StGH 2007/118
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30.06.2008
StGH
Urteil
Sprüche: - nicht vergeben -
1. Dem Antrag wird teilweise Folge gegeben. Art. II. Abs. 1 der Übergangsbestimmungen des Gesetzes vom 22. Juni 2006 betreffend die Abänderung des Gesetzes über das Halten von Hunden, LGBl. 2006 Nr. 277 in der Fassung des Gesetzes vom 24. November 2006, LGBl. 2006 Nr. 278, mit dem Wortlaut: "Hundehalter, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes einen potentiell gefährlichen Hund besitzen, haben bis zum 1. März 2007 eine Bewilligung nach Art. 6 zu beantragen. Von der Erfüllung der Voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 2 Bst. d kann abgesehen werden, wenn der Antragsteller den Nachweis über die erfolgreiche Ablegung der Sozialverträglichkeitsprüfung (Art. 6d Abs. 4) erbringen kann" ist verfassungswidrig und wird aufgehoben.
2. Diese Entscheidung ist von der Regierung gemäss Art. 19 Abs. 3 StGHG unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen.
3. Die Verfahrenskosten trägt das Land Liechtenstein.
Sachverhalt
1.
Der Verwaltungsgerichtshof hat an seiner Sitzung vom 11. September 2007 beschlossen, das Verfahren in der VGH-Sache 2007/42 zu unterbrechen und den gegenständlichen Normenkontrollantrag an den Staatsgerichtshof zu stellen.
2.
Dem Verfahren liegen im Wesentlichen die folgenden Tatsachen zu Grunde:
Beim Verwaltungsgerichtshof ist das Beschwerdeverfahren VGH 2007/42 des Beschwerdeführers S M, ..., 9490 Vaduz, anhängig.
3.
Der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass Art. 6 Abs. 2 Bst. c von LGBl. 2006 Nr. 277 und Art. II von LGBl. 2006 Nr. 277 (richtig wohl: LGBl. 2006 Nr. 278) verfassungswidrig sind. Er begründet seine Rechtsauffassung wie folgt:
Zunächst stellt er fest, es bestehe ein legitimes Interesse, die Haltung potentiell gefährlicher Hunde nur solchen Menschen anzuvertrauen, die erwarten liessen, dass das Tier in einer Weise gehalten werde, dass es aller Voraussicht nach zu keiner Gefährdung anderer Menschen komme. Zu diesem Zweck erscheine ein vorgängiges Bewilligungsverfahren als ein geeignetes Instrument. Einen Hinweis, ob eine Person dies gewährleisten könne, könne unter anderem auch die in einem solchen Verfahren zu berücksichtigende Tatsache liefern, ob jemand einen Hang zu Gewaltdelikten habe. Insoweit sei die vom Gesetzgeber getroffene Entscheidung aus Sicht des Verwaltungsgerichtshofes nicht zu beanstanden.
a)
Eine Regelung, die die Haltung eines potentiell gefährlichen Hundes von einer vorgängigen Bewilligung abhängig mache, müsse jedoch sachlich und verhältnismässig sein. Ob dies der Fall sei, könne auch im Vergleich mit Rechtsvorschriften, wobei hier in erster Linie das Waffengesetz zu beachten wäre, beurteilt werden.
b)
Gemäss Art. 9 Bst. e Waffengesetz sei der Erwerb, der Besitz und das Führen von Waffen und Munition Personen untersagt, welche wegen eines Verbrechens oder wegen einer sonstigen strafbaren Handlung, die eine gewalttätige oder gemeingefährliche Gesinnung bekunde, gerichtlich verurteilt worden seien. Ein solches Waffenverbot gelte für die Dauer von fünf Jahren, gerechnet von dem Tage, an dem die Strafe verbüsst oder nachgesehen worden sei oder als verbüsst oder erlassen gelte. Dem Beschwerdeführer sei mit Beschluss vom 2. Oktober 2003 die endgültige Strafnachsicht für die letzte Strafe erteilt worden. Im vorliegenden Fall könne der Beschwerdeführer demnach ab 3. Oktober 2008 wieder eine Waffe besitzen.
