier zwar von "grossflächigen Lebensräumen" die Rede sei, wolle die Bestimmung aber lediglich ermöglichen, grossräumigen "Freizeit- und Erholungsbetrieb" zu verhindern. Mit dem Wort "Betrieb" werde auf geschäftsmässige Tätigkeiten verwiesen, wie sie etwa die Tourismusindustrie betreibe. Der Duden definiere "Betrieb" als "Wirtschaftsgüter produzierende oder Dienstleistungen erbringende wirtschaftliche Einrichtung". Einzelne Wanderer oder Sportler oder auch Gruppen von Erholungssuchenden stellten keinen Betrieb dar, auch nicht im umgangssprachlichen Sinn des Wortes (laut Duden etwa: "Geschäftigkeit, lebhaftes Treiben, reger Verkehr"). Art. 23 NSG biete somit keine Grundlage für die Beschränkung der Bewegungsfreiheit des Individuums bzw. der Allgemeinheit.
2.26
Auch die Regelungen im JaG, auf die im Ingress der Verordnung Bezug genommen werde, böten keine gesetzliche Grundlage für die Beschränkung der Zugänglichkeit von Wald und Weiden. Das JaG beziehe sich naturgemäss auf die Schonung des Wildes im jagdlichen Sinn bzw. die Jagd. Art. 3 Abs. 2 JaG spreche zwar von der "ganzjährigen Schonung", die Möglichkeit, "bestimmte Gebiete zu jagdlichen Schon- und Ruhezonen" (Art. 35 Abs. 6 JaG) zu erklären, dürfe aber in der Regel zeitlich und auf genau zu definierte Gebiete beschränkt sein. Es bestünden "berechtigte Zweifel", ob "auf dieser dünnen gesetzlichen Grundlage" Schonzonen im Sinne von Jagdbanngebieten geschaffen werden könnten. Ein Jagdverbot gehe weit über den Begriff der Schonung hinaus. "Ganz ohne Zweifel" lasse sich aber aus den Bestimmungen des JaG betreffend jagdliche Schonung des Wildes keine gesetzliche Grundlage für die Beschränkung der Zugänglichkeit dieser Gebiete für die Allgemeinheit ableiten.
2.27
Aufgrund des Legalitätsprinzips und des darauf beruhenden Stufenbaus der Rechtsordnung dürfe die Regierung zudem Verordnungen nur im Rahmen der Gesetze erlassen, also nur Durchführungsverordnungen. Das Gesetz müsse die wesentlichen Merkmale der durch Verordnung auszuführenden Vorschriften enthalten, die durch Verordnung vorzunehmende Regelung in den Grundzügen vorzeichnen. Grundlegende, wichtige, primäre Regelungen gehörten gemäss dem Grundsatz der Wesentlichkeit ins Gesetz.
2.28
Die WTSchV könne nicht als blosse Durchführungsverordnung gelten. Unter dem Vorwand, Schon- und Winterruhezonen zu schaffen, wollen, würden ganze Landstriche - vor allem im Berggebiet - der Freizeitnutzung entzogen.
2.29
Es gebe kein Gesetz, das der Öffentlichkeit ganzjährig verbiete, bestimmte, grossräumige Gebiete des Landes zu betreten. Solche Vorschriften könnten nur vom Landtag beschlossen werden, mit Referendumsmöglichkeit des Volkes. Die Regierung habe keine Befugnis, solche Beschränkungen der Allgemeinheit ohne eindeutige gesetzliche Grundlage zu verordnen.
2.30
Zudem seien gemäss StGH 1985/11 "Regelungen, die sinn- und zwecklos sind oder sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen, sowie Regelungen, die gegen allgemein anerkannte Gerechtigkeitsvorstellungen verstossen." willkürlich (Hugo Vogt, Willkürverbot, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender (Hrsg.), Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 317).
2.31
Die WTSchV sei nicht aufgrund naturwissenschaftlich-ökologischer Kriterien, sondern aufgrund sachfremder, politisch-opportunistischer Erwägungen und einseitigen Begünstigungen erstellt worden. Dafür gebe es verschiedene Belege:
2.32
Erstens: Widersprüchliche, willkürliche Verordnungsentwürfe
2.32.1
Bereits vor zehn Jahren habe es einen Entwurf einer "Verordnung über Ruhezonen für Wildtiere" gegeben. Damals sei noch nicht von Schon- und Winterruhezonen die Rede gewesen.
2.32.2
Es dränge sich die Frage auf, aus welchen wildbiologischen oder ökologischen Gründen in der neuen Verordnung andere Zonen ausgeschieden würden als im Entwurf von 2002. Warum werde z. B. das Gebiet um den Ochsenkopf heute nicht mehr als Ruhezone ausgeschieden? Hätten sich am Ochsenkopf in den vergangenen zehn Jahren die Verhältnisse für Wildtiere derart geändert, dass keine Ruhezone mehr notwendig sei? Warum werde dafür neu eine Schonzone (entspreche "einem Jagdbanngebiet mit Betretungsverbot für alle") am Nord(ost)hang des Schönbergs ausgewiesen? Was seien die wildbiologischen und ökologischen Gründe für diese Schonzone am Schönberg? Was seien die jagdlichen Interessen für diese Schonzone am Schönberg?
2.32.3
Lese man den Entwurf von 2002 und die neu vorliegende Verordnung komme man unweigerlich zum Schluss, dass die Zonengrenzen völlig willkürlich gezogen worden seien. Da für keine Zone eine spezifische Begründung vorliege, weshalb sie zum Schutz der dort lebenden Wildtiere ausgewiesen werden soll, müsse angenommen werden, dass die Örtlichkeit wie auch die Dimensionen der Schon- und Winterruhezonen "einfach nur auf das oben bereits erwähnte ‚Wunschkonzert' der Jägerschaft" zurückgingen. Weder Förster noch Freizeitnutzer seien in den Kartierungsprozess involviert worden. All jene Interessengruppen, deren Ansprüche Konfliktpotenzial mit sich gebracht hätten, seien umgangen worden. Schlechterdings hätten das zuständige Amt, geleitet von C, und die Jagdpächter das Land als ihr Revier betrachtet bzw. als ihr "Königreich", um das Wort von C zu benutzen.
2.32.4
Schonzonen im Sinne der Verordnung, "also ganzjährige Betretungsverbote" in abgelegenen, kaum genutzten Gebieten (Alpila-Garsälli, Demmera), seien weder in der Wald-Wild-Strategie 2000 von B gefordert worden, noch sei in den einschlägigen Untersuchungen zu Wildlebensräumen und Freizeitnutzung (AWNL-Projekt Nr. 7 und Nr. 10) des zuständigen Amtes die Notwendigkeit für solche Zonen festgestellt worden. Trotzdem sei vor Erlassen der Verordnung vom zuständigen Amt insistiert worden, diese Schonzonen seien absolut notwendig.
2.32.5
Zusammengefasst "strotzt [die WTSchV] vor Willkür und einseitiger Begünstigung von Partikularinteressen" und für Weggebote gebe es keine gesetzliche Grundlage.
2.33
Zweitens: Leitmotiv "Opfersymmetrie"
2.33.1
In den Unterlagen zur Verordnung tauche immer wieder das Argument der Opfersymmetrie auf. Es werde offenbar davon ausgegangen, dass alle ein Opfer bringen müssten, um die Wildtierschutzzonen einzuführen.
2.33.2
"Opfersymmetrie" bezeichne die Situation, in der alle Betroffenen oder Beteiligten ein ähnlich grosses Opfer bringen müssten bzw. vergleichbare Lasten trügen. Es sei ein Schlagwort, das benutzt werde, wenn "nach dem Prinzip der ‚Verteilungsgerechtigkeit' Lasten oder Schulden auf alle zu verteilen [seien], ohne dass versucht würde, die ‚Schuldigen' oder Hauptverantwortlichen auch tatsächlich in die Pflicht zu nehmen". Es erlaube denjenigen, die eine Misere zu verantworten hätten, sich aus der Verantwortung zu stehlen und die Nachteile ihres Handelns allen aufzuerlegen.
2.33.3
Dies bedeute im Kontext der Wald-Wild-Problematik, die zur WTSchV geführt habe: Die ganze Bevölkerung, insbesondere Wanderer, die einem ganz und gar harmlosen Freizeitvergnügen nachgingen, müssten Opfer bringen (Einschränkung der Bewegungsfreiheit, Reglementierung des Freizeitverhaltens, etc.), um wieder gut zu machen, was nur eine Minderheit zu verantworten habe. Kein Wanderer, Kletterer, Skiwanderer oder Schneeschuhläufer habe die Wald-Wild-Problematik ganz oder teilweise verursacht. Sie gehe vor allem zurück "auf Jahrzehnte langes Missmanagement durch die zuständige Behörde, auf die Nicht-Erfüllung der verordneten Abschusszahlen und [...] auf die Ausdehnung der Wohnbereiche". Zu viel Wild würde dadurch immer mehr in den Wald gedrängt, wo es entsprechend Schaden anrichte. Im Berggebiet, wo die grössten Flächen als Wildtierschutzzonen ausgewiesen werden sollen, könne niemand ausser fehlgeleitete Jagdpraktiken und die zuständige Behörde für die Wald-Wild-Problematik verantwortlich gemacht und zu einem Opfer aufgefordert werden. Weder beispielsweise am Plankner Garsälli noch in der Demmera habe sich der Siedlungsbereich bzw. die Freizeitnutzung derart ausgeweitet, dass von der Bevölkerung bzw. den Wanderern ein Opfer gefordert werden müsse, damit die Wald-Wild-Problematik gelöst werden könne, wobei für die Antragsteller nicht erkennbar sei, "wie diese ‚Opfersymmetrie' zur Lösung der ‚Wald-Wild-Problematik' tauglich sein soll".
2.33.4
Zusammengefasst werde mit dem Begriff Opfersymmetrie "‚Verteilungsgerechtigkeit' beschworen, in einem Prozess, in dem die Gerechtigkeit seit langem verletzt" werde.
