VGH 2015/053
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18.09.2015
VGH
Urteil
Sprüche: zurückgewiesen
VGH 2015/053
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichterlic.iur. Andreas Batliner, Vorsitzender
lic.iur. Adrian Rufener
Dr.iur. Esther Schneider
lic.iur. Daniel Tschikof
lic.iur. Claudio Frick, LL.M.
in der Beschwerdesache des
Beschwerdeführers:A


vertreten durch:


Beschwerdegegner:
B


vertreten durch:




wegenPhysiotherapeuten-Tarif
gegenVerordnung LGBl. 2015 Nr. 137
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 18. September 2015
entschieden:
1.Die Verwaltungsbeschwerde vom 29. Mai 2015 gegen die Verordnung LGBl. 2015 Nr. 137 wird zurückgewiesen.
2.Der Beschwerdeführer ist schuldig, dem Beschwerdegegner die Parteikosten von CHF 1'496.90 binnen 14 Tagen bei sonstigem Zwang zu ersetzen.
3.Die Kosten des Verfahrens in Höhe von CHF 382.00 hat der Beschwerdeführer binnen 14 Tagen bei sonstigem Zwang an das Land Liechtenstein zu bezahlen (Zahlungsinformationen am Schluss dieses Urteils).
TATBESTAND
1.
Am 08. Mai 2015 publizierte die Regierung die Verordnung LGBl. 2015 Nr. 137 vom 05. Mai 2015 betreffend die Abänderung der Verordnung zum Gesetz über die Krankenversicherung (KVV), LGBl. 2000 Nr. 74.
Mit dieser Verordnung LGBl. 2015 Nr. 137 wurde Anhang 4 Ziff. 1 KVV mit einem Absatz 2 ergänzt. Dieser Absatz 2 lautet wie folgt:
Der Taxpunktwert für die Abgeltung von physiotherapeutischen Leistungen beträgt vom 01. Juli 2015 bis 31. Dezember 2015 1.20 Franken.
2.
Mit Verwaltungsbeschwerde vom 29. Mai 2015 focht der Beschwerdeführer den erwähnten neuen Absatz 2 von Anhang 4 Ziff. 1 KVV an den Verwaltungsgerichtshof an.
Der Beschwerdeführer qualifizierte den angefochtenen Teil des LGBl. 2015 Nr. 137 als anfechtbare, individuell-konkrete Verfügung im Sinne des LVG und beantragte, der Verwaltungsgerichtshof wolle den angefochtenen Verwaltungsakt im angefochtenen Umfange dahingehend abändern, dass der Taxpunktwert im Tarifvertrag der Physiotherapeuten mit CHF 1.79 festgesetzt werde; sofern der Verwaltungsgerichtshof die angefochtene Verordnung nicht als Verfügung qualifizieren und aufheben könne, werde beantragt, die Verordnung gemäss Art. 20 Abs. 1 Bst. a StGHG vom Staatsgerichtshof prüfen zu lassen.
3.
Zu dieser Verwaltungsbeschwerde (ON 1) äusserten sich der Beschwerdegegner mit Schriftsätzen vom 22. Juni 2015 (ON 9) und 24. Juni 2015 (ON 10) und die Regierung mit Schriftsatz vom 23. Juni 2015 (ON 11). Der Beschwerdegegner schloss sich dem gegenständlichen Verfahren als Partei an (ON 7a).
Der Beschwerdeführer erstattete am 17. August 2015 eine Replik (ON 17).
4.
Der Verwaltungsgerichtshof erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 18. September 2015 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE
1.
Zu prüfen ist, ob es sich bei der angefochtenen Bestimmung der Verordnung LGBl. 2015 Nr. 137 um eine mittels Verwaltungsbeschwerde (Art. 90 LVG) anfechtbare, individuell-konkrete Entscheidung (Art. 80 ff. LVG) oder um eine im Verwaltungsverfahren nicht anfechtbare Verordnung (generell-abstrakter Erlass; Rechtsnorm) handelt.
2.