c)
§ 6 Abs. 2 Bst. c Hundegesetz stelle im Gegensatz dazu nicht auf einen bestimmten Zeitraum zwischen der Antragstellung und einer allfälligen Straftat ab, sondern mache die Bewilligung davon abhängig, ob eine Person wegen Gewaltdelikten, vorbestraft sei. Die Beurteilung, ob jemand vorbestraft sei, sei anhand des Strafregisters vorzunehmen. Nach der Aktenlage erfolge eine Tilgung der vorhandenen Strafen entsprechend dem Tilgungsgesetz frühestens (sofern keine weiteren Strafen mehr dazu kommen) im Jahre 2021. Dadurch, dass § 6 Abs. 2 Bst. c Hundegesetz lediglich auf die Vorstrafe abstelle, komme es bei Kumulation mit anderen Delikten zu einer deutlichen Verlängerung der massgeblichen Fristen, was beim Waffengesetz nicht der Fall sei. Zu dieser Verlängerung komme es im Übrigen auch dann, wenn Verurteilungen für Taten vorlägen, die keine Gewaltdelikte darstellten.
d)
Der Verwaltungsgerichtshof erachte die gegenüber dem Waffengesetz im Ergebnis weitaus strengere Regelung des Hundegesetzes als Indiz für die Unverhältnismässigkeit und damit Unsachlichkeit der getroffenen Regelung. Es erscheine dem Verwaltungsgerichtshof als ein stossender Wertungswiderspruch, dass eine Person unter deutlich weniger strengen Voraussetzungen eine Waffe erwerben und besitzen dürfe als einen Hund, möge es sich auch um ein potentiell gefährliches Tier handeln. Aus diesem Grund erscheine dem Verwaltungsgerichtshof die Wortfolge des Art. 6 Abs. 2 Bst. c Hundegesetz, die ausschliesslich auf die Tatsache der Vorstrafe wegen Gewaltdelikten abstelle, als verfassungswidrig.
e)
Darüber hinaus erachtet der Verwaltungsgerichtshof auch die in Art. II Abs. 1 des Hundegesetzes vorgesehene Übergangsbestimmung als verfassungswidrig. Im Grundsatz erscheint es dem Verwaltungsgerichtshof auch hier durchaus verfassungskonform, wenn der Gesetzgeber eine Bewilligungspflicht auch für solche Tiere einführt, die sich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bereits beim betreffenden Halter befänden, da Gefährdungen im gleichen Masse auch von solchen Tieren resultieren könnten. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes wäre der Gesetzgeber jedoch gehalten, eine Interessenabwägung vorzusehen, die es der Behörde nicht nur erlauben würde, der besonderen, im Regelfall jahrelangen Beziehung zwischen Tier und Mensch Rechnung zu tragen, sondern auch die Erfahrungswerte aus dem bisherigen Verhalten des Tiers und seiner Haltung zu berücksichtigen. Im konkreten Fall ergebe sich aus der Aktenlage beispielsweise kein Hinweis, dass es in irgendeine Richtung Beanstandungen gegeben hätte.
Eine solche Abwägung sei jedoch auf Grund der Gesetzeslage nicht möglich.
4.
Die Regierung hat mit Schreiben vom 31. Oktober 2007 zum Normkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes Stellung genommen. Sie schildert in ihrem Schreiben zunächst die vorliegend relevanten gesetzlichen Grundlagen (Ziff. 1. der Stellungnahme) und deren Beurteilung durch den Verwaltungsgerichtshof (Ziff. 2 der Stellungnahme).
