Die Beschwerdeführerin betrachtet die Anforderungen an die Zulässigkeit der Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG als erfüllt. Dazu führt sie aus wie folgt:

Sodann äussert sich die Beschwerdeführerin zur gerügten Verletzung ihrer verfassungsmässigen und durch die EMRK gewährleisteten Rechte. Sie erachtet zunächst ihre politischen Rechte (Art. 29 und Art. 46 LV) und ihr Recht auf freie Wahlen (Art. 3 1. ZP EMRK) aus den nachstehenden Gründen als verletzt:

Die Beschwerdeführerin erachtet im Weiteren den Gleichbehandlungssatz (Art. 31 Abs. 1 LV) aus den folgenden Gründen als verletzt:

Die Beschwerdeführerin macht schliesslich die Verletzung des Willkürverbots geltend, weil die Bestimmung in der Rechtsanwendung zu einer folgenschweren Ungleichbehandlung zwischen parteilosen stellvertretenden Abgeordneten und jenen, die aus ihrer Partei nicht ausgetreten seien, führen würde, mit dem Ergebnis, dass die Gruppe der parteilosen stellvertretenden Abgeordneten de facto ihr Mandat verlieren würden. Die bekämpfte Bestimmung sei daher im Ergebnis willkürlich, weil kein sachlich gerechtfertigter Grund für diese Ungleichbehandlung bestehe.

Es sei geübte Praxis, dass die stellvertretenden Abgeordneten im Verhinderungsfall eines ordentlichen Abgeordneten durch diesen bzw. durch die Wählergruppe aufgeboten würden. Letztlich hänge es vom zu ersetzenden ordentlichen Mitglied des Landtags in Absprache mit dessen Wählergruppe ab, ob es für sich einen wichtigen Hinderungsgrund reklamiere und dementsprechend ein stellvertretendes Mitglied aufzubieten gedenke. Somit werde durch die Änderung von Art. 23 Abs. 2 GOLT keine reine Ermessensbefugnis der „Partei“ geschaffen, zumal der Entscheid, ob und wann eine Stellvertretung aufzubieten sei, nicht bei der Partei, sondern bei der Wählergruppe bzw. beim verhinderten Abgeordneten liege. Die Wählergruppe sei von der Partei klar zu unterscheiden.

Auch die Ausführungen der Beschwerdeführerin, wonach ein aus der Partei ausgetretenes Mitglied des Landtags die Gunst seiner Wählergruppe verliere, was seine Einsatzmöglichkeiten benachteiligen würde, wirke unterstellend und könne nicht nachvollzogen werden. Da es im politischen Interesse der Wählergruppe liege, möglichst alle ihr zustehenden Sitze zu besetzen, würde es „jeglicher Sinnhaftigkeit widersprechen“, wenn sich die Wählergruppe durch eine nur partielle Besetzung selbst schwächen würde.

Historisch liege die Funktion der Stellvertretung im Besonderen in der Gewährleistung der Beschlussfähigkeit des Landtags und der Aufrechterhaltung der politischen Stimmkraft der vertretenen Wählergruppe, woraus sich auch ein Bestellungsrecht der Wählergruppe im Sinne von Art. 49 Abs. 4 LV ableiten lasse. Aus Art. 23 Abs. 2 GOLT lasse sich demgegenüber kein Anspruch eines stellvertretenden Mitglieds und keine Pflicht zur Bestellung herleiten.

Schliesslich sei der Einsitz eines stellvertretenden Abgeordneten im Landtag an die Verhinderung des ordentlichen Mitglieds geknüpft und somit „auf Zeit verliehen“. Die verfassungsrechtliche Maxime des freien Mandates im Sinne von Art. 57 Abs. 1 LV beziehe sich auf die Gleichstellung eines stellvertretenden mit einem ordentlichen Mitglied des Landtags bei bzw. während der Ausübung seines Mandats anlässlich einer Landtagssitzung. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Einsitznahme unterschieden sich demgegenüber bei stellvertretenden und ordentlichen Mitgliedern. Somit werde das freie Mandat nicht tangiert.

Zunächst macht die Regierung geltend, der Beschwerdeführerin fehle die Beschwerdelegitimation. Sie begründet dies im Wesentlichen wie folgt:

Sodann äussert sich die Regierung zur Unbegründetheit der Individualbeschwerde. Sie hält vorweg fest, dass die Änderung von Art. 23 Abs. 2 GOLT zu einer „Kann“-Bestimmung lediglich der Klarstellung diene, und verweist hierzu auf das Gutachten des Liechtenstein-Instituts vom 18. Februar 2022. Art. 23 Abs. 2 GOLT sei auch mit der früheren Formulierung („hat […] zu bezeichnen“) in der Praxis als „Kann“-Bestimmung verstanden worden. Somit sei es schon früher im Ermessen der Wählergruppe gewesen, zu entscheiden, ob im Verhinderungsfall eines ordentlichen Abgeordneten ein stellvertretender Abgeordneter einzuladen ist.