Hierzu brachte der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde ON 1 vor, der Staatsgerichtshof habe mit Judikat StGH 2004/9 ein (einfaches) Schreiben der Regierung, mit dem der Taxpunktwert im Tarifvertrag zwischen dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner gesenkt worden sei, als anfechtbare Verfügung qualifiziert, obwohl diese Tarifreduktion nachträglich im Landesgesetzblatt als Verordnung publiziert worden sei. Dasselbe gelte vorliegendenfalls. Es komme noch hinzu, dass zwischenzeitlich aufgrund der Revision im KVG das Schiedsverfahren und damit eine Rechtsmittelmöglichkeit weggefallen sei, sodass es umso notwendiger sei, die Verwaltungsbeschwerde zuzulassen, dies auch im Lichte des Art. 43 LV und zur Gewährleistung eines optimalen Rechtsschutzes für den Betroffenen, also den Beschwerdeführer. Schon im Fall zu StGH 2004/9 habe der Staatsgerichtshof festgehalten, dass die blosse Verordnungsprüfungsmöglichkeit nach dem StGHG nicht als genügenden Rechtsschutz für den Betroffenen angesehen werden könne. Dies müsse umso mehr für die heutige Rechtslage, in welcher die Rechtsmittelmöglichkeiten des Beschwerdeführers durch den Wegfall des Schiedsverfahrens beschnitten worden seien, gelten.
Entscheidend sei demnach, ob ein Verwaltungsakt rechtsgestaltende oder rechtsfeststellende Inhalte habe, durch welche bestimmte Angelegenheiten einzelner Personen verbindlich geregelt würden. Die äussere Form einer solchen Anordnung spiele keine Rolle. So sei etwa ein blosses Schreiben einer Behörde eine anfechtbare Verfügung, soweit dieses Schreiben individuell-konkret darauf ausgerichtet sei, eine bestimmte Angelegenheit für bestimmte Personen zu erledigen (VGH 2012/3 Erw. 1.2). Selbst wenn man von einer Allgemeinverfügung ausginge, wäre die verwaltungsrechtliche Beschwerde zulässig (VGH 2005/14 Erw. 23; StGH 2005/37 Erw. 2.1; LES 2003, 112; StGH 2000/10 Erw. 1.6).
Der Beschwerdeführer sei von der angefochtenen Verordnung direkt und unmittelbar, faktisch und rechtlich betroffen, weil mit der angefochtenen Verordnung in die für den Beschwerdeführer existenzielle Leistungsstruktur eingegriffen werde und mit der Verordnung für den Beschwerdeführer bindende und konkrete Regelungen für die Rechtsbeziehungen mit dem Beschwerdegegner festgelegt würden. Die Tarifpartner seien sowohl in StGH 2009/9 wie auch in StGH 2009/18 als beschwerdelegitimiert betrachtet worden.
3.
Der Beschwerdegegner brachte vor (ON 9) die Regierung sei gemäss der früheren Rechtslage (Art. 16c Abs. 6a KVG) nur bei nicht bestehendem Tarifvertrag und erst nach Durchführung eines Schiedsgerichtsverfahrens zuständig gewesen, den Tarif für die Vergütung der Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung festzulegen. Ob eine solche Tariffestsetzung mittels Verfügung oder Verordnung zu erfolgen habe, habe Art. 16c Abs. 6 aKVG nicht normiert. Hingegen habe Art. 16c Abs. 8 aKVG bestimmt, dass die Regierung die Vergütung von Arzneimitteln, Medizinprodukten und Analysen mittels Verordnung bestimme. Daraus sei zu folgern, dass die Entscheidung gemäss Art. 16c Abs. 6 aKVG nicht in der Form der Verordnung, sondern in Form einer Verfügung zu erfolgen habe.
Die heutige Rechtslage (gemäss LGBl. 2014 Nr. 149) sei eine völlig unterschiedliche. Das frühere Schiedsverfahren gemäss Art. 14c Abs. 6 aKVG sei aus dem Gesetz entfernt worden. Gleichzeitig sei im neuen Art. 16c Abs. 6a KVG bestimmt worden, dass die Regierung mittels Verordnung einen Tarif festsetzen könne. Entsprechend habe die Regierung vorliegendenfalls die Tarifpartner im Herbst 2014 aufgefordert, ihr einen revidierten Tarifvertrag innert Frist zur Genehmigung vorzulegen. Die Tarifpartner hätten sich jedoch nicht geeinigt, weshalb der Ball wiederum bei der Regierung gelegen sei, wie Art. 16c Abs. 6a Satz 2 KVG normiere. Somit könnte die Regierung nach heutiger Rechtslage und nach nochmaliger Anhörung der Tarifpartner mit Verordnung Anpassungen bei einem bestehenden Tarif vornehmen. Genau dergestalt sei die Regierung in casu vorgegangen.