2.34
Drittens: Jagdmethoden
2.34.1
Mit der WTSchV solle die Wald-Wild-Strategie 2000 umgesetzt werden. In der Umsetzung werde aber mit den Jagdstrategien ein wesentliches Element der Strategie ausser Acht gelassen. Dr. B, der Autor der Wald-Wild-Strategie 2000, habe "zweifelsohne recht", wenn er schreibe, dass Nachhaltigkeit mit Bezug auf Wildpopulationen vor allem mit deren Wohlbefinden zusammenhänge. Das heisse: Liechtenstein sollte dafür sorgen, dass Wildtiere nicht nur überlebten, sondern sich wohl fühlten und artgerecht leben könnten.
2.34.2
In der Wald-Wild-Strategie 2000 werde unzweideutig festgehalten, dass die Jagd bzw. die hierzulande praktizierten Jagdstrategien das Wohlbefinden der Wildtiere beeinträchtige. Dr. B schreibe in der Wald-Wild-Strategie 2000:
"Die bisherigen Jagdstrategien von Pirsch und Ansitz während acht Monaten oder in den Freihaltezonen sogar ganzjährig - sehr oft in den Abend - und sogar in den ersten Nachtstunden, nicht selten auch im näheren oder weiteren Umfeld von Kirrungen und Futterplätzen sind mit dem enormen Nachteil verbunden, dass das Wild ausserordentlich scheu geworden ist, sich während Monaten kaum mehr beobachten lässt und im Wald versteckt... Ein ganz erheblicher Teil der Wildschäden dürfte durch den zunehmenden Jagddruck verursacht sein, was dem Gegenteil dessen entspricht, was man von einer Verminderung der Bestände zu erreichen hofft... Die bisherigen Jagdstrategien bewirken ein in seinem Verhalten gestörtes Wild und erheblich vermehrte Wildschäden."
2.34.3
B empfehle in der Wald-Wild-Strategie 2000 dringend eine neue Jagdstrategie. Davon sei im Kontext der WTSchV keine Rede. Stattdessen werde der freie Zugang der Allgemeinheit zu Wald und Weide beschränkt.
Zusammengefasst werde das Wohlbefinden der Wildtiere, das im Zentrum der Überlegungen zur "Nachhaltigkeit der Wildtierpopulationen" stehe, "durch nichts mehr gestört und gemindert als durch die hierzulande praktizierte Jagd". Die Verordnung verfehle somit einerseits den Zweck, Wildtieren Schonung und Ruhe zu gönnen, und schiesse andererseits mit der Zugänglichkeitsbeschränkung für die Allgemeinheit über das Ziel hinaus. Sie sei also unverhältnismässig.
2.35
Viertens: Zwecksetzung
2.35.1
Einen weiteren "aussagekräftigen Beleg für die Willkürlichkeit der Wildtierschutzverordnung" liefere die Analyse des Zwecksetzungsartikels. Die Antragsteller stützen sich dazu auf ein von ihnen beigebrachtes Parteigutachten, das die IG Tier und Mensch bei Dr. D, in Auftrag gegeben hat. Es stelle fest, dass die Zwecksetzung der WTSchV "einseitig oder widersprüchlich" sei:
"Der Zweckartikel ist breit gefasst. Die WTSchV regelt den Schutz von Wildtieren durch die Errichtung von Schonzonen und Winterruhezonen (Art. 1, Abs. 1). Sie soll der Erhaltung und Verbesserung der Quantität und Qualität der Lebensräume von Wildtiere dienen (Art. 1, Abs. 2a).
Die übrigen unter dem Zweckartikel aufgeführten Ziele können durchaus kritisch hinterfragt werden. Zum Beispiel soll die WTSchV gemäss Art. 1, Abs. 2b) der Sicherung überlebensfähiger Populationen einheimischer Wildtiere dienen. Keine der bearbeiteten jagdlichen Wildtierarten sind gefährdet. Im Gegenteil. Von Reh, Hirsch und Gämse sind die Bestände so gross, dass sie die Verjüngung der Wälder gefährden. Seit längerem wird von Überbeständen gesprochen, das heisst von Beständen, welche nicht an den Lebensraum angepasst sind. Diese Überbestände sind nicht nur hausgemacht, sondern sie werden wesentlich durch den Austausch mit angrenzenden Gebieten, zum Beispiel Österreich gefördert. Es bleibt die Frage: Welche störungsempfindlichen Wildtiere sollen und können mit der WTSchV gefördert werden?
Ihren arteigenen Lebensrhythmus (Art. 1, Abs. 2c) leben die Wildtiere bereits ohne die Ruhezonen. Die Gesundheit des Schalenwildes ist gut, ihre Vermehrung funktioniert bestens, es ist überaus anpassungsfähig. Mitten in dicht besiedelten Gebieten können die Wildbretgewichte und Vermehrungsraten der Rehe ähnlich sein wie in besonders ruhigen Gebieten, wie sie Ruhezonen werden könnten. Der Kanton Aargau liegt mitten im dicht besiedelten Schweizer Mittelland und erzielt regelmässig eine der höchsten Rehjagdstrecken der gesamten Schweiz (siehe Schweizerische Jagdstatistik). Das arteigene Verhalten der jagdbaren Wildtiere zeichnet sich gerade dadurch aus, dass sie mit den mannigfaltigsten Umweltbedingungen erfolgreich zurechtkommen. Dazu braucht es keine Ruhezonen. Ähnlich wie oben bleibt die Frage, welche störungsempfindlichen Wildtiere mit der WTSchV gefördert werden.
Auch ist die nachhaltige Nutzung der jagdbaren Wildtiere (Art. 1, Abs. 2d) nicht durch die Freizeitaktivitäten gefährdet. Hier könnte es Vereinzelten vielmehr darum gehen, ihren Gebietsanspruch exklusiver unter ihresgleichen auszuleben und dabei die Natur nicht mit anderen Freizeitnutzern teilen zu müssen. Die Entstehungsgeschichte der WTSchV mit Abgabe von Revierkarten an die Pächter zur Ausarbeitung von Ruhezonenvorschlägen kann ein Grund dafür sein, dass in Zukunft die jagdliche Freizeit exklusiver genossen werden könnte.
Schliesslich gibt es auch keine Beispiele, welche zeigen, dass mit Ruhezonen die Verbiss- und Schälschäden an der Waldvegetation vermindert worden wären (Art. 1, Abs. 2e). Im Gegenteil. Räume, welche besonders ruhig sind, können auch von stärkerem Wildeinfluss betroffen sein, wenn die Wildtiere sich dort konzentrieren. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn die Ruhezonen nicht bejagt werden, wie zum Beispiel in Schonzonen oder Banngebieten. Es kann erwartet werden, dass Schonzonen die Wildschadenproblematik in den nahe gelegenen Wäldern noch verstärken, ähnlich wie dies heute im St. Galler Oberland oder im Kanton Glarus der Fall ist."
2.35.2
Das Fazit der Antragsteller lautet, dass der Text der WTSchV auch unabhängig von der Entstehungsgeschichte der Verordnung verrate, dass sie "eine bestimmte Interessensgruppe begünstig[e]". Die Verordnung sei "weder auf ‚ernsthafte sachliche Gründe' abgestützt, noch [entspreche] sie ‚allgemein anerkannten Gerechtigkeitsvorstellungen' (StGH 1985/11)". Dies sei der Regierung bekannt gewesen, als sie die Verordnung erlassen habe. Am 30. März 2011 habe die Kommission für Natur- und Landschaftsschutz den Verordnungsentwurf beraten und im Protokoll festgehalten:
"Von Seiten der Kommission ... wird darauf hingewiesen, dass das Hauptproblem der hohe Wildbestand ist, dass der Konflikt Forst - Jagd weiterhin besteht und der vorliegende Verordnungsentwurf wahrscheinlich zu wenig zur Problemlösung beitragen kann: Die Schutzwälder müssen erste Priorität haben."
2.36
Fünftens: Rechtsungleichheit
2.36.1
Die massgeblichen Flächenmasse der Zonen seien in Plänen im Anhang der Verordnung dargestellt. Auf diesen Karten seien auch die Wege eingezeichnet, die begangen werden dürfen. Umgekehrt seien vor allem in den ganzjährigen Schonzonen "zahlreiche beliebte Routen" weggelassen worden. Diese Wege dürfen gemäss Verordnung nicht mehr begangen werden. Aus der Karte "Alpila-Garsälli" gehe hervor, dass im Garsälli gemäss Verordnung keine Wege mehr erlaubt seien.
2.36.2
Den Antragstellern sei bekannt, dass die Gemeinde Planken der Schaffung dieser Schonzone erst zugestimmt habe, als ihr zugesichert worden sei, dass bekannte alte Wege weiterhin begangen werden dürfen. So sei eine Karte entstanden, die nach den Informationen der Antragsteller auf der Gemeindekanzlei eingesehen werden (aber nicht kopiert) werden dürfe. Es sei nicht klar, ob dieses "merkwürdige ‚Recht zur Karteneinsicht'" allen Landesangehörigen oder nur den in Planken ansässigen zukommen soll.
2.36.3
Der LAV und die IG Tier und Mensch hätten auf Aufforderung der Regierung am 12. November 2012 Änderungsvorschläge betreffend beliebter Wanderrouten unterbreitet. Insbesondere seien auch "ein paar Routen im Plankner Garsälli" gefordert worden, aber unberücksichtigt geblieben. Im Gegenteil habe die Regierung am 29. November 2012 dem Alpenverein eine Erklärung zur Verordnung geschickt, in der sie u. a. explizit festgehalten habe, dass die vom Alpenverein gewünschten Routen im Gebiet Alpila-Garsälli "nicht begehbar" seien.
2.36.4
Fazit: Die Weggebote der Verordnung seien willkürlich und ungerecht. Es sei inakzeptabel, dass manche Wege manchen Landesangehörigen erlaubt sein sollen, den meisten aber nicht. Sowieso sei nicht nachvollziehbar, dass "zahlreiche bekannte und traditionelle Routen" überhaupt nicht mehr begangen werden dürfen. Diese Einschränkung sei unverhältnismässig.
3.