Zur rechtlichen Beurteilung durch den Verwaltungsgerichtshof fährt die Regierung dann unter Ziff. 3. ihrer Stellungnahme fort, sei zunächst einmal anzuführen, dass das Waffengesetz samt dessen Art. 9 Bst. e aus dem Jahre 1971 stamme, somit vor dem Gesetz vom 2. Juli 1974 über das Strafregister und die Tilgung gerichtlicher Verurteilungen erlassen worden sei. Weiter könne als unbestritten gelten, dass das liechtensteinische Waffengesetz schon seit geraumer Zeit als dringend revisionsbedürftig angesehen werde. Die vergleichsweise Heranziehung eines bekanntermassen revisionsbedürftigen Gesetzes zur Prüfung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes scheine nicht statthaft. Vielmehr könne vor dem Hintergrund des Strafregistergesetzes genauso gut argumentiert werden, dass bei einer Novellierung des Waffengesetzes der Anachronismus des Art. 9 Bst. e durch eine entsprechende Bestimmung zu ersetzen wäre (vgl. etwa § 8 des österr. Waffengesetzes, der auf die Verlässlichkeit als Voraussetzung für einen rechtmässigen Waffenerwerb abstelle). Im Übrigen sei es bezeichnend, dass der Beschwerdeführer des vor dem Verwaltungsgerichtshof anhängigen Verfahrens auf das Waffengesetz und dessen Bestimmungen verweise. Tatsächlich könne insbesondere auch ein potentiell gefährlicher Hund in der Hand einer nicht geeigneten Person durchaus eine Waffe, zumindest aber eine Bedrohung, darstellen. Der Beschwerdeführer sei mehrfach wegen Gewaltdelikten vorbestraft und ausserdem - wenn auch schon einige Zeit zurückliegend - wegen eines Vergehens nach dem Waffengesetz verurteilt worden, weil er offenbar Schusswaffen ohne gültigen Waffenschein erworben bzw. geführt habe. Erlaubt sei in diesem Zusammenhang auch der Verweis auf die Bestimmungen des zuletzt im Jahre 2000 revidierten Gesetzes über den Erwerb und Verlust des Landesbürgerrechtes, das den Anspruch auf Aufnahme in das Landes- und Gemeindebürgerrecht im erleichterten Verfahren ausschliesse, wenn im Strafregister Vorstrafen des Bewerbers wegen eines Verbrechens eingetragen seien. Gerade wegen relevanter Auswirkungen auf die öffentliche Sicherheit wäre es wohl abwegig, die Verhältnismässigkeit und Sachlichkeit der Bestimmung des § 5a Abs. 1 Bst. d Landesbürgerrechtsgesetz im Hinblick auf die Bestimmungen des Waffengesetzes in Frage zu stellen. Unter diesen Gesichtspunkten sei die Heranziehung der Gesetzesbestimmung des Art. 9 Bst. e Waffengesetz als Argument für eine mögliche Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes durch Art. 6 Abs. 2 Bst. c Hundegesetz unrichtig.
Hinsichtlich der Übergangsbestimmungen im Hundegesetz sei vorab festzuhalten, dass der Verwaltungsgerichtshof deren Verfassungskonformität im Grundsatz als gegeben erachte. Richtig sei, dass die Verweigerung einer Haltebewilligung für einen Hund, der sich bereits im Besitz eines Hundehalters befindet, einen schweren Eingriff darstelle. Es sei aber auch richtig, dass ein einwandfreier Leumund wie in Art. 6 Abs. 2 Bst. c Hundegesetz vorgesehen nicht nur anlässlich der Anschaffung eines potentiell gefährlichen Hundes, sondern während der gesamten Dauer der Hundehaltung vorausgesetzt werde. Gemäss Art. 7a Abs. 3 Bst. d Hundegesetz könne die Behörde eine Haltebewilligung entziehen, wenn die Voraussetzungen für deren Erteilung nicht mehr erfüllt seien. Werde also der Inhaber einer Haltebewilligung wegen eines Gewaltdeliktes rechtskräftig verurteilt, so lägen eben die Voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c des Hundegesetzes nicht (mehr) vor und es wäre ihm diese Haltebewilligung zu entziehen. Die Schwere des Eingriffs, eine Haltebewilligung zu verweigern oder aber eine solche zu entziehen, sei im Sinne des Gesetzgebers als gleichwertig anzusehen. Die Bestimmungen im Hundegesetz bezweckten in erster Linie die Gewährleistung der Sicherheit und körperlichen Unversehrtheit insbesondere des Menschen, aber auch von anderen Tieren. Somit müssten für Hundehalter die gleichen Voraussetzungen gelten wie für Hundeerwerber. Dies möge im Einzelfall bedauerlich im Hinblick auf eine bestehende emotionale Bindung zwischen dem betroffenen Halter und seinem Hund sein. Nach der Intention des Gesetzes solle jedoch die Haltung von potentiell gefährlichen Hunden - also von Hunden, die allein schon aufgrund ihrer genetischen Anlagen eher zu Aggressionsverhalten neigten als andere Artgenossen - durch Personen, die wegen Gewaltdelikten vorbestraft seien, generell ausgeschlossen werden. Zu beachten sei in diesem Zusammenhang weiter, dass das Hundegesetz - einerseits durch die Haltebewilligung für einige Hunderassen, andererseits durch spezifische, durchaus tierschutzrelevante Auflagen (vor allem Anleinpflicht und Maulkorbzwang) - den Aspekt der öffentlichen Sicherheit gegenüber Tierschutzargumenten höher werte. Eine Aufhebung der bekämpften Bestimmungen mit dem Argument der Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes würde dem Grundgedanken des Hundegesetzes widersprechen.