Dass Art. 23 Abs. 2 GOLT verfassungsmässig sei, begründet die Regierung im Wesentlichen wie folgt:

Nach Art. 15 Abs. 3 StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof über Beschwerden, soweit die beschwerdeführende Partei behauptet, durch ein Gesetz, eine Verordnung oder einen Staatsvertrag in einem ihrer verfassungsmässig oder durch ein internationales Übereinkommen garantierten Rechte, für die der Gesetzgeber ein Individualbeschwerderecht ausdrücklich anerkannt hat (Abs. 2), unmittelbar verletzt zu sein und die jeweilige Rechtsvorschrift ohne Fällung einer Entscheidung oder Verfügung der öffentlichen Gewalt für die beschwerdeführende Partei wirksam geworden ist. Nach Art. 15 Abs. 4 StGHG kann die Beschwerde innerhalb von vier Wochen ab Wirksamkeit der unmittelbaren Verletzung (Art. 15 Abs. 3 StGHG) erhoben werden.

Für jegliche Individualbeschwerden gelten die allgemeinen Sachentscheidungsvoraussetzungen der frist- und formgerechten Einbringung der Beschwerde. Die durch die Beschwerdeführerin angefochtene Bestimmung, Art. 23 Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Landtag des Fürstentums Liechtenstein (GOLT), wurde am 20. Dezember 2022 durch LGBl. 2022 Nr. 410 kundgemacht und trat am 1. März 2023 in Kraft. Damit wurde diese am 1. März 2023 für die Beschwerdeführerin wirksam. Die Beschwerdefrist beträgt vier Wochen ab der Wirksamkeit der unmittelbaren Verletzung (Art. 15 Abs. 4 i. V. m. Art. 15 Abs. 3 StGHG). Die mit Schriftsatz am 29. März 2023 beim Staatsgerichtshof eingebrachte Individualbeschwerde wurde damit fristgerecht erhoben. Die Individualbeschwerde wurde auch formgerecht eingebracht, womit im Folgenden noch die besonderen Beschwerdelegitimationsvoraussetzungen für die Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG zu prüfen sind.

Zunächst ist zu prüfen, ob es sich bei der gerügten Norm Art. 23 Abs. 2 GOLT um ein Gesetz oder eine Verordnung im Sinne von Art. 15 Abs. 3 StGHG handelt. Die Geschäftsordnung für den Landtag des Fürstentums Liechtensteins stützt sich auf Art. 60 LV. Dieser sieht vor, dass der Landtag beschlussweise unter Beobachtung der Bestimmungen dieser Verfassung seine Geschäftsordnung festsetzt. Die GOLT wird folglich in Form eines Beschlusses erlassen (Art. 60 LV), wobei es sich nicht um ein Gesetz handelt. Unmittelbar aus der Bezeichnung als „Landtagsbeschluss“ lässt sich nicht direkt auf eine Verordnung schliessen. Allerdings ist gemäss der österreichischen Verfassungsrechtslehre der Inhalt eines Rechtsakts massgeblich, um diesen als Verordnung im Sinne von Art. 15 Abs. 3 StGHG zu bezeichnen, und nicht der formelle Adressatenkreis oder die äussere Bezeichnung der Norm. Erlasse können als Verordnung betrachtet werden, wenn sie imperativ gehalten sind, das Gesetz bzw. die Verfassung bindend auslegen und für eine allgemein bestimmte Vielzahl von Personen unmittelbar Geltung beanspruchen (Willibald Liehr/Manfred Griebler, Zulässigkeitsanforderungen an Individualrechtsbehelfe, Aus der Sicht des österreichischen Verfassungsgerichtshofes, EuGRZ 2006, 511). Auch der Staatsgerichtshof geht von einem weiten Verordnungsbegriff aus. Er prüft im Rahmen von Normkontrollen auch Verordnungen mit generell-verbindlichem Charakter, die nicht von der Regierung erlassen werden, auf ihre Verfassungsmässigkeit (z. B. StGH 2023/025, Erw. 1.3.3 f. [www.gerichtsentscheide.li]; vgl. auch Tobias Michael Wille, Verfassungsprozessrecht, a. a. O., 151 f.). Die GOLT konkretisiert im Sinne eines generell-abstrakten Erlasses die Verfassungsvorgaben zur Organisation und zu den Abläufen des Landtages. Ihre Normen sind für die Funktionsfähigkeit des Landtags als Verfassungsorgan von grundsätzlicher Bedeutung und für die Fraktionen und die Abgeordneten materiell-verbindlich. Aufgrund ihrer besonderen Relevanz wird die GOLT auch im Landesgesetzblatt publiziert (Peter Bussjäger, Online-Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung [verfassung.li; Stand: 15. September 2016], Art. 60, Rz. 17 ff.). Dabei wird die GOLT nicht in Form eines Gesetzesbeschlusses erlassen, sondern stellt eine verfassungsunmittelbare Parlamentsverordnung dar. Auch Art. 84 LV, der für die Geschäftsordnung der Regierung ausdrücklich die Form der Verordnung vorsieht, deutet auf den Verordnungscharakter einer solchen Geschäftsordnung hin. Im Stufenbau der Rechtsordnung steht sie somit unterhalb der Verfassung und kann in Bezug auf ihre Gültigkeit am Massstab der Verfassung gemessen werden (siehe auch Peter Bussjäger, a. a. O., Art. 60, Rz. 29 f.). Folglich weist der angefochtene Art. 23 Abs. 2 GOLT Verordnungscharakter im Sinne von Art. 15 Abs. 3 StGHG auf.