Mit Schreiben vom 30. Januar 2013 nahm die Regierung zum Antrag wie folgt Stellung:
3.1
Zum Vorwurf der Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit der WTSchV mangels gesetzlicher Grundlage sei Folgendes zu sagen:
3.1.1
Die Regierung habe die Wildtierschutzverordnung gestützt auf das JaG vom 30. Januar 1962, LGBl. 1962 Nr. 42, und auf das NSG vom 23. Mai 1996, LGBl. 1996 Nr. 117, erlassen.
Eine Verordnung bedürfe aufgrund des Legalitätsprinzips des Art. 92 LV einer genügenden Grundlage in einem Gesetz oder allenfalls direkt in der Verfassung. Der Staatsgerichtshof habe in der Entscheidung StGH 1977/10, LES 1981, 57, festgehalten, dass die "Ergänzung des Gesetzes durch grundlegende, wichtige, primäre und nicht unumstrittene Bestimmungen" nicht mittels Durchführungsverordnungen, sondern nur in Gesetzesform erfolgen dürfe.
3.1.2
Die Wildtierschutzverordnung stütze sich u. a. auf Art. 23 Abs. 1 NSG, der festhalte, dass die Regierung in Zusammenarbeit mit der Gemeinde mit Verordnung genau umgrenzte Gebiete als Ruhezonen erklären dürfe. In Abs. 2 und 3 konkretisiere der Gesetzgeber, was er unter Ruhezonen verstehe, nämlich: "Als Ruhezonen gelten dabei grossflächige Lebensräume der Tierwelt, die sich durch weitgehende Ruhe auszeichnen und von Störungen durch den Freizeit- und Erholungsbetrieb weitgehend freizuhalten sind. In Ruhezonen hat die land- und waldwirtschaftliche Nutzung, insbesondere die Durchführung von Erschliessungsvorhaben, in Rücksichtnahme auf die Lebensraumqualitäten zu erfolgen." Der Artikel sei eine grundlegende Bestimmung, welche den wichtigen und primären Inhalt der WTSchV festlege. Die Verordnung beschränke sich "auf die notwendigen Durchführungsbestimmungen, um den gesetzlichen Anforderungen nachzukommen". Sie enthalte genau umgrenzte Gebiete mit grossflächigen Lebensräumen für die Tierwelt. Mit den Einschränkungen (jagdliche Schonzeit, Wegegebote, Rücksichtnahme bei wald- und landwirtschaftlichen Massnahmen) der Art. 4 und Art. 6 werde geregelt, wie die Ruhezonen weitgehend von Störungen durch den Freizeit- und Erholungsbetrieb freigehalten werden.
3.1.3
Im Weiteren stütze sich die Wildtierschutzverordnung auf Art. 3 Abs. 2, Art. 31 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1, Art. 35 Abs. 6, Art. 36 Abs. 1 und 3, Art. 39 Abs. 1 und Art. 59 JaG. In Art. 35 Abs. 6 JaG halte der Gesetzgeber ausdrücklich fest, dass die Regierung im Einvernehmen mit den betroffenen Grundeigentümern bestimmte Gebiete zu jagdlichen Schon- und Ruhezonen erklären könne. Als solche kämen insbesondere Einstandsgebiete in Gegenden, in welchen das Wild in besonderem Masse Störungen ausgesetzt sei oder Standorte von Wild, das in seinem Bestand bedroht und in hohem Masse auf diesen Lebensraum angewiesen sei, in Betracht.
3.1.4
Wie im NSG seien auch in den genannten Artikeln des JaG die grundlegenden, primären und wichtigen Bestimmungen zum Erlass der WTSchV enthalten. Es sei selbstredend, dass im NSG oder im JaG keine konkrete Ausscheidungen von Ruhezonen vorgenommen sondern bloss die Kriterien für die Schaffung von Ruhezonen festgelegt werden könnten. Dieses Vorgehen entspreche etwa der Ausscheidung von Naturschutzgebieten gemäss Art. 20 NSG.
3.1.5
Zusammenfassend enthielten die Delegationsnormen des NSG und des JaG den Gegenstand, das Ziel, den Umfang und auch die Leitlinien für die WTSchV. So sei vorgesehen, Ruhezonen bzw. jagdliche Schon- und Ruhezonen zu schaffen und weitgehend von Störungen durch den Freizeit- und Erholungsbetrieb freizuhalten. Ihr Umfang solle gemäss NSG "grossflächigen Lebensräumen der Tierwelt" in "genau umgrenzten Gebieten" entsprechen. Das JaG definiere den Umfang der Ruhezonen durch Anforderungen an die Standorte wie etwa "Einstandsgebiete des Wildes mit besonderem Masse an Störungen" oder "Standorte von Wild, das in seinem Bestand bedroht und in hohem Masse an diesen Lebensraum angewiesen ist". Ruhezonen könnten somit nur im Rahmen dieser sachlichen Kriterien ausgeschieden werden. Mit der WTSchV erfolge keine Ergänzung des Gesetzes durch grundlegende, wichtige und primäre und nicht unumstrittene Bestimmungen. Diese wesentlichen Regelungen seien bereits vollumfänglich im NSG und JaG verankert.
3.1.6
Wenn vorgebracht werde, die WTSchV verstosse gegen Art. 15 Abs. 1 WaldG, der verlange, dass der Wald der Allgemeinheit zugänglich zu halten sei, verkennten die Antragsteller, dass Abs. 1 durch Abs. 2 relativiert werde. Der Regierung werde dort die Kompetenz eingeräumt, für bestimmte Waldgebiete die Zugänglichkeit einzuschränken, wo es die Erhaltung des Waldes oder andere öffentliche Interessen erforderten.
3.1.7
Auch Art. 113 Abs. 1 SR stehe der WTSchV nicht entgegen. Sowohl das NSG (1996) als auch das JaG (1962) bzw. die Jagdgesetzrevision (1994) seien neuer als das SR (1922) auch überdies Spezialgesetze. Jene gingen diesem mithin vor.
3.1.8
Zur Behauptung der Antragsteller, dass die WTSchV gegen Art. 28 Abs. 1 LV, Art. 31 Abs. 1 LV und Art. 32 Abs. 1 LV verstosse, könne zusammenfassend festgestellt werden, dass die Schutzbereiche der aufgeführten Grundrechte von der WTSchV nicht betroffen seien.
3.1.9
Die Niederlassungsfreiheit gemäss Art. 28 Abs. 1 LV beinhalte das umfassende Grundrecht auf Freizügigkeit und sei die Voraussetzung für die Ausübung anderer Grundrechte wie der Eigentumsgarantie, der Wirtschaftsfreiheit und der individuellen Persönlichkeitsentfaltung. Damit gewährleiste sie das Recht auf Wohnung, Familie, Beruf und Eigentum an dem selbst und frei gewählten Ort und die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen. Die Freizügigkeit selbst umfasse die Niederlassung im engeren Sinn, das heisst die Wohnsitznahme und damit den freien Wegzug sowie den freien Zuzug und somit auch die Fortbewegung und im weiteren Sinn den Aufenthalt allgemein.
3.1.10
Die Freiheit der Person gemäss Art. 32 Abs. 1 LV beinhalte neben dem explizit angeführten Schutz des Hausrechtes und des Brief- und Schriftengeheimnisses generell die Freiheit der Person im Sinne eines Auffanggrundrechtes. Der Auffangtatbestand von Art. 32 Abs. 1 LV sei jedoch nicht im Sinne eines Schutzes einer allgemeinen Handlungsfreiheit zu verstehen. Indessen beinhalte die Freiheit der Person gemäss Art. 32 Abs. 1 LV ebenso wie Art. 8 EMRK neben elementaren Erscheinungsformen der Persönlichkeitsentfaltung auch die körperliche und seelische Unversehrtheit der Person.
3.1.11
Der Schutzbereich des Gleichheitsgebotes gemäss Art. 31 Abs. 1 LV falle bei der Rechtssetzung im Gegensatz zur Rechtsanwendung weitgehend mit demjenigen des Willkürverbots zusammen, und die Prüfung eines allfälligen Verstosses gegen das Gleichheitsgebot sei in der Regel darauf zu beschränken, ob in der entsprechenden Norm gleich zu behandelnde Sachverhalte bzw. Personengruppen ohne einen vertretbaren Grund und somit eben in willkürlicher Weise ungleich behandelt würden. Demnach erfolge bei der Normenkontrolle auch im Lichte der Verletzung der Rechtsgleichheit nur eine Willkürprüfung (StGH 1998/2, LES 1999, 158 ff. [161, Erw. 2.2]).
3.2
Die WTSchV sei also mit Blick auf die Verletzung des Willkürverbots insofern zu prüfen, als die Antragsteller die WTSchV als extrem, unverhältnismässig und willkürlich auf jagdliche Interessen ausgerichtet bezeichneten. Hierzu sei Folgendes auszuführen:
3.2.1
Das Gleichheitsgebot bzw. das Willkürverbot sei dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt werde, obwohl keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestünden, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten. Auch und gerade der Gesetzgeber dürfe keine sachlich nicht gerechtfertigten Differenzierungen vornehmen, durch die bestimmte Personenkategorien bevorzugt oder benachteiligt werden.
3.2.2
Im Rahmen der WTSchV würden die verschiedenen betroffenen Personengruppen gleichbehandelt. Anders als die Antragsteller dies vorgebracht hätten, würden die Jäger und die Wanderer bzw. Freizeitnutzer gleich behandelt. Sowohl für die Jäger als auch für die Wanderer bzw. Freizeitnutzer gelte in den Schon- und Winterruhezonen das Wegegebot gleichermassen. Die Jäger seien durch die WTSchV insofern noch weitergehend betroffen als in den Schonzonen eine ganzjährige jagdliche Schonzeit gelte. Auch im Rahmen der Winterruhezonen würden die Jäger nicht bevorzugt behandelt, da die allgemeine Jagdzeit in der Verordnung vom 24. April 2012 über den Abschussplan für das Jagdjahr 2012/2013, LGBl. 2012 Nr. 125, festgelegt werde und die Jäger somit ab dem 15. Dezember bis zum 1. Mai nicht jagen dürften. Auch für die Jäger gelte somit vom 15. Dezember bis 15. April das Wegegebot in Winterruhezonen.