Ein guter Leumund im Sinne von Unbescholtenheit bzw. persönlicher Integrität und damit verbunden die Vorlage einer Strafregisterbescheinigung werde heute in zahlreichen Gesetzen als Voraussetzung für die Zulassung zu verschiedenen Tätigkeiten bzw. Berufen verlangt (vgl. dazu Art. 8 Abs. 4 Strafregistergesetz). Das pauschale Abstellen auf (einschlägige) Strafregistereinträge sei nicht als willkürlich und daher verfassungswidrig zu bezeichnen, sondern stelle vielmehr ein vom Gesetzgeber institutionalisiertes System zur antizipierten Beurteilung der Verhaltensweisen einer Person dar. Umso mehr erscheine das Abstellen auf fehlende Vorstrafen wegen Gewaltdelikten das geeignete Instrument zu sein, wenn es um die Einschätzung der Zuverlässigkeit einer Person im Hinblick auf den Umgang mit Waffen oder potentiell gefährlichen Tieren und insofern um den Schutz der öffentlichen Sicherheit gehe. In diesem Sinne normiere auch Art. 10 Bst. a Hundeverordnung die Vorlage einer Strafregisterbescheinigung im Verfahren zur Erteilung einer Haltebewilligung. Einschlägige Verfehlungen seien geeignet, die soziale Einschätzung eines Menschen zu belasten, und natürlich berücksichtige das System auch mögliche Änderungen in den Verhaltensweisen einer Person. Mit einem ordentlichen Lebenswandel könne sich eine Person von der Last ihrer Vorstrafen befreien, und zwar durch Tilgung mittels Zeitablauf. Je nach Häufigkeit und Schwere strafrechtlicher Verstösse könne das eben lange dauern, wie beim Beschwerdeführer im Anlassfall des gegenständlichen Normenkontrollverfahrens.
Schliesslich sei noch auf Grundsätzliches hinzuweisen: Das Prinzip der Verhältnismässigkeit schreibe vor, dass staatliche Massnahmen geeignet, erforderlich und zumutbar sein müssten, um das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Dieser Grundsatz sei auch bei der Gesetzgebung zu berücksichtigen. Der Gesetzgeber habe somit jedenfalls eine Abwägung von öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen, um die Verhältnismässigkeit im Rahmen der Gesetzgebung zu wahren. Er müsse sich dabei - auch auf eigene - Beurteilungen, Prognosen und Wertungen stützen (vgl. Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, 227 ff.). Der Schutz von Mensch und Tier vor Angriffen potentiell gefährlicher Hunde sei vom Gesetzgeber bei der Erlassung der gegenständlichen Haltungsvorschriften höher bewertet worden als die damit für den einzelnen Hundebesitzer verbundenen Einschränkungen. Diese Wertung, die im Zuge eines Referendums breite Zustimmung in der Bevölkerung gefunden habe, könne nach Ansicht der Regierung nicht als willkürlich oder unverhältnismässig angesehen werden.
5.
Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
Begründung
1.
Nach Art. 18 Abs. 1 Bst. b StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof über die Verfassungsmässigkeit von Gesetzen oder einzelner gesetzlicher Bestimmungen auf Antrag eines Gerichts, wenn und soweit dieses ein ihm verfassungswidrig erscheinendes Gesetz oder einzelne seiner Bestimmungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden und auf Unterbrechung des Verfahrens zur Antragstellung an den Staatsgerichtshof entschieden hat.