Sodann handelt es sich bei der Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG um ein besonderes Rechtsmittel, das mit dem StGHG vom 27. November 2003, LGBl. 2004 Nr. 32, eingeführt wurde (hierzu Tobias Michael Wille, Verfassungsprozessrecht, a. a. O., 584 f.). Als Vorbild diente die österreichische Regelung in Art. 139 Abs. 1 und Art. 140 Abs. 1 öB-VG (vgl. BuA Nr. 45/2003, 41 ff.; StGH 2007/021, Erw. 1 m. w. N.; Heinz Josef Stotter, Die Verfassung des Fürstentums Liechtenstein, 2. Aufl., Vaduz 2004, 737 f.; Willibald Liehr/Manfred Griebler, Zulässigkeitsanforderungen, a. a. O., 509 ff.). Angesichts der nahen Verwandtschaft der liechtensteinischen Individualbeschwerde gemäss Art. 15 Abs. 3 StGHG mit dem österreichischen Individualantrag liegt es nahe, die österreichische Praxis zu Art. 139 Abs. 1 und Art. 140 Abs. 1 öB-VG als Orientierungshilfe für die Auslegung von Art. 15 Abs. 3 StGHG heranzuziehen. Nach dieser Praxis, auf die sich auch der Landtag bei seinen Beratungen von Art. 15 StGHG stützte (BuA Nr. 45/2003, 41 ff.; Landtag, Protokoll der Sitzung vom 18. September 2003, 1299), handelt es sich bei Art. 15 Abs. 3 StGHG um ein subsidiäres Rechtsmittel, das nur zur Anwendung kommen soll, wenn der ordentliche Rechtsweg nicht möglich und nicht zumutbar ist. Es sollte auf jeden Fall keine Doppelgleisigkeit des Rechtsschutzes im Sinne eines die Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 1 StGHG ergänzenden abstrakten Normenkontrollverfahrens vor dem Staatsgerichtshof eingeführt werden. Die Geltendmachung der Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG sollte vielmehr nur unter besonderen Voraussetzungen möglich sein, nämlich dann, wenn die angefochtene Rechtsvorschrift für die beschwerdeführende Partei tatsächlich, und zwar ohne Fällung eines gerichtlichen Entscheides bzw. ohne Erlass einer Verfügung einer Verwaltungsbehörde, rechtswirksam geworden ist und sie in ihren verfassungsmässigen Rechten unmittelbar verletzt (StGH 2021/081, Erw. 1.4; StGH 2018/116, Erw. 1.3; StGH 2015/015, Erw. 1.2 [alle www.gerichtentscheide.li]; vgl. auch Heinz Josef Stotter, Verfassung, a. a. O., 737 f.). Konkret bedeutet dies (siehe Tobias Michael Wille, Verfassungsprozessrecht, a. a. O., 585):

• Der rechtswirksame Eingriff in die verfassungsmässigen Rechte der Beschwerdeführerin muss durch die Rechtsnorm selbst tatsächlich erfolgen und nach Art und Ausmass durch die Rechtsvorschrift eindeutig bestimmt sein;
• die rechtlich geschützten Interessen der Beschwerdeführerin müssen nicht bloss potentiell, sondern aktuell betroffen sein;
• es steht kein anderer zumutbarer Rechtsmittelweg zur Verfügung.

Als weitere Voraussetzung für die Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG ist zu prüfen, ob die rechtlich geschützten Interessen der Beschwerdeführerin nicht bloss potenziell, sondern aktuell betroffen sind. Laut der Regierung sei diese Voraussetzung ebenfalls nicht erfüllt. Sie vertritt die Ansicht, dass eine von der Wählergruppe ausgehende „Nicht-Bezeichnung“ der stellvertretenden Abgeordneten im Verhinderungsfall eines ordentlichen Abgeordneten massgeblich sei und die Beschwerdeführerin, wenn überhaupt, erst dann tatsächlich und aktuell in ihrer Rechtsposition betroffen sei. Diese Ansicht trifft angesichts der vorliegenden Umstände nicht zu. Denn alleine mit Inkrafttreten des geänderten Art. 23 Abs. 2 GOLT wurde die Wahrnehmung ihres Amtes als stellvertrende Abgeordnete vom Ermessen ihrer Wählergruppe abhängig. Die Zusicherung, im Verhinderungsfall auch tatsächlich aufgeboten zu werden, basiert lediglich auf einer E-Mail-Nachricht der Fraktion der Freien Liste vom 18. November 2021. Dadurch wird die Abhängigkeit vom Wohlwollen der Fraktion aber gerade unterstrichen. Die Unsicherheit über die Wahrnehmung ihres Amtes besteht somit unabhängig von einem tatsächlichen Entscheid der Wählergruppe, im Vertretungsfall auf eine Bezeichnung zu verzichten. Die Bemühung um die Aufhebung dieser Rechtslage ist für die Beschwerdeführerin damit von aktuellem Interesse.