3.2.3
In Schonzonen dürfe der Jagdaufseher des Reviers Hegeabschüsse auf kranke oder seuchenverdächtige Wildtiere einschliesslich allfälliger Nachsuchen vornehmen. Wenn der Jagdaufseher hierfür vom Wegegebot abweichen müsse, sei diese Ausnahme sachlich notwendig und stelle einen vertretbaren Grund für eine Ungleichbehandlung dar. Von Willkür könne keine Rede sein. Die gleichen Argumente gälten auch für die sachlich gerechtfertigten Ausnahmen für die alpwirtschaftliche Nutzung und waldwirtschaftliche Massnahmen zum Schutz von Menschenleben oder erheblichen Sachwerten.
3.2.4
Die Ausscheidung von Ruhezonen liege im öffentlichen Interesse. Sie sei eine Massnahme der Wald-Wild-Strategie 2000, welche zum Ziel habe, die Wildtiere als Arten zu erhalten, sie als Ressource nachhaltig zu nutzen sowie die Tragfähigkeit des Lebensraumes zu erhalten und sein Leistungspotenzial zu verbessern. Nur mit der konsequenten Umsetzung der drei Pfeiler der Wald-Wild-Strategie könne ein Rückgang der Verbiss- und Schälschadeneinwirkungen auf ein in der Regel tragbares Mass erzielt werden. Hierfür sei neben "der Erreichung eines Rothirsch-Winterbestandes von max. 150 Stück und gleichzeitig konsequent fortgesetzter Umsetzung des Konzepts zur Notfuttervorlage im Winter" die Gewährleistung von Ruhe in den Wintereinständen notwendig.
3.2.5
Auch in den Nachbarländern, insbesondere in der Schweiz, würden deshalb vermehrt Wildruhezonen ausgeschieden. Wie auf der Webseite www.wildruhezonen.ch zu lesen sei, seien Wildtiere perfekt an ihren Lebensraum angepasst. So könnten sie schwierige Zeiten wie zum Beispiel den Winter oder die Setzzeit überleben. Damit das gelinge, müssten sie mit ihrer Energie haushälterisch umgehen. Dafür brauchten sie Ruhe. Beunruhigungen in dieser Zeit könnten fatale Folgen haben. Die menschliche Nutzung bisher unberührter Gebiete zwinge viele Wildtiere, ihre optimalen Einstände zu verlassen und sich in ungeeignetere Flächen zurückzuziehen. Da sei zum Beispiel weniger Nahrung vorhanden oder das Gebiet sei weniger gut geschützt vor Raubtieren oder vor kalten Winden. Dies könne es schwieriger machen, im Herbst etwa genug Fettreserven anzufressen, um den langen, kalten Winter zu überstehen. Im Jahresverlauf seien die Wildtiere nicht immer gleich störungsanfällig. Während der Setzzeit, der Brunft oder dem Winter setze Störung durch den Menschen den Wildtieren besonders zu. Das Fliehen im hohen Schnee zum Beispiel koste die Wildtiere viel Energie, die sie "zum Überleben der kalten Jahreszeit (bitter) nötig" hätten. Deshalb sei es wichtig, dass Wildtiere Rückzugsmöglichkeiten hätten, in denen sie sich sicher fühlen könnten vor menschlicher Störung. Gut platzierte Wildruhezonen böten den Wildtieren diesen Schutz, ohne zu stark in Freizeitaktivitäten einzugreifen.
3.2.6
Schon- und Winterruhezonen dienten jedoch nicht nur jagdbaren Tierarten. Sie seien von enormer Bedeutung für den Schutz aller Pflanzen- und Tierarten und die Erhaltung weitgehend ungestörter Landschaften und bildeten Trittsteine im Rahmen der Lebensraumvernetzung. Es solle der letzte Teil Wildnis, den es in Liechtenstein noch gebe, geschützt und erhalten bleiben. Insbesondere mit den Schonzonen könne dieser Teil geschützt werden. Als Schonzonen würden vorwiegend noch ungestörte und wenig begangene Gebiete ausgewiesen. (z. B. Plankner Garsälli; Demmera unterhalb Falknis; unzugängliches Gebiet unterhalb Schönberg).
3.2.7
Die ausgeschiedenen Ruhezonen seien verhältnismässig und zur Erreichung des vorstehend aufgeführten öffentlichen Interesses notwendig.
3.2.8
Wie in Art. 23 Abs. 2 NSG vorgeschrieben, gälten als Ruhezonen "grossflächige" Lebensräume der Tierwelt, die sich durch weitgehende Ruhe auszeichneten und von Störungen durch den Freizeit- und Erholungsbetrieb weitgehend freizuhalten seien. Die ausgeschiedenen Schonzonen betrügen 665 ha bzw. 4.1 % der Landesfläche. Die Winterruhezonen machten 2804 ha bzw. 17.5 % der Landesfläche aus. Als Vergleich könne auf die Strassenflächen in Liechtenstein verwiesen werden, die ebenfalls 4 % der Landesfläche betrügen.
3.2.9
Freizeitaktivitäten hätten in den letzten Jahren stark zugenommen und ein Ende dieses Trends sei nicht abzusehen. Die ganzjährig erfolgende und nach Flächenbedarf sowie Intensität der Nutzung steigende Beanspruchung von Natur und Landschaft im Allgemeinen oder gar von "den heute ohnehin wenigen, noch weitgehend ungestörten Lebensräumen" im Speziellen erfordere "sowohl die Ergreifung wirksamer Lenkungsmassnahmen für bestimmte Gebiete und Zeiträume als auch die Ausscheidung von der menschlichen Nutzung weitestgehend entzogenen Rückzugsgebieten für unsere Wildtiere".
3.2.10
Besonders Schneeschuhe und Skier ermöglichten auch im Winter Freizeitaktivitäten abseits unterhaltener Wege. Dabei dringe der Mensch gerade in jene Räume vor, in die sich Wildtiere zum Schutz vor menschlicher Beunruhigung und Störung zurückzögen. Verschiedene Wildarten wie Rothirsch, Reh, Gämse, Steinbock oder Raufusshühner reagierten insbesondere während der Winterzeit sensibel auf solche Beunruhigungen und Störungen. Möglichst geringe Aktivität zu entwickeln sei für diese Wildtiere nämlich eine Überlebensstrategie, um grosse Kälte und ein knappes Nahrungsangebot durchstehen zu können. Durch Störungen ausgelöste Fluchten benötigten ein Vielfaches an Energie und könnten durch Stress und Erschöpfung bis zum Tod der Wildtiere führen.
3.2.11
Die Wildruhezonen seien entgegen der Behauptung der Antragsteller nicht willkürlich ausgeschieden worden. Sie seien aufgrund der Einstandsgebiete des Wildes bzw. der Tiere festgelegt worden. Beliebte und viel begangene Winterwanderwege oder Skitourenpfade würden allerdings bewusst für die Freizeit- und Erholungsnutzung freigehalten: So seien z. B. die offiziellen Wanderungen auf den Alpspitz, Schönberg, Sassweg, Bergle ab Steg, Galinakopf, Valüna, Alpila, Gafadura usw. weiterhin möglich.
3.2.12
Wie die Antragsteller richtigerweise vorbrächten, hätten der LAV und die IG Tier und Mensch mit Schreiben vom 12. November 2012 der Regierung Änderungsvorschläge betreffend beliebte Wanderrouten unterbreitet. Die Regierung habe diese Änderungsvorschläge geprüft und sei einigen der eingebrachten Vorschläge gefolgt, indem sie in ihrer Sitzung vom 20. November 2012 beschlossen habe, dass der Begriff "Wanderwege" gemäss Art. 4 und 6 der WTSchV den in der Landeskarte 1:10'000, Blätter 1-4, Ausgabe 1989 (nachgeführt bis 2008) aufgeführten Wegen entsprechen solle. Es seien somit "auch einige alte bekannte Wege zulässig, die in den offiziellen Wanderkarten des Fürstentums Liechtenstein nicht [aufschienen]". Da es sich dabei um keine offiziellen Wanderwege handle, würden diese Wege auch nicht unterhalten. Da die Wege nicht unterhalten würden, sei es, auch aufgrund von haftungsrechtlichen Fragen, nicht sinnvoll, diese Wege in den Anhängen zur Verordnung einzuzeichnen. Es sei davon auszugehen, dass nur sehr wenige Liechtensteiner diese Wege kennten und sie in Zukunft nutzen werden. Die Aufnahme dieser Wege in die offiziellen Karten würde der angestrebten Aussenwirkung der Verordnung (Darstellung in ausländischen Führern: Lenkung gebietsfremder Nutzer auf die gekennzeichneten Routen, Verhinderung von Eventveranstaltungen usw.) entgegen laufen. Die somit entstandene Diskrepanz zwischen den in den Anhängen der Wildtierschutzverordnung aufgeführten offiziellen Wegen und der Auslegung der Regierung werde dadurch gelöst, dass das zuständige Amt im Laufe des Jahres die Ruhezonen ausschildern und vor Ort die jeweils begehbaren Wege einzeichnen werde. Die Bevölkerung werde somit wissen, welche Wege nun noch begehbar sein werden und welche nicht.
3.2.13
Zudem habe die Regierung das Amt beauftragt, die Ausscheidung der Schon- und Winterruhezonen spätestens zwei Jahre vor Ablauf der Jagdpachtperiode auf ihre Wirksamkeit hin zu überprüfen. Dieses Vorgehen verdeutliche das Anliegen der Regierung, eine verhältnismässige Regelung zu erlassen, die zumutbar sei und den verschiedenen Interessen Rechnung trage.