Der Verwaltungsgerichtshof ist unbestritten ein Gericht im Sinne von Art. 18 Abs. 1 StGHG (vgl. Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 168 f. mit weiteren Hinweisen). Der Verwaltungsgerichtshof ist deshalb wie die Zivil- und Strafgerichte antragsberechtigt. Auf seinen Antrag, die Verfassungswidrigkeit des Art. II der Übergangsbestimmjungen des Gesetzes vom 22. Juni 2006, LGBl. 2006 Nr. 277, festzustellen, ist daher einzutreten. Nicht einzutreten ist auf seinen Antrag betreffend Art. 6 Abs. 2 Bst. c Hundegesetz (LGBl. 1992 Nr. 56 in der Fassung des Gesetzes vom 22. Juni 2006, LGBl. 2006 Nr. 277). Art. 6 Abs. 2 Bst. c Hundegesetz ist im Anlassfall nicht präjudiziell, da in diesem Fall eine schon bestehende Hundehaltung streitig ist. Bei Art. 6 Hundegesetz geht es aber um die Anschaffung eines potentiell gefährlichen Hundes. Diese Bestimmung wird durch Art. II Abs. 1 Übergangsbestimmungen mit Ausnahme von Bst. d auch für bisherige Hundehalter für anwendbar erklärt. Erweist sich diese Gleichstellung als verfassungswidrig, ist sie zu beseitigen.
2.
Der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass Art. 6 Abs. 2 Bst. c Hundegesetz (LGBl. 2006 Nr. 277) und Art. II Abs. 1 der Übergangsbestimmungen (LGBl. 2006 Nr. 277 in der Fassung LGBl. 2006 Nr. 278) verfassungswidrig sind. Der vom Verwaltungsgerichtshof gerügte Bst. c ist Element der in Art. 6 Hundegesetz geregelten Haltebewilligung. Art. 6 Hundegesetz trägt die Überschrift Haltebewilligung und lautet wie folgt:
1)
Wer einen potentiell gefährlichen Hund halten will, benötigt vor dessen Anschaffung eine Bewilligung des Amtes für Lebensmittelkontrolle und Veterinärwesen.
2)
Die Bewilligung wird erteilt, wenn der Antragsteller:
a)
handlungsfähig ist;
b)
die Sachkundeprüfung nach Art. 6d Abs. 3 erfolgreich bestanden hat;
c) weder wegen Gewaltdelikten vorbestraft noch wegen schwerwiegender Widerhandlungen gegen die Tierschutzgesetzgebung bestraft worden ist; und
d)
den Herkunftsnachweis des Hundes erbringt; dieser muss anerkannten kynologischen Ansprüchen genügen.
Der vom Verwaltungsgerichtshof für verfassungswidrig beurteilte Art. II Abs. 1 Übergangsbestimmungen lautet in der Fassung von LGBl. 2006 Nr. 277:
1)
Hundehalter, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes einen potentiell gefährlichen Hund besitzen, haben bis zum 31. Dezember 2006 eine Bewilligung nach Art. 6 zu beantragen. Von der Erfüllung der Voraussetzung nach Art. 6 Abs. 2 Bst. d kann abgesehen werden, wenn der Antragsteller den Nachweis über die erfolgreiche Ablegung der Sozialverträglichkeitsprüfung (Art. 6d Abs. 4) erbringen kann.
Art. II Abs. 1 Übergangsbestimmungen wurde mit Gesetz vom 24. November 2006 über die Abänderung des Gesetzes vom 22. Juni 2006 betreffend die Abänderung des Gesetzes über das Halten von Hunden novelliert (LGBl. 2006 Nr. 278). Die Abänderung betrifft in Art. II Abs. 1 die Frist, bis zu der Hundehalter potentiell gefährlicher Hunde um eine Bewilligung nachsuchen mussten. Art. II Abs. 1 in der Fassung von LGBl. 2006 Nr. 278 lautet wie folgt:
1)
Hundehalter, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes einen potentiell gefährlichen Hund besitzen, haben bis zum 1. März 2007 eine Bewilligung nach Art. 6 zu beantragen. Von der Erfüllung der Voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 2 Bst. d kann abgesehen werden, wenn der Antragsteller den Nachweis über die erfolgreiche Ablegung der Sozialverträglichkeitsprüfung (Art. 6d Abs. 4) erbringen kann.
An den vom Verwaltungsgerichtshof gestellten Rechtsfragen ändert sich durch die Gesetzesänderung nichts.