Als dritte Eintretensvoraussetzung ist schliesslich zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin ein anderer zumutbarer Rechtsmittelweg zur Verfügung steht (Tobias Michael Wille, Verfassungsprozessrecht, a. a. O., 585 m. w. N.). Dieses Erfordernis hat seine Grundlage im subsidiären Charakter der Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG: Sie gewährleistet Rechtsschutz, wenn ein Rechtssatz unmittelbar in verfassungsmässig gewährleistete Rechte eingreift und der ordentliche Instanzenzug mangels Entscheidung oder Verfügung der öffentlichen Gewalt nicht zur Verfügung steht. Prozessökonomische Überlegungen sind dabei nicht massgeblich, ebenso wenig die Erfolgsaussichten im ordentlichen Beschwerdeverfahren. Als unzumutbar ist nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes etwa die Provokation einer Strafsanktion zur Erlangung einer anfechtbaren Entscheidung, aber auch schon das Abwarten bevorstehender blosser verwaltungsrechtlicher Nachteile (Entzug von Betriebsbewilligungen) zu qualifizieren (StGH 2021/081, Erw. 1.10.1; StGH 2018/116, Erw. 1.9; StGH 2015/015, Erw. 1.7 [alle www.gerichtsentscheide.li]).

Aufgrund dieser Erwägungen erachtet der Staatsgerichtshof insgesamt auch die besonderen Beschwerdelegitimationsvoraussetzungen gemäss Art. 15 Abs. 3 StGHG für die Beschwerdeführerin als erfüllt. Es ist deshalb materiell auf ihre Individualbeschwerde einzutreten und die von ihr begehrte Normprüfung vorzunehmen.

Es ist unstrittig, dass die Beschwerdeführerin als stellvertretende Landtagsabgeordnete Grundrechtsträgerin der von ihr geltend gemachten Grundrechte, insbesondere des Art. 29 LV, ist (vgl. Bernhard Ehrenzeller/Rafael Brägger, Politische Rechte, a. a. O., 643 f., Rz. 10 f.).

Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes gehören die politischen Rechte, die u. a. das aktive und passive Wahlrecht in den Landtag, das Recht auf Einberufung und Auflösung des Landtages, das Initiativ- sowie das Referendumsrecht umfassen, zu den verfassungsmässig gewährleisteten Rechten (Bernhard Ehrenzeller/Rafael Brägger, Politische Rechte, a. a. O., 642, Rz. 6 f.). Art. 29 LV beinhaltet einen grundrechtlichen Anspruch auf ungehinderte Ausübung der politischen Rechte (StGH 2013/183, Erw. 2.1; StGH 2004/058, Erw. 2.3; StGH 2003/071, Erw. 2 [alle www.gerichtsentscheide.li]). Trotz der Platzierung im Grundrechtekatalog stellt die Bestimmung jedoch kein klassisches Freiheitsrecht mit Abwehrfunktion dar. Es handelt sich vielmehr um eine Grundnorm, welche in offener und abstrakter Weise die politischen Rechte in ihrer Gesamtheit in dem Masse garantiert, wie sie von der Verfassung im V. Hauptstück (Vom Landtage) eingeräumt werden (Bernhard Ehrenzeller/Rafael Brägger, Politische Rechte, a. a. O., 643, Rz. 7).

Zentral für die Stellung der Abgeordneten und ihrer Stellvertretung sind daher die einzelnen Verfassungsbestimmungen im V. Hauptstück der Landesverfassung, die den Landtag als Verfassungsorgan und seine Mitglieder zum Gegenstand haben. Deshalb sind bei der nachfolgenden Prüfung, ob Art. 23 Abs. 2 GOLT gegen die in Art. 29 LV verfassungsmässig gewährleisteten politischen Rechte der Beschwerdeführerin verstösst und damit verfassungswidrig ist, sowohl die angefochtene Rechtsvorschrift selber wie auch die einschlägigen Bestimmungen der Verfassung nach den allgemein anerkannten Grundsätzen auszulegen.

Der Wortlaut der bisherigen Version von Art. 23 Abs. 2 GOLT (siehe vorne Sachverhalt, Ziff. 11) deutete zunächst darauf hin, dass im Verhinderungsfall eines ordentlichen Abgeordneten automatisch ein stellvertretender Abgeordneter einzusetzen war. Der Wortlaut des neuen Art. 23 Abs. 2 GOLT spricht sich mit einer „Kann“-Bestimmung ausdrücklich gegen einen solchen Automatismus und für ein Ermessen der Wählergruppe aus.

Dass Art. 23 Abs. 2 GOLT der Wählergruppe ein Ermessen bei der Einsetzung von stellvertretenden Abgeordneten einräumt, ergibt sich auch aus seiner Entstehungsgeschichte: „Anhand einer Kann-Bestimmung soll klargestellt werden, dass der Entscheid über das Erfordernis der Bestellung einer Stellvertretung bei der Fraktion bzw. Wählergruppe liegt“ (BuA Nr. 69/2022, S. 11).

Es stellt sich daher die Frage, ob dieses durch Art. 23 Abs. 2 GOLT eingeräumte Ermessen der Wählergruppe gegen die von der Beschwerdeführerin gerügten verfassungsmässigen und durch die EMRK gewährleisten Rechte verstösst. Damit einher geht die Frage, ob stellvertretende Abgeordnete einen - auf Verhinderungsfälle beschränkten - verfassungsmässigen Anspruch auf Teilnahme an den Landtagssitzungen haben.