Art. 16c Abs. 6a KVG normierte also (dies im Unterschied zur Rechtslage im Fall zu StGH 2004/9), dass die Regierung mittels Verordnung - also gerade nicht mittels Verfügung, auch nicht mittels Allgemeinverfügung - Tarifanpassungen hoheitlich vorzunehmen habe. Der Gesetzgeber habe der Regierung nicht nur die Rechtsform vorgeschrieben, sondern - im Unterschied zur früheren Rechtslage - ihr auch das Recht zuerkannt, in einen bestehenden Tarifvertrag einzugreifen. Wenn aber die Regierung mittels Verordnung einen neuen Tarif festlegen dürfe, sei der Verwaltungsgerichtshof nicht zuständig, diese Verordnung auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit zu prüfen.
Mit Urteil zu StGH 2004/9 habe der Staatsgerichtshof die Verwaltungsbeschwerde nur deshalb zugelassen, weil aus Rechtssicherheitsüberlegungen dies angezeigt erschienen sei. Nur wenn das Abstellen auf die Form des Hoheitsaktes zu keinem Ergebnis führe - wie im damaligen Fall -, sei auf das Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers abzustellen. Der Staatsgerichtshof habe also schon damals gefolgert, dass es vorerst auf die äussere Form eines Hoheitsaktes ankomme. Vorliegendenfalls habe die Regierung entsprechend dem revidierten KVG die Verordnung als Erlassform gewählt. Im Übrigen habe damals die Regierung die Tarifanpassung nicht mittels Verordnung, sondern mittels einfachem Brief vorgenommen, auch wenn der Inhalt dieses Briefes später im Landesgesetzblatt publiziert worden sei.
4.
Die Regierung brachte vor (ON 11), der Staatsgerichtshof habe schon in seinem Urteil StGH 2004/9 ausgeführt, dass nicht primär auf die dogmatische Unterscheidung zwischen generell-abstrakten und individuell-konkreten Hoheitakten, sondern auf die äussere Form des Hoheitsaktes abzustellen sei. Vorliegendenfalls sei eine ordnungsgemäss kundgemachte Verordnung und nicht etwa ein formloses Schreiben der Regierung erlassen worden.
5.
Dem Vorbringen des Beschwerdegegners und der Regierung hielt der Beschwerdeführer entgegen (ON 17), eine Prüfung der Verordnung durch den Staatsgerichtshof stelle keinen gleichwertigen Rechtsschutz dar. Die ordentliche Verwaltungsgerichtsbarkeit biete einen wesentlich weitergehenden Rechtsschutz, als das vor dem Staatsgerichtshof der Fall sei. Entsprechend müsse der Weg über den Verwaltungsgerichtshof offenstehen.
6.
Der Verwaltungsgerichtshof erwägt hierzu wie folgt:
Im Jahr 2003 bestimmte Art. 16c Abs. 6 KVG (in der Fassung von LGBl. 2003 Nr. 241) im Wesentlichen, dass die Regierung den Tarif für die Vergütung der Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung festlegt. In welcher Form sie dies tut, schrieb das Gesetz damals nicht vor. Deshalb informierte die Regierung damals den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 16. Dezember 2003, dass sie entschieden habe, welcher Taxpunktwert ab 01. Januar 2004 zwischen dem Beschwerdegegner und dem Beschwerdeführer gelte.
Der Staatsgerichtshof qualifizierte die Entscheidung der Regierung, den Taxpunktwert auf einer bestimmten Höhe festzusetzen, und damit das Schreiben der Regierung vom 16. Dezember 2003 als anfechtbaren, individuell-konkreten Hoheitsakt, auch wenn die Regierung den Inhalt ihrer Entscheidung nachträglich als "Verordnung" im Landesgesetzblatt (LGBl. 2004 Nr. 57) publiziert habe (StGH 2004/9 in LES 2006, 96).
Der Gesetzgeber legte in den neuen Bestimmungen von Art. 16c Abs. 6 und Abs. 6a KVG (in der Fassung von LGBl. 2014 Nr. 149) ausdrücklich fest, dass die Regierung die Tarife mittels Verordnung erlässt.
Diesbezüglich führte die Regierung in ihrem Bericht und Antrag Nr. 17/2014 aus, dass die Regierung die Tarife mit Verordnung (S. 11) bzw. im Verordnungsweg (S. 16) festsetzt. Sie wies darauf hin, dass auch nach schweizerischem KVG die Regierung (der Bundesrat) Anpassungen an der Einzelleistungstarifstruktur mittels Verordnung vornimmt (S. 14).