3.3
Die Antragsteller brächten vor, dass durch das "Benehmen oder Vorgehen" der zuständigen Behörde bei Erlass der Wildtierschutzverordnung die Grundrechte der Landesangehörigen verletzt worden seien und rügten eine Verletzung des Beschwerderechts von Art. 43 LV. Hierzu könne Folgendes ausgeführt werden:
3.3.1
Die Antragsteller führten aus, dass ihnen bekannt sei, dass die Regierung eine Verordnung erlassen könne, ohne vorgängig eine Vernehmlassung durchzuführen. Die Antragsteller würden es deshalb grundsätzlich zu schätzen wissen, dass eine Vernehmlassung in Gang gesetzt worden sei.
3.3.2
Wie die Antragsteller somit selbst einräumten, habe die Regierung, obwohl hierfür keine Pflicht bestehe, bereits 2009 eine Vernehmlassung zur WTSchV durchgeführt.
3.3.3
Das zuständige Amt und Ressort hätten bis zum Erlass der Verordnung am 30. November 2012 zahlreiche Gespräche und Anhörungen mit verschiedenen Organisationen und Interessenvertretern geführt. Der Prozess bis zum Erlass der WTSchV sei in der Begründung des Regierungsantrages RA 2012/2016 ausführlich beschrieben.
3.3.4
Unter anderem habe das zuständige Amt im Auftrag der Regierung mit allen Grundeigentümern, d. h. Alp- und Bürgergenossenschaften sowie Gemeinden Gespräche geführt und von ihnen ihr gemäss Art. 35 Abs. 6 JaG gefordertes Einverständnis zur Ausscheidung von Ruhezonen eingeholt.
3.3.5
Besonders hervorzuheben sei, dass beide Gesetze, auf die sich die Wildtierschutzverordnung stütze zur Beratung der Regierung ein entsprechendes Gremium vorsähen. Gemäss Art. 32 NSG sei die Kommission für Natur- und Landschaftsschutz in allen Fragen des Natur- und Landschaftsschutzes zu hören und sie schlage der Regierung die zur Durchführung des Naturschutzgesetzes notwendigen Verordnungen vor. Gemäss Art. 52 JaG sei der Jagdbeirat zu allen grundsätzlichen Fragen der Jagd zu hören, insbesondere auch bei der Planung und Ausarbeitung von Projekten, die den Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel beeinträchtigen können. Wie in Art. 52 Abs. 1 JaG und Art. 32 Abs. 1 NSG festgehalten, setzten sich die beiden Gremien aus Vertretern von verschiedenen Interessengruppen zusammen. So seien in der Naturschutzkommission folgende Organisationen vertreten: Ressortinhaber, zwei Vertreter der Gemeinden (Vaduz und Mauren), drei Vertreter privater Naturschutzorganisationen (Liechtensteinische Gesellschaft für Umweltschutz, Botanisch-Zoologische Gesellschaft Sargans-Werdenberg-Liechtenstein, Liechtensteinischer Alpenverein), ein Vertreter der Landwirtschaft (Vereinigung Bäuerlicher Organisationen, VBO) und ein Vertreter der Liechtensteinischen Ingenieur- und Architektenvereinigung. Im Jagdbeirat seien folgende Personen vertreten: zwei Vertreter der Jagdpächter (Liechtensteinische Jägerschaft), ein Vertreter der Landwirte (VBO), ein Vertreter der Waldeigentümer (Gemeinde Triesenberg), der Landestierarzt und ein Vertreter des Amtes für Umwelt. Beide Gremien seien angehört worden und hätten der Regierung die WTSchV zur Beschlussfassung vorgeschlagen.
3.3.6
Abgesehen davon, dass das Verfahren zur Schaffung der WTSchV korrekt gewesen und alle Betroffenen einbezogen worden seien, sei nicht klar, inwiefern die Vorbringen der Antragsteller den Schutzbereich von Art. 43 LV beträfen. Mit Art. 43 LV werde das Recht auf Beschwerdeführung gewährleistet.
3.4
Die Regierung trete dem Verfahren gemäss Art. 20 Abs. 3 StGHG bei. Aufgrund der obigen Ausführungen stelle sie den Antrag, den Aufhebungsantrag abzuweisen sowie die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der gegenständlichen Verordnung zu bestätigen. Für den Fall, dass der Staatsgerichtshof die Meinung der Regierung nicht teile und die Verordnung über den Wildtierschutz aufhebe, so werde beantragt, die Rechtswirksamkeit der Aufhebung um ein Jahr aufzuschieben, um den Erlass einer Ersatzregelung zu ermöglichen.
4.
Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Begründung
1.
Nach Art. 20 Abs. 1 Bst. c StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof u. a. auf Antrag von mindestens 100 Stimmberechtigten über die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit sowie über die Staatsvertragsmässigkeit von Verordnungen oder einzelnen Bestimmungen von Verordnungen, wenn dieser innert einem Monat seit der Kundmachung der Verordnung im Landesgesetzblatt gestellt wird. Gemäss Art. 20 Abs. 2 StGHG muss ein Antrag unter Darlegung der Gründe der behaupteten Verfassungs-, Gesetz- oder Staatsvertragswidrigkeit das Begehren enthalten, eine bestimmte Verordnung oder einzelne ihrer Bestimmungen aufzuheben.
1.1
Dem Antrag auf Aufhebung der gesamten WTSchV liegen Unterschriftenbögen mit insgesamt 131 Unterschriften bei. Bis auf vier Unterschriften wurden sie von den zuständigen Gemeinden als die Unterschriften Stimmberechtigter bestätigt; der Antrag wurde also von 127 Stimmberechtigten gestellt. Die WTSchV wurde im LGBl. 2012 Nr. 381 vom 30. November 2011 kundgemacht; der am 28. Dezember 2011 eingegangene Antrag ist sohin fristgerecht erfolgt.
1.2
Beim Antragsrecht nach Art. 20 Abs. 1 Bst. c StGHG handelt es sich gemäss StGH 2010/24 um ein spezifisches verfassungsrechtliches Rechtsschutzmittel, das den Verordnungsgeber im Interesse der Sicherung der Entscheidungsprärogative des Gesetz- und Verfassungsgebers einer umfassenden Kontrolle unterwirft. Eines besonderen Interesses oder einer besonderen Auseinandersetzung der Antragsteller bedarf es daher nicht (StGH 2010/24, Erw. 1.3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] m. w. H.).
1.3
Insgesamt sind alle Prüfungsvoraussetzungen gegeben, sodass auf den gegenständlichen Normprüfungsantrag des A und 126 weiterer Stimmberechtigter einzutreten ist.
2.
Aufgrund der Normenhierarchie und aus Gründen der Gewaltenteilung (Art. 92 LV) und des Anspruchs auf Gesetzlichkeit muss eine Verordnung nicht nur verfassungs- sondern auch gesetzeskonform sein (Art. 20 Abs. 1 StGHG). Die Antragsteller halten die WTSchV für gesetzeswidrig, da sie gegen Art. 113 Abs. 1 SR und Art. 15 Abs. 1 WaldG verstiesse, welche Normen beide die freie Zugänglichkeit des Waldes vorschrieben. Die Regierung ist demgegenüber der Ansicht, dass die im Ingress der WTSchV genannten Bestimmungen des JaG und des NSG eine ausreichende gesetzliche Grundlage böten.
2.1
Im Falle eines Normkonflikts zwischen NSG und JaG einerseits sowie SR und WaldG andererseits ist durch eine harmonisierende Auslegung Einklang zwischen den Gesetzen herzustellen. Dies erlaubt vorliegend insbesondere das systematische Auslegungselement.
2.2
Art. 113 Abs. 1 SR regelt als Erlass des Privatrechts das Verhältnis zwischen Privaten; im vorliegenden Fall ist dies das Verhältnis zwischen den Waldbesitzern und der Allgemeinheit. Die genannte Norm ist systematisch in der Abteilung zum Eigentum und dort im Abschnitt zu Inhalt und Beschränkungen des Grundeigentums angesiedelt. Die Vorschrift, den Zutritt zu Wald und Weide zu gestatten, richtet sich daher an die Grundeigentümer, deren Herrschaftsmacht sie zugunsten der Allgemeinheit beschränkt. Öffentlich-rechtliche Bestimmungen bleiben von ihr unberührt. Insbesondere Art. 113 Abs. 2 SR behält in Bezug auf das Betreten zur Ausübung von Jagd und Fischerei öffentlich-rechtliche Bestimmungen der Jagd- und Fischereigesetzgebung ausdrücklich vor. Der Vorbehalt kann nicht als abschliessend betrachtet werden. Es sind keine sachgerechten Gründe zu erblicken, weshalb nur die Jagd- und Fischereigesetzgebung und keine andere öffentlich-rechtliche Gesetzgebung innerhalb ihres Anwendungsbereichs einschlägig sein soll. Dies ergibt sich aus der überwiegend zwingenden Natur des öffentlichen Rechts sowie der Tatsache, dass das Eigentum grundsätzlich gesetzesgeprägt ist, d. h. nur im Rahmen der Rechtsordnung ausgeübt werden darf (vgl. Klaus A. Vallender/Hugo Vogt, Eigentumsgarantie, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 699, Rz. 19).
2.3
Der von den Antragstellern genannte Art. 15 Abs. 1 WaldG sieht vor, dass der Wald der Allgemeinheit zugänglich zu halten ist. Die Bestimmung ist jedoch im Zusammenhang mit Abs. 2 desselben Artikels zu lesen: "Wo es die Erhaltung des Waldes oder andere öffentliche Interessen erfordern, hat die Regierung nach Anhören der betroffenen Waldeigentümer [...] für bestimmte Waldgebiete die Zugänglichkeit einzuschränken [...].". Die Bestimmung steht damit einer Einschränkung der Zugänglichkeit zumindest nicht entgegen. Der Auffassung der Antragsteller, der Gesetzgeber habe die allgemeine Regel des Abs. 1 nur durch die konkreten und abschliessenden Verbote des Abs. 3 beschränken wollen (vgl. vorne Ziff. 2.22 des Sachverhaltes), kann nicht gefolgt werden. Einerseits lässt diese Lesart die genannte "Einschränkungspflicht", die Abs. 2 der Regierung auferlegt, völlig ausser Acht, andererseits wird aus der Formulierung von Abs. 3 ("wie [...] und dergleichen") deutlich, dass die Aufzählung nicht abschliessend ist.