Die Stellvertretung verhinderter Landtagsabgeordneter wird im Grundsatz in der Verfassung geregelt. Gemäss Art. 46 Abs. 2 LV werden „mit den 25 Abgeordneten […] in jedem Wahlbezirk auch stellvertretende Abgeordnete gewählt. Auf jeweils drei Abgeordnete in einem Wahlbezirk steht jeder Wählergruppe ein stellvertretender Abgeordneter zu, jedoch mindestens einer, wenn eine Wählergruppe in einem Wahlkreis ein Mandat erreicht.“ Art. 49 Abs. 4 LV hält fest, dass „die stellvertretenden Abgeordneten […] bei Behinderung eines Abgeordneten ihrer Wählergruppe an einzelnen oder mehreren aufeinanderfolgenden Sitzungen in Stellvertretung des verhinderten Abgeordneten mit Sitz und Stimme teilzunehmen [haben]“. Damit deutet der Wortlaut von Art. 49 Abs. 4 LV mit der Formulierung „haben […] teilzunehmen“ auf einen zwingenden Einsatz der stellvertretenden Abgeordneten hin.

Im Rahmen der öffentlichen Verhandlung wurde insbesondere von Seiten der Regierung darauf hingewiesen, dass der Begriff der „Wählergruppe“ materiell weitgehend mit dem Begriff der „Partei“ bzw. der „Fraktion“ zusammenfalle. Trete eine stellvertretende Abgeordnete aus ihrer Partei aus, bestehe somit auch keine Möglichkeit der Stellvertretung mehr, da sie der zu vertretenden Wählergruppe bzw. Partei nicht mehr angehöre. Mit Blick auf den Wortlaut der Bestimmung kann dieser Argumentation nicht gefolgt werden. Der Begriff „Wählergruppe“ im Sinne von Art. 46 Abs. 2 und Art. 49 Abs. 4 LV kann nicht ohne Weiteres mit dem Begriff der Partei oder Fraktion gleichgesetzt werden. Zwar ist es mittlerweile üblich, dass einzelne Mitglieder einer Partei als Wählergruppe auftreten und sich mit dem Namen ihrer Partei auf einer Wählerliste zur Wahl stellen; die Parteizugehörigkeit ist für den Zusammenschluss als Wählergruppe rechtlich aber nicht vorausgesetzt. So formierte sich die Wählergruppe „Die Unabhängigen für Liechtenstein“ (DU) erst 2013, vor dem Hintergrund der Tatsache, dass gemäss Parteienförderungsgesetz nur Wählergruppen, die als Verein organisiert sind, in den Genuss einer Parteienförderung gelangen, zu einer politischen Partei. Abzugrenzen ist der Begriff der Wählergruppe ferner von der Fraktion, zu deren Bildung es mindestens dreier Mitglieder bedarf (Art. 14 Abs. 1 GOLT). Parteien und Fraktionen können sich jederzeit bilden und wieder auflösen. Demgegenüber erfüllt die Wählergruppe vor allem mit Blick auf die Landtagswahl eine Funktion, weshalb der Begriff vor allem durch die Bestimmungen des Volksrechtegesetzes schärfere Konturen erhält. Die genaue Bedeutung des Begriffs bleibt aber auch mit Blick auf die Bestimmungen im Volksrechtegesetz (insbesondere Art. 40, 47, 55 und 60 VRG) nicht restlos geklärt, weshalb alleine aus dem Wort „Wählergruppe“ im vorliegenden Zusammenhang nichts weiter abgeleitet werden kann (vgl. zur Unklarheit des Begriffs „Wählergruppe“ auch Christian Frommelt/Patricia M. Schiess Rütimann, Folgen des Parteiaustritts von stellvertretenden Abgeordneten auf ihr Mandat. Gutachten zuhanden des Parlamentsdienstes, Gamprin-Bendern 2022, Ziff. 2.3 und 2.4).

Die Formulierung des heutigen Art. 23 Abs. 2 GOLT wurde bereits anlässlich des Erlasses der Geschäftsordnung von 1969 diskutiert. Der damalige § 18 Abs. 2 GOLT 1969 lautete: „Für das verhinderte Mitglied ist gemäss Art. 49 der Verfassung ein Stellvertreter einzuladen.“ Anlass zur Diskussion gab die Frage, „wer“ den Stellvertreter aufbieten solle, d. h. der Landtagspräsident oder die Fraktion. Im Zentrum stand damit primär eine organisatorische Frage und nicht die Frage, ob der Fraktion oder dem Präsidenten Ermessen zukomme. Das seinerzeitige Votum des Abgeordneten G deutet vielmehr darauf hin, dass ein solches Ermessen gerade nicht gewollt war. Auf das Votum des Abgeordneten H, der die Bestimmung so formulieren wollte, dass die Fraktion den Stellvertreter einlädt, entgegnete er: „Wenn das gewünscht wird, so stellt sich die Frage, ob wir mit der Geschäftsordnung nicht ausserhalb der Verfassung hinaustanzen. Einberufen, d.h. einladen tut in Gottes Namen der Präsident und nicht die Fraktion. Aber er hat einzuladen“ (Protokoll der Landtagssitzung vom 6. Mai 1968, S. 26). Das Wort „hat“ wurde im Protokoll durch Unterstreichung hervorgehoben. In der darauffolgenden Geschäftsordnung von 1989 wurde die Bestimmung so abgeändert, dass nicht mehr von „ist … einzuladen“, sondern „ist … zu bezeichnen“ (§ 20 Abs. 2 GOLT 1989) die Rede war.