Der Gesetzgeber sieht eine Bewilligungspflicht vor und knüpft die Bewilligung u. a. an die Voraussetzung des Fehlens von Vorstrafen wegen Gewaltdelikten. Diese Voraussetzung wird durch Art. II Abs. 1 Übergangsbestimmungen auf Hundehalter ausgedehnt, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Hundegesetzes in den Fassungen LGBl 2006. Nr. 277 und LGBl. 2006 Nr. 278 bereits einen potentiell gefährlichen Hund besitzen. Damit greift der Gesetzgeber fraglos in die Eigentumsgarantie im Sinne der Bestandesgarantie, des "Behaltendürfens", ein. Der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass die in Frage stehenden Regelungen unverhältnismässig sind.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes müssen Eingriffe in Grundrechte insbesondere auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Im vorliegenden Fall sind die gesetzliche Grundlage und das öffentliche Interesse unbestritten. Das öffentliche Interesse liegt im Polizeigüterschutz, namentlich im Schutz der Gesundheit und der körperlichen Unversehrtheit und damit zugleich im Schutz der Grundrechte Dritter. Fraglich ist vorliegend einzig die Verhältnismässigkeit der gesetzlichen Ordnung.
3.
Der Staatsgerichtshof auferlegt sich bei der Überprüfung gesetzlicher Vorschriften auf ihre Verfassungsmässigkeit aus Gründen der Demokratie und Gewaltenteilung regelmässig grosse Zurückhaltung (StGH 2006/5, Erw. 3a mit Hinweisen auf StGH 2004/14, Erw. 4 und StGH 2003/16, Erw. 2b). Dem Gesetzgeber kommt hier eine Entscheidungsprärogative zu. Demokratie und Rechtsstaat geben ihm die Kompetenz die verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen und Zielsetzungen umzusetzen. Ihm ist es in erster Linie anvertraut, Grundrechtskonflikte auszugleichen, und zwar nach eigenen Zielvorgaben (vgl. hierzu Georg Hermes, Verfassungsrecht und einfaches Recht - Verfassungsgerichtsbarkeit und Fachgerichtsbarkeit, in: VVDStRL 61, Berlin 2002, 119 ff. und dortige Hinweise). Der Staatsgerichtshof greift nur ein, wenn der Gesetzgeber den Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit verlässt und Grundrechte verletzt. Eine andere Vorgehensweise verschöbe die Kontrollfunktion des Staatsgerichtshofes als Hüter der Verfassung in Richtung von Rechtsgestaltungen, die dem Gesetzgeber vorbehalten sind. Verletzt indessen der Gesetzgeber Grundrechte, hat der Staatsgerichtshof einzugreifen (Art. 104 LV). Wie der Staatsgerichtshof erkannte (StGH 2006/5, Erw. 3a), verfügt der Gesetzgeber auch bei der Beurteilung der Notwendigkeit und der übrigen Elemente des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes über ein beachtliches Mass an Gestaltungsfreiheit. Er hat die Aufgabe, sachgerechte Festlegungen zwischen den Polen Übermassverbot und Untermassverbot zu treffen (hierzu Yvo Hangartner, St. Galler Kommentar, 2. Auflage 2008, N. 38 zu Art. 5 BV). Das Untermassverbot liegt hier namentlich im öffentlichen Interesse am Polizeigüterschutz und damit im Interesse des Schutzes der Grundrechte Dritter.
Es ist zu prüfen, ob sich der Gesetzgeber mit Art. II Abs. 1 Übergangsbestimmungen Hundegesetz (LGBl. 2006 Nr. 277 in der Fassung LGBl. 2006 Nr. 278) in diesem Rahmen bewegt.
Der Verwaltungsgerichtshof bringt im Wesentlichen zwei Argumente gegen die vom Gesetzgeber getroffene Lösung vor: Einerseits erkennt er einen Wertungswiderspruch im Verhältnis zum Waffengesetz (hierzu nachfolgend 3.1), andererseits erblickt er eine Verfassungsverletzung im Ausschluss der Abwägung durch den Rechtsanwender im Einzelfall (hierzu nachfolgend 3.2).
3.1
Der Verwaltungsgerichtshof erblickt ein Indiz für die Unverhältnismässigkeit der in Art. 6 Abs. 2 Bst. c und Art. II Abs. 1 Hundegesetz gegenüber dem Waffengesetz strengeren Lösung.