Auch im Landtag wurde darauf hingewiesen, dass die Regierung Tarifanpassungen mit Verordnung vornimmt (Landtagsprotokoll 13.03.2014 S. 247, 251, 253, 257). Der Abgeordnete Christian Batliner stellte ausdrücklich zur Diskussion, ob die Regierung Tarife mittels Verordnung oder mittels Verfügung erlassen solle, was entsprechende Auswirkungen auf die Anfechtbarkeit habe (S. 257). Hierzu erklärte der zuständige Regierungsrat Mauro Pedrazzini, dass die Regierung Tarifanpassungen mit Verordnung vornimmt und dass solche Verordnungen wie andere Verordnungen der Regierung angefochten werden können (S. 276 f.).
Mit diesem Thema beschäftigte sich dann die Regierung nochmals ausdrücklich in ihrer Stellungnahme an den Landtag Nr. 19/2014 S. 8. Sie führte aus, dass sie künftig Tarife nicht mittels Verfügung, sondern im Verordnungsweg festlegen und anpassen werde, dies u.a. auch deshalb, weil es "aufgrund der Erfahrungen in der Vergangenheit nicht vertretbar (ist), den in der Sache gescheiterten Verhandlungspartnern ein Rechtsmittelverfahren zuzugestehen".
Dem wurde in der Landtagssitzung vom 10. April 2014 (Landtagsprotokoll 10.04.2014 S. 442 ff.) nicht widersprochen.
Somit ist nicht nur der Wortlaut von Art. 16c Abs. 6 und Abs. 6a KVG (in der Fassung von LGBl. 2014 Nr. 149), sondern auch der Wille des Gesetzgebers klar, nämlich dass Tarifanpassungen durch die Regierung nicht mittels Verfügung, die mit Verwaltungsbeschwerde an den Verwaltungsgerichtshof anfechtbar wäre, sondern mittels Verordnung, also mittels generell-abstraktem Rechtsakt, der nicht mittels Verwaltungsbeschwerde an den Verwaltungsgerichtshof angefochten werden kann, erlassen werden.
Verordnungen sind selbst dann nicht mittels Verwaltungsbeschwerde gemäss LVG anfechtbar, wenn ihnen (auch) der Charakter von individuell-konkreten oder generell-konkreten oder "gemischten" Hoheitsakten zukommt (VGH 2014/071 Erw. 2. mit Verweis auf BGE 139 II 384 = Pra 2013 Nr. 103).
Somit ist die gegenständliche Beschwerde unzulässig und deshalb zurückzuweisen.  
7.
Der Erlass von Tarifen mittels Verordnung (so auch die Verordnung vom 30. Juni 1992 über die Tarifansätze der Entlohnung für Rechtsanwälte, LGBl. 1992 Nr. 69) führt zu einer erhöhten Rechtssicherheit für den Kreis der Betroffenen. Wäre die verfahrensgegenständliche Verordnung mittels Verwaltungsbeschwerde anfechtbar, könnte eine solche Verwaltungsbeschwerde mangels Rechtsmittelbelehrung in der gegenständlichen Verordnung jederzeit angefochten werden (Art. 91 Abs. 1 LVG). Aus formellen Gründen wäre eine solche Beschwerde wahrscheinlich erfolgreich, dies mangels Begründung der im Landesgesetzblatt publizierten Verordnung.
8.
Dass die grundsätzliche Verordnungskompetenz der Regierung gemäss Art. 16c Abs. 6 und Abs. 6a KVG verfassungswidrig ist, argumentiert der Beschwerdeführer nicht. Der Verwaltungsgerichtshof zweifelt nicht an der Verfassungskonformität. 
9.
Der Beschwerdeführer bringt jedoch vor, die gesetzliche Bestimmung, dass die Regierung in bestehende Tarifverträge eingreifen könne, sei verfassungswidrig (BGE 21.04.2008, 1C_168/2008 E. 5.3).
Diesem Argument folgt der Verwaltungsgerichtshof nicht.
Das Bundesgericht hatte im Fall, auf welchen der Beschwerdeführer verweist, eine am 13. März 2008 amtlich publizierte Gesetzesrevision zu beurteilen, die rückwirkend auf den 01. Januar 2008 in Kraft gesetzt wurde und zur Aufhebung und Auflösung wesentlicher Bestandteile der Anstellungsverträge von Chefärztinnen, Chefärzten, Leitenden Ärztinnen und Leitenden Ärzten mit kantonalen Spitälern führte.