Die Person, die den Stellvertreter einlädt bzw. bezeichnet, wurde erst mit der Geschäftsordnung von 1996 explizit festgehalten. Seither lautete Art. 21 Abs. 2 GOLT 1996: „Für das verhinderte Mitglied hat dessen Fraktion gemäss Art. 49 der Verfassung einen Stellvertreter im Sinne von Art. 46 Abs. 2 der Verfassung zu bezeichnen“. Die Änderung geht auf die Empfehlung der Parlamentsreformkommission zurück (Anhang 1 [Geschäftsordnung] zum Bericht der Parlamentsreformkommission vom 15. Oktober 1996, BuA Nr. 168/1996, S. 4). Dem von der Regierung in ihrer Äusserung vom 2. Mai zitierten Protokoll der Parlamentsreformkommission vom 28. August 1995 (S. 4) ist zu entnehmen, dass zu Art. 23 Abs. 2 GOLT länger diskutiert wurde. Im Zentrum stand allerdings wiederum die Frage, wer den stellvertretenden Abgeordneten zu bezeichnen hat, der abwesende Abgeordnete oder die Fraktion. Obschon dies auf ein gewisses Ermessen hindeuten mag, geht aus dem Protokoll hervor, dass sich ein solches Ermessen in erster Linie auf die Wahl zwischen zwei stellvertretenden Abgeordneten bezieht, und nicht auf die Frage, ob im Verhinderungsfall überhaupt ein Stellvertreter zu bezeichnen ist. Tatsächlich besteht eine Rechtsunsicherheit bei der Frage, ob den Fraktionen ein Auswahlermessen zusteht, wenn der Wählergruppe mehrere stellvertretende Abgeordnete zustehen (kritisch zu einem solchen Auswahlermessen: Peter Bussjäger, a. a. O., Art. 49, Rz. 26; Roger Beck: Rechtliche Ausgestaltung, Arbeitsweise und Reformbedarf des liechtensteinischen Landtags, LPS 53, Schaan 2023, S. 146 f.; Patricia M. Schiess Rütimann: Die Regelung der Stellvertretung von Staatsoberhaupt, Parlaments- und Regierungsmitgliedern in Liechtenstein - ein anregendes Vorbild? (Preprint), in: Sebastian Wolf (Hrsg.), State Size Matters. Politik und Recht im Kontext von Kleinstaatlichkeit und Monarchie, Wiesbaden 2016, S. 117). Die Frage kann vorliegend offengelassen werden. Weder dem Protokoll der Parlamentsreformkommission vom 28. August 1995, noch den weiteren Materialien zur Änderung von Art. 46 Abs. 4 LV, zum Proporzgesetz von 1939 (Gesetz vom 18. Januar 1939 über die Einführung des Verhältniswahlrechtes, LGBl. 1939 Nr. 4) sowie zur Einführung und späteren Änderung der GOLT lassen sich Hinweise entnehmen, dass ein Entschliessungsermessen der Fraktion anerkannt worden wäre, überhaupt eine Stellvertretung aufzubieten. Die vorliegenden Materialien deuten vielmehr darauf hin, dass stellvertretende Abgeordnete im Verhinderungsfall immer zu bezeichnen bzw. aufzubieten sind.

An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass auch die bisherige Praxis zu Art. 23 Abs. 2 GOLT keine eindeutigen Schlüsse zulässt. Es bestehen für den Staatsgerichtshof indes erhebliche Zweifel, ob die Bezeichnung stellvertretender Abgeordneter - entgegen dem Wortlaut der Verfassung und dem bisherigen Wortlaut der GOLT - dem freien Ermessen der Fraktion, Partei oder Wählergruppe anheimgestellt wurde. Zwar war es in der Vergangenheit nicht immer möglich, in jedem Fall kurzfristig eine Stellvertretung aufzubieten und dennoch wurde der Landtag als beschlussfähig angesehen. Auch Beck erklärt sich die Tatsache, dass in der Vergangenheit mehr ordentliche Abgeordnete fehlten, wie stellvertretende Abgeordnete anwesend waren, einerseits mit der Kurzfristigkeit der Absenzen und andererseits damit, dass es zahlenmässig nicht für jeden ordentlichen Abgeordneten einen Stellvertreter gibt (Roger Beck, Ausgestaltung, a. a. O., S. 140).

Im Rahmen der historischen Auslegung zu beachten ist sodann, dass die Möglichkeit der Wählergruppe, Abgeordnete bei Vorliegen von „wichtigen Gründen“, aus dem Landtag abzuberufen (Art. 47 Abs. 2 aLV), 1997 mit Blick auf das freie Mandat und den Beitritt zum 1. ZP EMRK aufgehoben wurde (LGBl. 1997 Nr. 46; dazu Peter Bussjäger, a. a. O., Art. 47, Rz. 11 f.). Damit machte der Verfassungsgeber deutlich, dass er das durch Art. 57 LV und die EMRK garantierte freie Mandat höher gewichtet als ein allfälliges „Nachjustieren“ des tatsächlichen oder vermeintlichen Wählerwillens nach einem Parteiaustritt (vgl. Bericht der Kommission zur Erarbeitung von Vorschlägen für eine Parlamentsreform vom 16. Oktober 1996, BuA Nr. 168/1996, Anhang III, S. 1). Massgebend ist somit einzig, ob die Person als Abgeordnete gewählt wurde oder nicht. Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, dass diese Änderung der Verfassung sich nur auf ordentliche Abgeordnete bezog, nicht aber auf stellvertretende Abgeordnete. Würde man es dem freien Ermessen der Wählergruppe anheimstellen, ob sie ihre stellvertretenden Abgeordneten bezeichnet oder darauf verzichtet, würde im Ergebnis ein Abberufungsrecht für stellvertretende Abgeordnete wieder eingeführt.