2.4
Von den Normen, auf die sich die Regierung im Ingress der WTSchV stützte, bieten insbesondere Art. 23 Abs. 1 i. V. m. Art. 53 NSG sowie Art. 39 Abs. 1 Bst. b und c i. V. m. Art. 59 JaG der Regierung eine Handhabe zum Erlass einer Verordnung, die u. a. auch die Zugänglichkeit der Allgemeinheit zu bestimmten Waldgebieten beschränkt. Dazu sind freilich die materiellen und formellen Vorschriften einzuhalten, die die nämlichen Normen vorsehen. Namentlich hat die Regierung die Interessen der Land- und Waldwirtschaft zu berücksichtigen und den Jagdbeirat anzuhören (Art. 39 Abs. 1 JaG) und die Ruhezonen in Zusammenarbeit mit der Gemeinde genau zu umgrenzen (Art. 23 Abs. 1 NSG). Dass die geforderten Interessengruppen bzw. Organe bzw. Körperschaften (Land- und Waldwirtschaft, Jagdbeirat, Gemeinden) in den Prozess einbezogen worden sind, ist vorliegend unbestritten und ergibt sich aus den Akten unzweifelhaft. Soweit das Verfahren des Einbezugs der Antragsteller gerügt wird, ist dies später zu prüfen (siehe hinten, Erw. 3.1). Auch dass die Ruhezonen genau umgrenzt sind, kann in Anbetracht der Karten im Anhang zur WTSchV nicht bestritten werden.
2.5
Insbesondere die Rüge, dass sich die Regierung nicht auf Art. 23 Abs. 2 NSG gestützt habe, dass aber nur dieser die Ruhezonen als "grossflächig" bezeichne (vgl. vorne Ziff. 2.25 des Sachverhaltes), ist unbehelflich. Das Gesetz ist immer als Ganzes zu lesen; Abs. 2 konkretisiert den in Abs. 1 verwandten Ausdruck der Ruhezone, wie die Regierung zu Recht vorbringt (vgl. vorne Ziff. 3.1.2 des Sachverhaltes). Kraft dieser Konkretisierung kann die Befugnis des Art. 23 Abs. 1 NSG nur als solche verstanden werden, die Ruhezonen auf grossen Flächen des Landes festzulegen. Der Erlass von Weggeboten wird klarerweise von der Ermächtigung, "grossflächige Lebensräume [...] von Störungen durch den Freizeit- und Erholungsbetrieb freizuhalten" erfasst.
2.6
Wie vorstehend aufgezeigt, verschafft Art. 21 NSG der Regierung die Möglichkeit, für die Allgemeinheit verbindliche Ruhezonen zu schaffen. Auch die Ermächtigung des Art. 39 JaG kann nicht anders verstanden werden, als dass auch die Allgemeinheit und nicht nur die Jagdwirtschaft von den Massnahmen nach Abs. 1 Bst. b und c betroffen ist. Eine andere Lesart würde den Normzweck, nämlich den "Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel, insbesondere der gefährdeten Arten" aushöhlen. Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass bereits Art. 36 JaG, der den "Schutz des Wildes" bezweckt, Anordnungen an die Allgemeinheit trifft.
2.7
Nach dieser Auslegeordnung des Gesetzesrechts wird klar, dass die WTSchV entgegen der Ansicht der Antragsteller (vorne Ziff. 2.27 ff. des Sachverhaltes) eine Durchführungsverordnung ist. Das Gesetzesrecht sieht vor, dass Ruhezonen und Schutzmassnahmen errichtet werden können, und überträgt der Regierung die Aufgabe, die Gebiete auszuscheiden, was sie mit der vorliegenden WTSchV getan hat. Eine Delegation der Durchführung würde ihres Sinnes entleert, wenn sich der genaue Umfang der Ruhezonen und Schutzmassnahmen bereits aus dem Gesetz selber ergeben würde. Vielmehr ist es zulässig, wenn der Gesetzgeber Zweck (Natur- resp. Tierschutz) und Stossrichtung (grossflächige Ruhezonen) der zu treffenden Regelung umschreibt. Diese Umschreibungen machen der Regierung genügend klare Vorgaben bezüglich des Adressatenkreises und der zu regelnden Handlungsalternativen (StGH 1998/37, LES 2001, 69 [71, Erw. 2.2]; StGH 1999/11, LES 2002, 196 [203, Erw. 4 m. w. H.]; ausführlich zu den Kriterien Andreas Schurti, Das Verordnungsrecht der Regierung des Fürstentums Liechtenstein, St. Gallen 1989, 356 ff.; zur Lage im grenznahen Ausland vgl. den schweizerischen BGE 91 I 457 E. 3a, S. 463 oder den deutschen BVerfGE 1, 14 [60]).
2.8
Anzumerken bleibt, dass der Ingress einer Verordnung nicht auf das gesamte materiell einschlägige Recht zu verweisen hat, sondern nur (aber umfassend) auf jene Normen, die dem verordnungsgebenden Organ (vorliegend der Regierung) die formelle Kompetenz zum Erlass der Verordnung (vorliegend der WTSchV) einräumen. Es ist damit korrekt, wenn im Ingress der WTSchV nicht auf das SR und das WaldG verwiesen wurde, solange die einschlägigen materiellen Bestimmungen nicht verletzt werden. Nach dem Gesagten ist dies der Fall und die WTSchV ist gesetzeskonform.
3.
Die Verfassungswidrigkeit der WTSchV erblicken die Antragsteller darin, dass diese formell in einem Verfahren erlassen worden sei, das gegen Art. 43 LV verstosse. Materiell sei sie willkürlich, unverhältnismässig und verletze Art. 28 Abs. 1, Art. 31 Abs. 1 sowie Art. 32 Abs. 1 LV. Die Regierung erblickt demgegenüber den Schutzbereich der genannten Grundrechtsgarantien als nicht berührt.
3.1
Zunächst berufen sich die Antragsteller auf das in Art. 43 LV garantierte Beschwerderecht (vorne Ziff. 2.2 u. a. des Sachverhaltes). Sie machen geltend, dass das "‚Benehmen' und ‚Verfahren'", das die Regierung beim Erlass der WTSchV an den Tag legte bzw. anwandte, nicht korrekt gewesen sei. Einerseits rügen sie damit sinngemäss eine Verletzung des rechtlichen Gehörs im Rechtssetzungsverfahren. Soweit sie andererseits darüber hinaus das "Benehmen" der Behörde rügen, weichen sie von der gängigen Lesart des Art. 43 LV ab, die ihm die Bedeutung der Garantie einer wirksamen Beschwerde zumisst (dazu StGH 2011/199, Erw. 2.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] m. w. H.; Tobias Michael Wille, Beschwerderecht, in: Andreas Kley/ Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 505 ff., Rz. 1 ff.) und den Ausdruck "Benehmen oder Verfahren" gleichsam als Überbegriff für verschiedene Anfechtungsobjekte betrachten, ohne ihm eine eigene materielle Bedeutung zuzumessen.
3.1.1
Die Verordnungsgebung ist ein Akt der Rechtssetzung, nicht ein Akt der Rechtsanwendung (Andreas Schurti, a. a. O., 17 ff.). In der Lehre wird denn auch einhellig vertreten, dass in der Rechtssetzung kein rechtliches Gehör im Sinne der grundrechtlichen Verfahrensgarantie zu gewähren ist (Hugo Vogt, Anspruch auf rechtliches Gehör, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 570, Rz. 7; Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 342, je m. w. H.). Ziel des rechtlichen Gehörs ist es, den Betroffenen eines individuell-konkreten Hoheitsakts die Wahrnehmung ihrer Interessen zu ermöglichen. Bei den Erlassen als generell-abstrakte Hoheitsakte wird dieses gleiche Ziel durch demokratische Elemente erreicht. Bei Gesetzen sind dies die demokratischen Mitwirkungsrechte der Bevölkerung und die demokratische Legitimation des Landtags. Bei Verordnungen hingegen sind solche Mitwirkungsrechte grundsätzlich nicht vorgesehen. Sie beziehen ihre Legitimation in erster Linie aus der Gesetzesdelegation, an deren Rahmen sie ihre Grenze finden, und in zweiter Linie aus der Legitimation der sie erlassenden Regierung und eines allenfalls vorgesehenen Verfahrens, das freilich nicht einheitlich festgelegt ist (Andreas Schurti, a. a. O., 369 ff.).
3.1.2
Beim Erlass der gegenständlichen WTSchV war die Regierung verpflichtet, eine Reihe verschiedener Konsultationen vorzunehmen. Wie zu sehen sein wird (siehe sogleich Erw. 3.1.3), hat sie dieses gesetzlich vorgesehene Verfahren eingehalten und die vom Gesetzgeber geforderte Interessenvertretung ermöglicht. Überdies handelt es sich bei den Antragstellern nicht um (von Eigentumsbeschränkungen der WTSchV besonders betroffene) Grundeigentümer, denen eine erhöhte Mitsprache zu gewähren ist (StGH 2004/58, Erw. 5.2 ff. [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]), sondern um Dritte.
3.1.3
Der Gesetzgeber verpflichtete die Regierung, neben den direkt betroffenen Grundeigentümern auch den Jagdbeirat, die Vertreter der Forst- und Landwirtschaft sowie die Naturschutzkommission in den Prozess einzubeziehen (Art. 15 Abs. 2 WaldG; Art. 23 Abs. 1 NSG, Art. 3 Abs. 2 JaG und Art. 39 Abs. 1 JaG), was sie getan hat (siehe Erw. 2.4). Demgegenüber verzichtete er darauf, auch den Vertretern des Freizeit- und Erholungsbetriebs eine zwingende Mitsprache einzuräumen. Das Vernehmlassungsverfahren der Regierung bezog neben gesetzlich vorgesehenen Konsultationen zumindest teilweise auch andere Interessengruppen mit ein. Damit ging die Regierung über das vorgeschriebene Mindestmass hinaus, um den verschiedenen Interessen Rechnung zu tragen.