Dieser Erwägung kann sich der Staatsgerichtshof nicht anschliessen. Dies deshalb nicht, weil es im Rahmen des Vertretbaren Sache des demokratischen Gesetzgebers ist, die Gefahren, die durch Waffen oder Hunde entstehen, einzuschätzen, das Schutzniveau zu bestimmen und die Massnahmen festzulegen, mit denen die diagnostizierten Gefahren verhindert werden sollen (in diesem Sinne auch das deutsche Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 16. März 2004 [1 BvR 1778/01 Erw. C I 1. bb (4)]). Rechtspolitisch gibt es zwischen den Polen des Übermassverbots und des Untermassverbots ganz unterschiedliche, mit den Grundrechten in Einklang stehende Lösungen, was ein Blick auf ausländische Lösungen illustriert. So gibt es in der Schweiz, wo die Gesetzgebung betreffend Tierhaltung zum Schutz der Sicherheit und der öffentlichen Ordnung den Kantonen obliegt, stark unterschiedliche Schutzniveaus und entsprechend verschieden weitgehende Massnahmen. Das Bundesgericht hat hierzu im Zusammenhang mit der Überprüfung der Hundeverbotsliste des Kantons Wallis ausgeführt: "Was die streitige Liste betrifft, so hat der Kanton Wallis mit dem Verbot der Haltung von zwölf Hunderassen die in der Schweiz bis heute strengste Regelung eingeführt, da andere Kantone nur eine Bewilligungspflicht zur Haltung von (potentiell) gefährlichen Hunden vorgesehen haben (...). Diese Vielfalt der kantonalen Regelungen ergibt sich aus dem weiten Gestaltungsspielraum der in diesem Bereich zuständigen Kantone". (BGer 2P.24/2006 E. 5.3). Ähnlich ist diesbezüglich die Situation in Deutschland, wo der Schutz des Menschen vor gefährlichen Hunden in die Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung fällt (BVerfGE vom 16. März 2004 [1BvR 1778/01 Erw. C III 1. a) bb.] in fine).
Der liechtensteinische Gesetzgeber betreibt Gefahrenabwehr im Zusammenhang mit potentiell gefährlichen Hunden kombiniert auf zweierlei Weise. Er setzt zum einen bei der Hunderasse an, indem er für potentiell gefährliche Hunde eine Bewilligungspflicht einführt; zum Anderen beim Hundehalter oder der Hundehalterin, indem er verlangt, dass diese einen einwandfreien Leumund haben. Diese Vorgehensweise ist - was Neuerwerbungen betrifft - durchaus vertretbar. Es kann nicht Aufgabe des Staatsgerichtshofes sein, hier nach seinen Einschätzungen "Nachbesserungen" vorzunehmen. Freilich hat der Gesetzgeber unter dem Aspekt der zeitlichen Verhältnismässigkeit die Tauglichkeit seiner Massnahmen zu beobachten und erforderlichenfalls seine Gesetzgebung anzupassen. Dabei ist auch auf diesbezügliche Stellungnahmen in der Wissenschaft Bedacht zu nehmen. Insbesondere die Anknüpfung an der Hunderasse ist in der Vergangenheit kritisiert worden (vgl. z. B. Christine Singer, Kritische Auseinandersetzung mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu den wesentlichen Problembereichen der Gesetzgebung betreffend den "gefährlichen Hund" auf der Grundlage ethologischer Erkenntnisse, Diss. München, 2005, 129 ff.). Dem Gesetzgeber kommt, wie oben erwogen, freilich die Entscheidungsprärogative zu.
3.2
Weiter argumentiert der Verwaltungsgerichtshof, der Gesetzgeber wäre gehalten gewesen, eine Interessenabwägung vorzusehen, die es der Behörde nicht nur erlauben würde, der besonderen, im Regelfall jahrelangen Beziehung zwischen Tier und Mensch Rechnung zu tragen, sondern auch die Erfahrungswerte aus dem bisherigen Verhalten des Tiers und seiner Haltung zu berücksichtigen. Im Anlassfall ergebe sich aus der Aktenlage beispielsweise kein Hinweis, dass es in irgendeine Richtung Beanstandungen gegeben hätte. Eine solche Abwägung sei jedoch auf Grund der Gesetzeslage nicht möglich.