Der Liechtensteinische Landtag ist - gerade verglichen mit den Parlamenten in den Nachbarstaaten Schweiz und Österreich - mit früher 15 Mitgliedern und heute 25 Mitgliedern sehr klein (die Kantonsparlamente in der Schweiz bestehen aus 50 bis 180 Mitgliedern, die Landtage in Österreich aus 36 bis 100 Mitgliedern, der österreichische Nationalrat aus 183 Mitgliedern, der Schweizer Nationalrat aus 200). Historischer Hintergrund dieser vergleichsweise tiefen Mitgliederzahl ist, dass der Landtag aus dem Ständelandtag hervorgegangen ist und nicht - wie viele Schweizer Kantonsparlamente - aus einem „Grossen Rat“ (vgl. Paul Vogt, „Landtag“, Historisches Lexikon des Fürstentums Liechtenstein online (eHLFL) [https://historisches-lexikon.li/Landtag; Stand: 31. Dezember 2011]). Damit dieses Gremium entscheidungsfähig bleibt und die Regelzusammensetzung mit 25 Mitgliedern (Art. 46 Abs. 1 LV) gehalten werden kann, kennt das liechtensteinische Verfassungsrecht eine Stellvertreterregelung. Damit verleiht die Verfassung der Entscheidfähigkeit und Stabilität der Institution Landtag ein hohes Gewicht. Diese Stabilität wird auch dadurch sichergestellt, dass die Abgeordneten eine Teilnahmepflicht trifft und sie im Fall der Verhinderung diese rechtzeitig und begründet dem Präsidenten anzuzeigen haben (Art. 53 LV). In diesem Fall „haben“ die stellvertretenden Abgeordneten teilzunehmen. Der Umstand, dass der Landtag auch nicht in Vollbesetzung entscheidungsfähig ist (Art. 58 LV), dient ebenfalls der Erhaltung der Funktionsfähigkeit, bedeutet aber nicht, dass deswegen die Teilnahme- und Einsetzungspflicht entfallen würde.

Zweck der Stellvertreterregelung ist neben der Erhaltung der Funktionsfähigkeit zudem, dass sich die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse im Falle der Verhinderung nicht leichthin ändern und Zufallsentscheide möglich werden. Insofern wäre es durchaus denkbar, dass mit Blick auf die Repräsentanz der Parteien nur diejenigen Stellvertreterinnen und Stellvertreter aufgeboten werden, die zur gleichen Partei wie die verhinderten Parlamentsmitglieder gehören. Allerdings können sich die Mehrheitsverhältnisse auch dadurch ändern, dass ordentliche Abgeordnete aus ihrer Partei austreten oder einer anderen Partei beitreten. Die Verfassung sah in diesem Fall das bereits erwähne Korrektiv der Abberufung durch die Wählergruppe aus „wichtigen Gründen“ vor (Art. 47 Abs. 2 aLV in der Fassung vom 18. Januar 1939). Diese Bestimmung wurde 1997 aus den genannten Gründen aber aufgehoben. Die Verfassung gewichtet damit die personelle Stabilität in der Zusammensetzung höher als die Stabilität der parteipolitischen Zusammensetzung. Indem allein die personelle Zusammensetzung zum Zeitpunkt der Wahl massgebend ist, haben parteipolitische Änderungen - Parteiaustritte, Parteiübertritte, aber auch die Auflösung bestehender Parteien, die Gründung neuer Parteien oder die programmatische Neuausrichtung oder Umbenennung einer Partei - keinen Einfluss auf die Zusammensetzung des Parlaments. Die geltende Verfassung nimmt damit in Kauf, dass es im Landtag auch ohne Wahlen zu politischen Verschiebungen kommen kann. Gleichzeitig wird damit aber auch zum Ausdruck gebracht, dass es alleine dem Wahlvolk obliegt, im Rahmen der alle vier Jahre stattfindenden Wahlen, korrigierend einzugreifen. Dies entspricht dem demokratischen Grundgedanken, wonach es einzig am Wahlvolk selbst ist, dem „wahren“ Wählerwillen verbindlich Ausdruck zu verleihen.

Art. 57 Abs. 1 Satz 1 LV verankert den Grundsatz des freien Mandats: „Die Mitglieder des Landtags stimmen einzig nach ihrem Eid und ihrer Überzeugung“. Mit diesem Eid geloben die Mitglieder des Landtags „das Wohl des Vaterlandes ohne Nebenrücksichten nach bestem Wissen und Gewissen zu fördern“ (Art. 54 Abs. 1 LV).