Die Berücksichtigung einer Interessenposition bedeutet aber noch nicht, dass sie unverändert, vollständig oder auch nur weitgehend übernommen wird. Ebenso kann aus der Tatsache, dass ein Vorschlag schliesslich nicht übernommen wurde, nicht geschlossen werden, er sei nicht berücksichtigt worden. Bei der Verordnungsgebung hat die Regierung eine Vielzahl von Interessen gegeneinander abzuwägen und sich an gesetzliche Vorschriften zu halten. Zudem muss sie eine wirksame Regelung schaffen, d. h. eine solche, die geeignet ist, den angestrebten Zweck zu erreichen. Endlich darf und muss die Regierung auch noch ihr eigenes Ermessen - soweit die gesetzliche Delegation Raum dafür lässt - in den Prozess einbringen, denn Art. 92 Abs. 2 LV ermächtigt die Regierung zum Erlass der Durchführungsverordnungen, nicht die Interessenvertreter.
3.1.4
Unter diesen Umständen ist es mit dem Verfassungsrecht vereinbar, dass nicht in allen aufgeworfenen Fragen eine Einigung erzielt werden konnte. Auch wenn das Resultat und einzelne Schritte des Verfahrens von den Beteiligten nicht als optimal wahrgenommen werden, ist der Regierung nach dem Gesagten sicherlich kein im Verfassungssinne treuwidriges Verhalten vorzuwerfen.
3.2
Die Niederlassungsfreiheit des Art. 28 Abs. 1 LV schützt das Recht, sich "niederzulassen und Vermögen jeder Art zu erwerben." Aus dem ersten Teil dieser Garantie ergibt sich, dass primär der Verbleib am Orte, und nur sekundär die Bewegung geschützt wird: Letztere nämlich nur soweit, als sie dazu dient, einen neuen Verbleib zu begründen. Hierbei handelt es sich um dauernden Verbleib zum Wohnen oder Wirtschaften, die Bestimmung schützt mithin die Freizügigkeit (vgl. zum Schutzbereich Ralph Wanger, Niederlassungsfreiheit, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 150 ff., Rz. 9 ff.). Die von den Antragstellern geltend gemachten Freizeitaktivitäten fallen nicht in diesen Schutzbereich, die Berufung auf Art. 28 Abs. 1 LV ist also unbehelflich. Insbesondere wird von den Antragstellern nicht dargetan, inwiefern die WTSchV die Wohnsitznahme oder Geschäftstätigkeit in Liechtenstein beschränke. Diesbezüglich ist dem Vorbringen der Regierung beizupflichten (vgl. vorne Ziff. 3.1.9 des Sachverhaltes).
3.3
Gleiches kann für die von den Antragstellern in Bezugnahme auf Art. 2 Ziff. 1 EMRK ZP 4 gerügte Staatsvertragswidrigkeit gesagt werden. Die angeführte Norm schützt ebenfalls die Freizügigkeit im oben genannten Sinne. Art. 2 Ziff. 1 EMRK ZP 4 ist daher in der vorliegenden Streitsache nicht einschlägig.
3.4
Weiters rügen die Antragsteller, dass die WTSchV gegen Art. 32 Abs. 1 LV verstosse, indem diese sie in ihrer Bewegungsfreiheit einschränke (siehe vorne Ziff. 2.5 und 2.22 des Sachverhaltes). Die Regierung geht hingegen davon aus, dass der Schutzbereich der persönlichen Freiheit nicht betroffen sei, da sie keine allgemeine Handlungsfreiheit darstelle (siehe vorne Ziff. 3.1.8 des Sachverhaltes).
3.4.1
In der Tat vermittelt die Freiheit der Person nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes keinen Anspruch auf eine allgemeine Handlungsfreiheit. Geschützt sind durch Art. 32 Abs. 1 LV nur, aber immerhin die elementaren Erscheinungsformen der Persönlichkeitsentfaltung (StGH 2009/18, Erw. 2.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; vgl. auch Marzell Beck/Andreas Kley, Freiheit der Person, Hausrecht sowie Brief- und Schriftengeheimnis, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 136 ff., Rz. 11 ff.; Wolfram Höfling, Die liechtensteinische Grundrechtsordnung, LPS Bd. 20, Vaduz 1994, 112 f. mit zahlreichen Literatur- und Rechtsprechungsnachweisen).
3.4.2
Dieser Schutz der elementaren Erscheinungsformen der Persönlichkeit enthält als einen Teilbereich auch die Bewegungsfreiheit, die wiederum zwei Teilgehalte aufweist, nämlich einerseits den Schutz vor Ausgrenzung und andererseits den Schutz vor Eingrenzung resp. Festhaltung. Der erste Teilgehalt steht hier im Vordergrund. Es ist zu klären, ob die WTSchV die elementaren Erscheinungsformen der Persönlichkeitsentfaltung berührt, die von Art. 32 Abs. 1 LV geschützt werden.
3.4.3
Die Liechtensteinischen Gerichte hatten über diese Frage noch nicht zu befinden; demgegenüber wird sie in der Praxis der Nachbarländer verneint. In BVerfGE 80, 137 (154 f.) prüfte das deutsche Bundesverfassungsgericht, ob eine (ganzjährige) Verpflichtung, Wälder nur auf markierten Reitwegen zu bereiten, den "Kernbereich privater Lebensgestaltung" tangiert, der der elementaren Persönlichkeitsentfaltung entspricht. Es gelangte zum Schluss, dass dies nicht der Fall sei; zwar werde das Reiten im Walde von Art. 2 Abs. 1 D-GG erfasst, doch dies nur weil er eine allgemeine Handlungsfreiheit schütze. In einer abweichenden Meinung spricht sich Richter Grimm gegen die Gewährleistung einer allgemeinen Handlungsfreiheit aus, und gelangt zum Schluss, dass auch nach diesem Massstab, der der Rechtslage in Liechtenstein ähnlicher ist, die freie Entfaltung der Persönlichkeit durch die gegenständliche Regelung nicht betroffen sei (S. 164 f.). Das schweizerische Bundesgericht entschied in BGE 108 Ia 59 E. 4a S. 60 f., dass ein für bestimmte Seebereiche angeordnetes Schifffahrtsverbot den Schutzbereich der persönlichen Freiheit der Freizeitnutzer nicht berühre.
3.4.4
Der persönlichen Freiheit kommt nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes der Charakter eines Auffangrundrechts zu (vgl. Marzell Beck/Kley, Freiheit der Person, Hausrecht sowie Brief- und Schriftengeheimnis, a. a. O., 136 f., Rz. 11 m. w. H. auf die Praxis), da Leben, Freiheit und die Möglichkeit zur selbstbestimmten Gestaltung des Lebens die Voraussetzung für die Ausübung der übrigen Grundrechte ist. Dennoch verschafft sie keinen Anspruch auf eine allgemeine Handlungsfreiheit (Marzell Beck/Andreas Kley, Freiheit der Person, Hausrecht sowie Brief- und Schriftengeheimnis, a. a. O., 134 f., Rz. 7). Diese Eckpunkte umreissen mithin den Schutzbereich der persönlichen Freiheit, und damit auch ihrer Teilbereiche. Was den ersten Teilgehalt der Bewegungsfreiheit, die Eingrenzung, anbelangt, wird die persönliche Entfaltung dann beschränkt, wenn eine Eingrenzung auf einen allzu engen Bereich erfolgt. Je kleiner der Bereich ist, innerhalb dessen eine Person sich bewegen kann, desto weniger Möglichkeiten zur selbstgesteuerten Gestaltung des Lebens verbleiben ihr. Bei einer Ausgrenzung ist dieses Problem deutlich entschärft, denn den Betroffenen verbleiben ungleich grössere Handlungsalternativen. Ausgrenzungen sind mithin nur in Ausnahmefällen geeignet, Leben, Freiheit und die selbstbestimmte Gestaltung des Lebens einzuschränken und damit grundrechtsrelevant, nämlich wenn den Betroffenen keine Handlungsalternative verbleibt (vgl. zum Ganzen ausführlich auch Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, 84 ff. m. w. H.).
3.4.5
Im vorliegenden Fall erreicht die Intensität der Einschränkung offensichtlich nicht die Stufe einer Eingrenzung. Auch ein Fall, in dem die Ausgrenzung die Handlungsalternativen der Betroffenen unzulässig einschränkt, liegt nicht vor. Die WTSchV schliesst die Freizeitgestaltung nach der Art, wie sie von den Antragstellern angestrebt wird, nicht gänzlich aus. In den Zeiten (Frühjahr, Sommer, Herbst) und auf den Wegen (Wanderwege), auf denen Wanderungen üblicherweise durchgeführt werden, ist dies auch weiterhin zulässig. Ausserhalb der ganzjährigen Schonzonen, nämlich in den Winterruhezonen, die den Grossteil der von der WTSchV betroffenen Flächen ausmachen, ist das Wandern (und sonstiger Freizeitbetrieb wie etwa das Sammeln von Pilzen) auch abseits der Wanderwege in den genannten Jahreszeiten möglich, da die Einschränkung nur im Winter (Mitte Dezember bis Mitte April) greift. Es ergibt sich daraus, dass das von den Antragstellern geforderte Recht, den Wald über die aufgrund der Winterruhe- und Schonzonen bestehenden Einschränkungen hinaus zu betreten, nicht aus dem Anspruch auf elementare Persönlichkeitsentfaltung abgeleitet werden kann. Demnach ist der Schutzbereich der persönlichen Freiheit nicht berührt.
3.5
Die Rüge der Antragsteller, die WTSchV sei unverhältnismässig, ist im Sinne der Rüge der Verletzung des Übermassverbots aufzufassen. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes stellt der Verhältnismässigkeitsgrundsatz aber kein eigenständiges Grundrecht dar (StGH 2001/72, LES 2005, 74 [80, Erw. 3.6]), hätte mithin nur im Rahmen eines der anderen angerufenen Grundrechte geprüft werden können, wenn der Schutzbereich betroffen gewesen wäre.