Dieser Einwand des Verwaltungsgerichtshofes wiegt schwer. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass die gesetzliche Regelung des Art. II Abs. 1 Übergangsbestimmungen in der Regel einen schwereren Eingriff darstellen dürfte als die Bewilligungspflicht für die Anschaffung eines potentiell gefährlichen Hundes. Auch die Regierung spricht in ihrer Stellungnahme von einem "schweren Eingriff". Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausführt, ist bezüglich Hundehaltern, die ihren Hund nach der früheren Gesetzgebung rechtmässig angeschafft haben, eine Abwägung im Einzelfall durch die gesetzliche Regelung ausgeschlossen. Damit erfasst der Gesetzgeber Tatbestände, die vom Gesetzeszweck her nicht gemeint sein können. Denn fraglos kann es nicht Zweck des Gesetzes sein, Hundehaltungen zu verhindern, wenn von diesen eine Gefahr, die das Gesetz verhindern will, gar nicht ausgeht. Wenn der Gesetzgeber Tatbestände erfasst, die vom Normzweck nicht gedeckt sind, verlässt er den Gestaltungsfreiraum zwischen Über- und Untermassverbot. Das hat er im vorliegenden Fall jedenfalls mit der "Übergangsbestimmung" getan. Art. II trägt die Überschrift "Übergangsbestimmungen". Materiell wird, sieht man vom Buchstaben d ab, für Personen, die schon bisher einen Hund besassen, die Regelung des Art. 6 übernommen. Es wird bestimmt, bis zu welchem Zeitpunkt sie um die Bewilligung nachsuchen müssen. Die Voraussetzungen, an welche die Bewilligung geknüpft wird, sind abgesehen vom Herkunftsnachweis dieselben, die für Personen gelten, die einen Hund erst erwerben wollen. Insofern ist festzustellen, dass inhaltlich ausser der genannten, keine Übergangsregelung besteht, die zwischen den bisherigen Hundehaltern und Neuerwerbern materiell unterscheidet. Ist der Hundehalter vorbestraft, muss er den Hund auch dann abgeben, wenn in der Haltung des Hundes keine Gefährdung von Polizeigütern zu sehen ist.
Es fragt sich deshalb, ob der Gesetzgeber mit dieser Übergangsregelung das Übermassverbot verletzt. Der Verwaltungsgerichtshof bejaht diese Frage, mit der Begründung, es sei die Abwägung verunmöglicht. Dem ist grundsätzlich zuzustimmen. Indem die gesetzliche Regelung es nicht zulässt in Fällen wie dem Anlassfall, die Ungefährlichkeit des Hundes nachzuweisen und es für das Verweigern der Bewilligung genügen lässt, dass der vorbestrafte Halter Vorstrafen und deshalb einen schlechten Leumund hat, geht er in bestimmten Fällen weiter als es die Gefahrenabwehr erfordert. Die heutige Regelung verlangt zwingend, die Fortsetzung der Haltung auch in Fällen zu verweigern, in denen der Halter oder die Halterin den in Frage stehenden Hund schon über Jahre besitzt, keinerlei Aggressionsfälle aufgetreten und auch in Zukunft nicht zu erwarten sind. Indem die "Übergangsbestimmung" den Nachweis der Ungefährlichkeit nicht zulässt, gerät sie, hinsichtlich derjenigen Hundehalter, die einen Hund rechtmässig erworben und klaglos gehalten haben, in ein vermeidbares Spannungsverhältnis zum nicht nur von Verwaltungsbehörden, sondern auch vom Gesetzgeber zu beachtenden Vertrauensgrundsatz (hierzu grundlegend Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt 1983, 280 ff.). Dem Vertrauensgrundsatz kann vorliegend durch eine dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechende Übergangsregelung Rechnung getragen werden (Beatrice Weber-Dürler, Neuere Entwicklungen des Vertrauensschutzes, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, Zürich 2006, 281 ff., 307 f.). Nach Auffassung des Staatsgerichtshofes ist dem Verwaltungsgerichtshof deshalb dahingehend zu folgen, dass der Gesetzgeber den Rechtsanwendern im Einzelfall ermöglichen muss, die Hundehaltung bisherigen Eigentümern zu bewilligen, wenn keine Gefahren damit verbunden sind. Indem Art. II Abs. 1 Übergangsbestimmungen in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 Bst. c Hundegesetz den Nachweis der Ungefährlichkeit, namentlich der Sozialverträglichkeit (Art. 6d Abs. 4 Hundegesetz) der Hundehaltung in bestimmten Fällen auch für bisherige Hundehalter gänzlich ausschliesst, verletzt er den Grundsatz der Verhältnismässigkeit des Übergangs von der alten zur neuen Regelung des Hundegesetzes.
4.
Aus den vorstehenden Erwägungen war wie im Spruch zu entscheiden.