Art. 53 LV sieht vor, dass für den Fall einer bleibenden Verhinderung eines Abgeordneten eine Ergänzungswahl stattzufinden hat, „falls nach dem Nachrückungssystem kein Ersatz geschaffen werden kann“. In diesem Fall rückt jene Person nach, die auf der jeweiligen Wahlliste unter den nicht gewählten Kandidaten am meisten Stimmen erhalten hat (Art. 63 Abs. 2 VRG). Somit rücken im Fall verbleibender Verhinderung zwingend zunächst die stellvertretenden Abgeordneten derselben Wählerliste in der Reihenfolge ihrer erhaltenen Stimmen nach. Es ist nicht ersichtlich, weshalb nicht auch im Fall einer vorübergehenden Verhinderung die stellvertretenden Abgeordneten zwingend nachrücken müssten.

Schliesslich ist festzuhalten, dass sich aus dem Anwesenheitsquorum in Art. 58 LV, entgegen der Auffassung der Regierung, nichts für die Teilnahmepflicht oder das Teilnahmerecht von Abgeordneten oder ihren Stellvertretern ableiten lässt. Wie bereits erwähnt, dient das Quorum in erster Linie der Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Landtags.

Besondere Beachtung verdient in diesem Zusammenhang das Urteil des EGMR zu Paunovic und Milivojevic gegen Serbien (a. a. O.). Der Gerichtshof hatte zu entscheiden, ob ein vom Parlamentsausschuss festgestellter Mandatsverlust aufgrund eines Parteiaustritts mit Art. 3 1. ZP EMRK vereinbar war. Im Vordergrund stand das serbische Gesetz über die Wahl der Parlamentsmitglieder, das ursprünglich eine Bestimmung enthielt, nach der das Mandat eines gewählten Parlamentariers endete, wenn die Person aufhörte, ein Mitglied der politischen Partei oder Koalition zu sein, über deren Kandidatenliste er oder sie gewählt worden war. Vor dem Hintergrund, dass diese Bestimmung durch das serbische Verfassungsgericht 2003 mit der Begründung aufgehoben wurde, dass die Parlamentarier ein Mandat des Volkes und nicht ihrer Partei besitzen würden, sah der EGMR keinen Grund, um eine unterschiedliche Auslegung vorzunehmen (EGMR, Paunovic und Milivojevic gg. Serbien, a. a. O., § 63).

Die Fallkonstallation im Urteil Paunovic und Milivojevic gegen Serbien (a. a. O.) kann nicht ohne weiteres mit der vorliegend zu beurteilenden Frage gleichgesetzt werden. Das Urteil unterstreicht aber, dass die Mitgliedstaaten der EMRK aufgerufen sind, dem in der EMRK verankerten Recht auf freie Wahlen im Rahmen der nationalen Verfassungs- und Gesetzgebung zum Durchbruch zu verhelfen und konkrete Konturen zu verleihen. Dies tat auch Liechtenstein, indem es 1997 und damit im Nachgang zum Inkrafttreten des 1. ZP EMRK (1995) das Abberufungsrecht zur Gewährleistung des freien Mandats i. S. v. Art. 57 Abs. 1 LV abschaffte (BuA Nr. 168/1996, Anhang III, S. 1; vgl. auch Peter Bussjäger, a. a. O., Art. 47, Rz. 12 f.). Ein freies Ermessen der Wählergruppe, das im Ergebnis ein Abberufungsrecht für stellvertretende Abgeordnete wieder einführen würde, ist vor diesem Hintergrund auch mit der EMRK nicht vereinbar.

Massgebend für die Zusammensetzung des Landtags ist allein der demokratisch geäusserte Wählerwille, der verbindlich alle vier Jahre kundgetan wird. Seit der Streichung des Abberufungsrechts durch die Wählergruppe im Jahr 1997 gibt es keine Möglichkeit mehr, auf Partei- oder Fraktionsaustritte korrigierend zu reagieren und die personelle Zusammensetzung des Landtags vor Ablauf der regulären Amtsdauer zu ändern.

Im Lichte des passiven Wahlrechts, welches durch Art. 29 LV gewährleistet (und insbesondere durch die Verfassungsbestimmungen des V. Hauptstücks der Landesverfassung näher ausgeformt) wird, lässt sich eine Ungleichbehandlung von Abgeordneten und ihren Stellvertretern mit Blick auf ihre Zugehörigkeit zum Landtag, ihr Teilnahmerecht - beschränkt auf den Stellvertretungsfall - und ihr freies Mandat nicht begründen. Bei ordentlichen Abgeordneten ist unbestritten, dass sie auch bei einem Parteiaustritt oder Parteiwechsel nicht ausgeschlossen werden dürfen. Es ist nicht ersichtlich, dass dies bei Stellvertretern anders sein sollte. Indem der Einsatz von stellvertretenden Abgeordneten dem Ermessen einer Wählergruppe anheim gestellt wird, wird somit das passive Wahlrecht dieser Abgeordneten verletzt.

Aus all diesen Gründen gelangt der Staatsgerichtshof zum Schluss, dass Art. 23 Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Landtag des Fürstentums Liechtenstein vom 19. Dezember 2012 (GOLT), LGBl. 2013 Nr. 9 i. d. F. v. LGBl. 2022 Nr. 410, gegen verfassungsmässig und durch die EMRK gewährleistete Rechte der Beschwerdeführerin verstösst. Art. 23 Abs. 2 GOLT ist daher spruchgemäss als verfassungs- und EMRK-widrig aufzuheben und der Individualbeschwerde Folge zu geben.