3.6
Die Antragsteller rügen ferner die Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots des Art. 31 Abs. 1 LV. Diese Verletzung erblicken sie darin, dass in den (massgeblichen) Karten im Anhang zur Verordnung mehrere Wanderwege fehlten, die die Antragsteller z. T. explizit zur Aufnahme in den Anhang vorgeschlagen hätten. Diese Wanderwege seien nur einem eingeschränkten Personenkreis zugänglich (vgl. vorne Ziff. 2.36 des Sachverhaltes). Zudem rügen sie - implizit - auch im Argument der Opfersymmetrie eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots, da die Freizeitnutzer Opfer für die Versäumnisse der Jägerschaft bringen müssten. Damit würde Ungleiches gleich behandelt.
3.6.1
Zum Verhältnis zwischen Willkür und Rechtsgleichheit betont der Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass sich der Schutzbereich dieser beiden Grundrechte im Bereich der Normsetzung weitgehend deckt, sodass die Prüfung eines allfälligen Verstosses gegen das Gleichheitsgebot in der Regel darauf zu beschränken ist, ob in der entsprechenden Norm gleich zu behandelnde Sachverhalte bzw. Personengruppen ohne vertretbaren Grund und somit eben in willkürlicher Weise ungleich behandelt werden (StGH 2011/70, Erw. 3.2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2010/154, Erw. 2.4 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2003/98, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).
3.6.2
Dabei ist weiters zu beachten, dass sich der Staatsgerichtshof bei der Beurteilung von Gesetzen aus Gründen der Demokratie und Gewaltenteilung grosse Zurückhaltung auferlegt (StGH 2011/70, Erw. 3.2, a. a. O.; StGH 2010/154, Erw. 2.4, a. a. O.; StGH 2007/118, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2006/5, Erw. 3a [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] m. w. H. auf StGH 2004/14, Erw. 4 und StGH 2003/16, Erw. 2b). Dem Gesetzgeber obliegt es, Grundentscheidungen und Zielsetzungen der Verfassung umzusetzen. Da ihm die "Entscheidungsprärogative" zukommt, ist es in erster Linie ihm anvertraut, Grundrechtskonflikte nach eigenen Zielvorgaben auszugleichen (StGH 2010/32, Erw. 4.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2007/118, Erw. 3, a. a. O.). Hauptsächlich ist es die Aufgabe des Gesetzgebers, festzulegen, was rechtlich als gleich und was rechtlich als ungleich gelten soll, d. h. zu regeln, welche Fälle aufgrund welcher Kriterien gleich bzw. ungleich zu behandeln sind. Ähnlich wie bei der Frage nach der Verhältnismässigkeit, insbesondere nach der Notwendigkeit von Eingriffen im Sinne einer sachgerechten Festlegung zwischen den Polen Übermassverbot und Untermassverbot (StGH 2010/154, Erw. 2.4, a. a. O.; StGH 2010/32, Erw. 4.1, a. a. O.; StGH 2007/118, Erw. 3, a. a. O.), kommt ihm auch bei der Bewertung dessen, was als gleich oder ungleich zu gelten und demgemäss mit unterschiedlichen Rechtsfolgen zu verknüpfen ist, ein hohes Mass an Gestaltungsfreiheit zu (StGH 2011/70, Erw. 3.2. a. a. O.; siehe auch StGH 2012/166, Erw. 9.9 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] mit rechtsvergleichenden Hinweisen).
3.6.3
Soweit sich eine Verordnung innerhalb ihrer gesetzlichen Grundlage bewegt, mithin die Entscheidungsprärogative des Gesetzgebers respektiert und sich an seine Grundentscheidungen und Zielsetzungen hält und innerhalb ihres Ermessensspielraums bewegt, gilt Gleiches auch für die Prüfung einer Verordnung. Die konkrete Ausgestaltung der Regelung fällt unter das Ermessen der Regierung als Verordnungsgeberin (zum Ermessen der Regierung als Verordnungsgeberin vgl. Armin von Bogdandy, Gubernative Rechtsetzung, Tübingen 2000, 346 ff.). In dieses gesetzlich eingeräumte Ermessen greift das Verfassungsgericht nur ein, sofern dieses über- oder unterschritten bzw. in missbräuchlicher Weise ausgeübt wurde.
3.6.4
Gemäss der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes ist das Willkürverbot bei der Rechtssetzung dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (StGH 2003/98, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; vgl. dazu auch Wolfram Höfling, a. a. O, 206). Auch und gerade der Gesetzgeber darf keine sachlich nicht gerechtfertigten Differenzierungen vornehmen, durch die bestimmte Personenkategorien bevorzugt oder benachteiligt werden. Eine willkürfreie Behandlung fordert sachliche und vernünftige Gründe für eine rechtliche Unterscheidung (StGH 2003/98, Erw. 3, a. a. O.; vgl. auch Hugo Vogt, Willkürverbot, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 317 ff., Rz. 26 ff.).
3.6.5
Durch die Art. 4 und 6 WTSchV wird in den Schon- und Winterruhezonen der Freizeit-, Erholungsbetrieb ganzjährig resp. im Winterhalbjahr empfindlich beschränkt. Der Jagdbetrieb wird analog dazu ganz ausgeschlossen. Auch Alp- und Forstwirtschaft werden eingeschränkt. Zulässig bleiben in Schonzonen insbesondere Hegeabschüsse, Alpwirtschaft und notwendige Massnahmen der Forstwirtschaft. In den Winterruhezonen bleiben während des Winterhalbjahres schonende Land- und Waldwirtschaft zulässig. Damit wird klar, dass eine weitgehende Gleichbehandlung und keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen Jagd- und Freizeitbetrieb stattfindet. Im Lichte des Regelungszwecks (Schutz der Tiere) erweist sich auch eine Gleichbehandlung nicht als unstatthaft, da der bei der Jagdwirtschaft erzielte Effekt zunichte gemacht würde, wenn der Freizeit- und Erholungsbetrieb nicht eingeschränkt würde: In ihrer Eigenschaft als Tierstörer sind beide Gruppen gleich - und somit auch gleich zu behandeln.
3.6.6
Die vorliegend von der Regierung vorgenommenen Massnahmen erscheinen damit sachlich vertretbar. Eine den gesetzlichen Rahmen sprengende Ermessensausübung ist nicht erkennbar.
3.6.7
Im Lichte dieser Erwägungen erweist sich die Rüge der Willkür und der Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots im Hinblick auf die WTSchV als nicht begründet. Aus dem Gesagten folgt, dass sich weder die Norm selbst noch die damit vorgenommenen Differenzierungen zwischen den Normadressaten einer sachlichen Begründung entziehen.
3.7
Ebenfalls unter dem Titel der Rechtsgleichheit bemängeln die Antragsteller im Weiteren die Publikation der zugänglichen Wanderwege im Anhang der Verordnung (vgl. vorne Ziff. 2.36 des Sachverhaltes), mithin die "liechtensteinische Lösung" (vorne Ziff. 1.2 des Sachverhaltes). Sie sind der Meinung, dass die Verordnung selbst (resp. ihr Anhang) alle zugänglichen Wege ausweisen müsse, und dass es insbesondere unzulässig wäre, nur einen Teil der Wege in der Verordnung aufzuführen, während die Gesamtheit der Wege nur auf der jeweiligen Gemeinde einsehbar ist. Sie erblicken darin eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots, indem nicht klar sei, wer Zugang zu den vollständigen Karten auf der Gemeinde habe. Somit befürchten sie eine Ungleichbehandlung der Landesangehörigen. Die Regierung stellt sich auf den Standpunkt, dass es dem Verordnungszweck zuwiderliefe, wenn alle Wege, deren Begehung effektiv noch erlaubt sei, im Anhang zur Verordnung publiziert würden. Da nur sehr wenige Liechtensteiner die alten Wege kennten und nutzten, und da diese auch nicht unterhalten würden, sei es ausreichend, wenn sie vor Ort beschildert würden, ohne sie in den Anhang zur Verordnung aufzunehmen (vgl. vorne Ziff. 3.2.12 des Sachverhaltes).
3.7.1
Die Verordnung verwendet nämlich in der Legende zum Anhang den Ausdruck "Offizielle Wanderwege", während das Wandern in den Schutz- und Ruhezonen gemäss den Art. 4 und 6 WTSchV auf "Wanderwegen" erlaubt ist. Durch diese begriffliche Unterscheidung bringt die Verordnung selbst zum Ausdruck, dass neben den im Anhang ausgewiesenen offiziellen Wegen auch die lokalen, gewohnheitsrechtlichen Wege zur Begehung freigegeben sind.
3.7.2
Wie die Regierung zu Recht vorbringt, hat die Publikation im Anhang zur Verordnung eine bedeutende Publizitätswirkung. Damit würde eine Grosszahl an Erholungssuchenden überhaupt erst auf diese Wanderwege aufmerksam, während für die lokale Bevölkerung die Wege bekannt sind und durch die Beschilderung vor Ort auch ausgewiesen ist, dass eine Begehung zulässig ist. Überdies werden nur die offiziellen Wege unterhalten. Das Land würde sich demnach einer Haftung aussetzen, wenn es Wege in der WTSchV ausweisen würde, die sich möglicherweise in einem unzureichenden Zustand befinden und so eine Gefahr für Erholungssuchende darstellten.
3.7.3
Freilich ist es unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit problematisch, wenn die effektiv geltende Regelung nicht aus den amtlich publizierten Erlassen und ihren Anhängen ersichtlich ist. Diese haben den Zweck, den Rechtsunterworfenen eine Vorausplanung ihres Handelns zu ermöglichen. Der Staatsgerichtshof geht daher davon aus, dass die Regierung besorgt sein wird, diese Problematik dadurch zu entschärfen, dass die verbotenen und die erlaubten Wanderwege jeweils vor Ort klar und deutlich ausgeschildert werden.
3.7.4
Es ist mit Blick auf diese Überlegungen sachgerecht, auf eine ausdrückliche Nennung der Wanderwege im Anhang der Verordnung zu verzichten.
4.
Nach diesen Erwägungen war spruchgemäss zu entscheiden.
5.
Der Kostenspruch stützt sich auf Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 19 Abs. 1 sowie Abs. 5 GGG.