Demgegenüber traten die neuen Bestimmungen von Art. 16c Abs. 6 und Abs. 6a KVG (gemäss LGBl. 2014 Nr. 149) am Tag nach der Kundmachung vom 06. Juni 2014 in Kraft, also nicht rückwirkend. Die Tarifänderung gemäss LGBl. 2015 Nr. 137 wurde am 08. Mai 2015 im Landesgesetzblatt kundgemacht und trat rund zwei Monate später, nämlich am 01. Juli 2015 in Kraft. Vorliegendenfalls wurde durch die Tarifbestimmung von LGBl. 2015 Nr. 137 nicht in einen Anstellungsvertrag, den eine Privatperson mit dem Staat abgeschlossen hat, eingegriffen, sondern in einen Tarifvertrag zwischen dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner, also zwischen zwei privatrechtlichen Personen (vgl. hierzu auch StGH 2014/135 Erw. 3.2, 5.2). Aber auch dies konnte gemäss Art. 16c Abs. 6a KVG nur erfolgen, nachdem sich der bestehende Tarifvertrag als nicht mehr sachgerecht erwies, die Regierung die Tarifpartner zur Tarifanpassung aufforderte und anschliessend die Tarifpartner nochmals anhörte. Diese gesetzliche Regelung ist durchaus sachgerecht und damit nicht verfassungswidrig.
Im Übrigen kann der Verwaltungsgerichtshof die Verfassungsmässigkeit von Art. 16c Abs. 6a KVG und der Verordnung LGBl. 2015 Nr. 137 deshalb nicht vorprüfen, weil er auf die gegenständliche Verwaltungsbeschwerde mangels anfechtbarem Hoheitsakt nicht eintreten kann.
10.
Die verfahrensgegenständlich angefochtene Verordnungsbestimmung bewirkt, dass der einzelne Physiotherapeut gegenüber den einzelnen Krankenkassen "nur" mit einem Taxpunktwert von 1.20 Franken abrechnen kann. Betroffen sind also die einzelnen Physiotherapeuten, nicht aber ihr Verband. Das KVG sieht nicht vor, dass ein Berufsverband der Physiotherapeuten anstelle seiner Mitglieder Verwaltungsbeschwerde erheben kann. Eine nicht im Gesetz vorgesehene (egoistische) Verbandsbeschwerde anerkennt die liechtensteinische Rechtsprechung nicht (VGH 2010/074, www.gerichtsentscheidungen.li).
Somit wäre der Beschwerdeführer ohnehin nicht legitimiert, eine Verfügung der Regierung, die die Interessen der einzelnen Physiotherapeuten berührt, anzufechten. 
11.
Da der Verwaltungsgerichtshof auf die gegenständliche Verwaltungsbeschwerde von Vornherein nicht eintreten kann, ist auf die weiteren Argumente der Parteien nicht einzugehen, so auch nicht auf das Argument des Beschwerdeführers, die Voraussetzungen zum Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnung LGBl. 2015 Nr. 137 seien nicht gegeben gewesen.
12.
Auf eine mündliche Verhandlung, wie vom Beschwerdeführer beantragt, konnte der Verwaltungsgerichtshof verzichten, da es im gegenständlichen Urteil einzig um die Rechtsfrage geht, ob die Verordnung LGBl. 2015 Nr. 137 mit Verwaltungsbeschwerde an den Verwaltungsgerichtshof angefochten werden kann.
13.
Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 i.V.m. Art. 36 Abs. 1 LVG.
Beide Vertragsparteien gehen von einem Streitwert von CHF 50'000.00 aus. Gegen diesen Streitwert ist nichts einzuwenden.
Somit beträgt die Eingabegebühr CHF 42.00 und die Entscheidungsgebühr CHF 340.00 (Art. 34 und 35 Gerichtsgebührengesetz).
Gegenständlich handelt es sich um ein kontradiktorisches Verfahren zwischen zwei privatrechtlichen Verfahrensparteien, sodass gemäss ständiger Rechtsprechung und unter Anwendung von Art. 36 Abs. 1 LVG die unterliegende der obsiegenden Partei die Parteikosten zu ersetzen hat. Diese betragen für den Beschwerdegegner CHF 1'386.00 zuzüglich 8 % MWSt. Anwendbar ist nicht, wie vom Beschwerdegegner verzeichnet, Tarifpost 3C, sondern Tarifpost 3B, denn der Verwaltungsgerichtshof entscheidet im vorliegenden Verfahren nicht als dritte, sondern als zweite Instanz.